地方政府投融资平台建设与发展战略研究关于湘潭市投融资平台建设情况的调查报告

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地方政府投融资平台建设与发展战略研究-关于湘潭市投融资平台建设情况的调查报告作者：楚国良 摘要：近年来，地方政府融资平台成为地方建设的重要组成部分。为我国地方城市（镇）建设发展做出了巨大贡献。但是随着地方政府融资平台数量、规模、融资数额以及涉及范围的不断增加与扩大，也暴露出了越来越多问题，地方政府投融资平台建设在新形势下如何生存与发展亟待关注。近几年来，湘潭市经济社会发展一直受资金问题的困扰，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需要之间的矛盾十分突出。为了做好湘潭市投融资平台建设，提升湘潭市经济和社会各项事业发展的投融资水平与能力，通过对湘潭市投融资平台建设情况进行调研，笔者就此作了一些思考。现将有关情况报告于后：一、我国地方政府投融资平台形成的背景及发展概况所谓地方政府投融资平台，是指地方政府为了融集用于城市基础设施建设的资金而发起设立，并通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。地方政府投融资平台形成的背景是，年，我国实行了分税制改革，其核心内容是重新划分中央与地方的税收比例分成，这次税制改革最终的税收比例形成了的格局，这个改革从现实的效果看，最大限度的增强了中央的宏观调控的能力。拥有了强大的整合国家资源的能力。国家的经济总量有了很大提高。但与此同时带来的另一个问题是，分税制之前，地方政府拥有比较强大的财政能力，因此在解决地方问题上，拥有现实的执行能力。实行分税制改革后，由于一些客观原因，一方面是财权层层上收，财权重心上移。另一方面事权层层下放，重心下移。由此导致地方政府尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。同时年预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，地方政府进行了投融资体系的创新和探索。将原来财政拨款并具有一定资源、资产和质量的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。从地方政府投融资平台的发展历程来看，大体分几个阶段：第一，起步探索阶段。至年，上海组建了投资开发总公司，在全国率先成立投融资平台。第二阶段是推广融合阶段。年至年，年，国家开发银行签订采取以项目打捆，政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，与安徽芜湖签订了第一单城市基础设施项目贷款。年以后，重庆市政府建立了八大投融资公司，也得到了国家开发银行的支持和世界银行的肯定。于是，各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。第三阶段高速发展的阶段。年，由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。年月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。由此，在年信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目的融资主体。二、地方政府投融资平台建设的模式分析（一）国外地方政府投融资平台建设模式1、以发行市政债券为融资渠道的美国模式在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决，发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。美国市政债券主要有三个特点：（1）市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行；（2）市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；（3）实行利息收入免税的优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。美国模式一方面满足了地方政府的公共产品配置职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。2、公私合营的英国模式自1992年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。1997年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。私人融资优先权的优点，是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。3、以政策性金融为主的日本模式从上世纪40年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计（指政府的财政预算内资金）规模的41左右，被称为日本的第二预算。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构-财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构大致分为两大类：（1）公共事业机构，包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计，利用从大藏省借入的财政投融资资金兴办各种事业，然后以事业收益偿还贷款本息；（2）政府有关金融机构，包括两行（日本进出口银行、日本开发银行）、十库（国民金融公库等政府金融机构）和一基金（海外经济合作基金），这类机构不吸收存款，它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去，从中获取利差收入，它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。（二）我国地方政府投融资平台建设的实践1、重庆：“渝富”“八大投”模式重庆模式为渝富公司与八大投资集团组合成的地方投融资体系。渝富公司作为一个地方政府的投融资平台，近年来在重庆金融改革与国企重组中发挥了重要作用。重庆渝富模式集金融创新与资产管理于一体，是一种全新的、积极的创新和实践，主要承担着三大职能：一是打包处置国有企业不良债务和资产重组；二是承担国有企业破产、环保搬迁和“退二进三”的资金托底周转；三是对地方金融和国企进行战略投资、控股。重庆八大投资集团指的是八大公共设施、基础设施投资类集团，包括重庆市城市建设投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务集团、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团等。“八大投”产生于西部不少省市以投资拉动为主的经济发展模式，成立八大集团很大程度是为解决维系这种经济模式所需而财政无力提供的巨额资金。八大集团主要负责城市基础设施的投融资及建设。它们通过政府资本的注入而成立，其运作主要以土地为纽带，以“时间换空间”。概括而言，就是投资公司通过储地，以土地增值预期向银行融资，并通过对储地的整治、出让，偿还银行贷款，保持自身投融资能力。依靠这种模式，八大集团不仅顺利担当着重庆全市75%的基础设施建设，同时自身也不断强大，其资产总额已从成立之初的200多亿，扩张到2900亿。2、四川：“1N”模式四川省按照“1+N”的模式，筹建四川发展控股公司(即“1N”中的“1”)，搭建省级综合投融资平台，并适时组建几个专业性产业投资公司(即“1N”中的“N”)，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设。四川发展控股公司计划在3年内通过银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债等方式，筹集不低于300亿元可用于资本性投入的资金；通过设立产业基金、引入境内外战略合作伙伴等方式，筹集不低于200亿元用于资本投入的社会资金，在此基础上，带动不低于2000亿元的项目融资，并力争用3至5年，打造不少于2家总资产上千亿元的行业龙头企业。照“1+N模式”，整合了22家国有大企业的“巨无霸”的四川发展控股公司，承担起了充分发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，最大限度地发挥在四川省重大项目建设中的投融资平台作用。3、北京：政府主导的公建私营网运分离模式北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。这种模式的融资结构是由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，把地铁项目盈利部分凸显出来，吸引社会投资，进行特许经营。具体做法是在经营性项目符合城市发展规划和产业政策的前提下，政府与企业签订特许经营协议。由政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设。企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。同时，政府要根据企业所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果企业发生违约事件，政府将有权收回企业对项目的经营管理权，处置企业投资。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。三、地方政府投融资平台风险形成的原因平心而论，地方政府投融资平台的产生和发展有它一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试。但是它的风险快速聚集也是不容易忽视的现实，这是由多种原因综合而成的：第一个方面是地方财政捉襟见肘。1994年分税制改革取得了巨大的成功，中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标，但是也出现了财权上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多，但是财源有限，先行预算法又不允许地方政府公开举债，因此地方政府就只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，并在贷款的过程中提供各种形式的担保，但由于按照现有的法规，地方政府对地方平台进行担保，实际上是一种违规行为，再加上一些地方政府自身的隐性负债已经比较严重，所以一些担保也不落实，从而导致风险聚集。第二个方面是金融领域的原因，主要是商业银行的短存长贷。起初，地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。当时是地方政府求银行。在这种情况下，当时的国开行还可以和地方政府要一些有关财政经济的基本资料。但是，2009年当各家商业银行蜂拥而至，都来抢占这块市场以后，就变成了银行来求地方政府，要争这些项目，于是在这种情况下，银行就很难从地方政府那里获得足够的财政金融方面的相关信息。商业银行获取的信息有限，风险自然增大。并且，地方政府投融资平台所从事的基础设施项目建设周期都比较长，银行提供的贷款都是中长期贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期资金来源，因此，期限容易匹配。商业银行涌入这一领域以后，就很容易出现期限错配的风险。第三个方面的原因与地方平台自身有关。最初，地方政府投融资平台主要是基础建设项目，相对集中一些。后来，由于从商业银行贷款比较容易，于是一些地方政府就发现这是一条捷径，想做什么事情，就成立一个平台公司，去银行贷款。这样，就使得平台业务泛化。其结果，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方政府平台来包办代替了，所以对民营企业投资有明显的“挤出效应”。此外，地方政府由于摊子铺得比较大，比如有一些地方有十来家平台公司，但政府的财力有限，于是就“撒胡椒面”，导致单个平台的资本金不足，使得平台自身的抗风险能力降低，再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，公司高管很多是由政府官员转行过来的，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致地方平台的风险不断聚集。四、湘潭市地方政府投融资平台建设的现状（一）基本情况：近几年来，随着城市建设发展的需要，湘潭市市县两级政府性投融资机构逐步建立。据了解，湘潭市目前拥有湘潭市城建投、经建投、两型投、市棚改公司等10多家投融资公司。1.从融资平台组建的性质来看，均为国有独资公司。主要分为五类：一是国有资产管理营运公司；二是城市建设投资公司；三是担保公司；四是土地收储中心；五是农业综合开发公司。2.从融资平台组建的时间看，时间都较短。除市国有资产管理公司是1998年组建外，其余14家公司均为近年才陆续组建。3.从组建规模看，规模都较小。除市国有资产管理公司有一定规模外（注册资本18亿元），其余14家融资平台规模较小，总的注册资本只有6.5亿元，其中1.5亿元1家，1亿元的2家，7000万元的1家，5000万元的2家，3000万元的1家，2700万元至2000万元的3家，1000万元以下的4家，个别为几十万元。在各融资平台的注册资本中90%是政府划拨的债权、行政事业单位的房产、土地、已改制企业资产、部分公益性基础设施等。 到2009年底，湘潭市城建投和经建投已共需偿还本息约23亿元，每年给市财政带来2.67亿元的债务负担，基本丧失再融资能力；融资渠道过于单一，绝大部分依靠财政收入作担保从银行贷款，最终沉淀为政府的隐性债务；过于依赖土地财政，以资源换资本、以资本换资金的产业开发模式，不仅受部门利益制约，对社会资金引入也不够，难以集中形成融资能力。（二）平台产生的积极效应融资平台的建立为湘潭市城市基础设施建设，改善城市环境，提升城市品位，做出了积极的努力。一是有效促进了产业结构调整。政府投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进有效经济增长、调整和改善经济结构等方面都具有独特的功效。地方政府投融资平台既可以增加能源、交通运输、通讯、原材料和农业等基础产业与基础设施的投资，以缓解和消除“瓶颈”产业对经济增长的制约，也可以支持战略性、先导性产业的发展，推动构建高端、高效、高辐射力的现代产业体系，从整体上提升国有经济的导向和控制作用，促进经济结构战略性调整。二是有效拓宽了融资渠道。地方政府投融资平台体系的建立，改变了过去主要以银行贷款为渠道的融资模式，通过对政府拥有的众多优质资产进行整合，进一步强化了其融资功能，提升了间接融资的能力，扩大了直接融资规模，而且从今后的发展趋势看，地方政府的ABS、PPP融资模式还有很大的发展空间。三是有效实现了国有资产保值增值。通过搭建新型的投融资平台，将存量国有股权及资产注入平台公司，使得其资本金规模不断壮大。四是有效提高了资源配置效率。组建投融资平台公司有利于将现有分散管理的存量国有资产整合在一起，便于进行专业化的运作管理，发挥整体资源优势，提高资源配置效率。 五是有效改善了民生。政府通过平台公司举债，加大了对民生领域的改革和建设力度，使得诸如教育、医疗卫生、公共文化等基础设施建设得到了加强，人居环境得到改善，乡村道路和农村水利基础设施建设掀起了新一轮高潮。（三）存在的主要问题：作为全国最早启动政府投融资工作的城市之一，从上世纪90年代中后期至今，湘潭市虽然先后成立了五家投融资公司，为城市经济建设和社会发展做出了巨大贡献，但始终为诸多问题所制，可谓“醒的早，起的晚”。不仅没有把握住前几年的最佳时机，开发建设档次、品味逊色于长沙、株洲等地，基础设施建设与中部其他地区相比较亦存在较大差距。整个城市缺乏现代都市气息的同时，也未能很好地凸显“伟人故里、人文圣地”的特色和形象。目前，问题主要集中在如下几个方面：1、定位乱。五大投融资公司各自隶属不同部门，春秋战国，诸侯林立，投融资改革领导小组作用有限，没有一个大脑统一指挥。国资委无法履行指挥职能，财政局无法履行预算职能；投融资债务管理中心有名无实，既没有摸清摸透各公司的资产债务情况，也未能有效监管各公司所经营的项目。现在的五大公司是有的实力强，有的实力弱，有的负债累累，有的有名无实。这导致了有的公司有项目没有资金，有的公司有资金没有抵押土地，有的公司有资金和抵押土地却又拿不到项目。2、调度乱。投融资公司以项目为载体到银行融资，钱必须落实到项目上，这就同财政预算资金要封闭运行是一个道理。可现在政府把投融资公司看成了第二财政，这里急用钱，两型投出，那里急着启动一个项目，经建投出。如为东二环项目发行的债券，筹集的资金却被挪用到修福星中路、体育中心和沿江风光带，如今东二环项目启动在即，资金却完全没了着落。为此，银监会已经介入进行项目审查。痛定思痛，这就是资金调度太随意，毫无规范所致。3、经营乱。各投融资公司从组织架构、规章制度和实际运作等层面都很不健全，能够融到一点资，首先是“武装自己”。如某区城建投，2008年启动了一环东路项目，拨付的3000万拆迁款中有900万用作了办公经费，接近三分之一。可以说，投融资公司的理念不清、定位不明为“灰色管理”提供了可乘之机，由此造成部分投融资公司经营成本居高不下，造成的浪费巨大。4、环境乱。部门利益分割，挟持私虑；违章搭建的现象严重，虽然其势头得到基本遏制，但形势依然严峻；审批繁杂，重点项目的“绿色通道”不畅；拆迁市场混乱，既没有进行全面的整顿，也没有对国有、集体土地的征用没有统一标准和政策，对中介机构的拆迁行为也没有去认真规范。五、完善湘潭市地方政府投融资平台建设的对策建议（一）未来地方政府融资模式的初步设计1、公益性建设领域的地方政府融资模式义务教育、卫生防疫等纯公益性部门完全体现外部效益，无收费机制、无资金流人，是市场失效而政府有效的部分，应当由各级政府部门完全承担投融资职责，通过强制性财政渠道（包括全额拨款、税收）提供资金保障。要坚决根除政府强制向社会转嫁财政负担的现象。当然，政府也应当鼓励地方社团和私人力量捐助公益事业，补充财政筹资力量的不足。（1）适当上移中央政府的部分公共服务融资职能。目前，由地方承担的国防、外交、武警、气象、地震、统计、部属高校建设、养老保险等公共服务支出事项，可以完全交给中央政府负担，以减轻地方政府公共服务的不合理支出负担。此外，将由地方承担的基础教育、公共科技、公共卫生、公共文化、公共交通、社会救济与社会福利的职责更多上交给中央政府负担，形成中央政府与地方政府共担出资职责的机制，尤其在农村公路、基础教育、基层医疗、基层文化、农村科技、社会救济和社会福利方面支出职责，应由中央与地方政府共同承担。同时，实行省管县体制，将基础教育、公共卫生等公共服务领域的支出重心适当向省政府上移。对于县乡政府来说，这是公共服务职责得到合理分担的重要制度安排。（2）优化调整财政总支出结构，增加公益性事业财政经费来源。从财政总支出来看，财政支出大项包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出等五大类。从构建和谐社会的长远目标出发，应当逐步减少财政用于经济建设和行政管理费的支出，相应增加对社会事业的投资支出。（3）建立促进欠发达地区发展的结构基金。目前，我国只在个人所得税上实行了累进税制，但一些主要的税种如增值税、营业税、消费税甚至企业所得税都没有设计地区累进税制。这使我国国民经济缺少一个协调企业、行业和地区间关系的手段，也使我国经济失去了一个重要的内在自动稳压器，使得不同地区在社会事业之间的发展差距难以缩小。未来中央政府应建立一种“抽肥补瘦”的平衡机制，通过改革税制，利用发达地区多上缴的税源，设立欠发达地区包括少数民族地区的基本公共服务专项基金。（4）拓宽用于公益性建设的财政渠道。一是出售国有资产所得收入。包括国有企事业单位的股权、矿产及其他资源的开发权、使用权等。二是无形资产开发。如利用奥运电视转播权、奥运标志产品开发权、奥运纪念币等途径实现国有资产收入，用于支持公益性体育实施的建设等。三是国有垄断企业的分红资金。国家可以适时推出石油、电力、通信等垄断行业的国有企业的分红机制，用获得的收益支持社会事业。四是资产证券化。政府可以与专门从事资产证券化业务的金融机构合作，将未来能够产生稳定现金流的公共服务设施（如商业体育馆、影剧院等）进行商业化包装，并以未来经营收入为支撑在金融市场上公开发行证券筹集资金，然后用筹集的资金进行相应社会公共事业的开发和建设。五要明确土地收入用于社会事业建设的程序和比重，将土地置换、批租和使用权出让的收益的一部分用于支持社会事业发展。六是水权资源筹资，可从阶梯水价中提取一定比例的资金用于社会事业发展。七是矿产资源筹资。从改革采矿权转让程序与收入分配机制人手，使政府部门既能从中得到合理的收入，又能够按比例投入到社会公益事业。（5）中央政府发行支农特别金融债。中央政府可以发行支农特别国债或特别政策性金融债的方式，引导银行资金进入农村。由财政部或政策性银行向商业银行发行，由政策性银行发放，由农村信用社代理，按商业原则运作，将筹集的资金运用于农村社会事业与农村基础设施建设。（6）支持民间资本投资社会公益事业。目前，国家规定企业或个人对公益性的图书馆、博物馆、科技馆、美术馆、革命历史纪念馆的捐赠：对重点文物保护单位的捐赠；对国家重点交响乐团、芭蕾舞团、歌剧团、京剧团和其他民族艺术表演团体的捐赠，可从其应纳税所得额中给以一定的扣除。参照国际惯例，未来可以进一步提高对捐赠者应纳税所得额的扣除比例，建立引导社会资金广泛参与捐赠的多元资金筹措机制。同时，政府直接投资的卫生防疫、义务教育等纯公共产品与服务项目要实行“代建制”，将政府项目的建设管理任务交由专业化、常设性的项目管理机构而非项目使用单位承担。2、准公益性建设领域的地方政府融资模式（1）发展以民间非营利组织为主体的基金会。我国与国外准公益性建设领域发展最大的差距是非营利性投融资制度的差距。国外许多一流的大学，文艺团体、公立医院、体育俱乐部等，都是由非营利组织即社团法人或财团法人举办的。我国长期以来只允许官办的公益性的基金会存在，而不允许民间基金会的成立，使准公益性社会事业的发展难以从根本上脱离财政供给的传统模式。（2）进一步完善准公益性建设的发展基金。根据国际经验，一些承担部分基本医疗服务、政府定价且不足以补偿成本的非营利性医疗机构，具有一定公益性质的图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、档案馆、体育场馆、群众体育活动等设施，必须由政府提供必要的资助才能生存与发展。因此，由财政接投入资本金建立起来的科、教、文、卫、体政策性投资基金，也是促进准公益性社会事业发展的重要资金来源。当然，国家基金支持的方式不应再采取“统包统揽”的传统形式，而是依据市场化的原则，通过少量引导性的直接投资，吸引更多的社会资本参与，实现投资项目的建设和发展。（3）允许部分地方政府发放收益债券融资。未来应当为财政实力强的地方政府规范的借债活动”松绑”，允许资信能力强、还债有保障的地方政府（主要是省、自治区、直辖市一级1发行债券，用于地方发展社会公益事业和城乡基础设施公共服务事业的资金需要。（4）通过参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。社会基础设施等准公共领域资本投资大、资金周转慢，单靠政府投资肯定满足不了建设需求，这就需要政府采取灵活有效的投资方式，更多的吸引民间资本的参与。（5）利用投资补助等方式支持民间投资，弥补投资收益的外部化损失。社会准公益事业的投资主要是为了满足大众社会的外部化效益的需要，尽管可能享受政府的免税待遇等优惠政策，但在价格上仍然要受到必要的规制，不可能完全放开，使得投资收益必然受到制约。如果政府部门不加以援助，就会外部化投资收益，往往全部要由投资主体内部消化，会严重挫伤社会力量参与投资的积极性。因此，应当对于那些由政府定价收费，但收费不足以回收投资和实现合理利润，不足部分应由政府部门提供补贴。如实际收益低于投资成本的医院、高等学校、文化事业单位与社会福利部门，政府可以按补偿成本加合理回报、财政拨补和社会公众合理承担相结合的原则，给项目经营单位贴补一定经营费用：也可以在建设期内一次性补贴投资费用，从而使得社会力量能够借助于政府补贴使投资收益至少达到盈亏平衡点。（6）财政通过凭单制支持民间投资，弥补特定消费群体消费能力的不足。从社会上来看，由于低收入消费群体的消费能力低，面向低收入阶层的供给体系无利可图，使得非义务教育、医疗、社会福利机构的投资与消费能力严重不足。从促进公共服务发展的角度，政府可以发挥凭单制等经济杠杆的作用，提高特定消费者的消费能力。所谓凭单是政府为帮助某些特定集团的人购买某些特定的货物或服务而发放的有价证券，主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。有资格接受凭单的消费者在政府指定的公共服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接收的凭单。如，给经济困难的学生发放教育券，给低收入的人群发放医疗券，给需要照料的孤寡老人发放福利券等。3、经营性建设领域的地方政府融资模式与公益性项目和准公益性项目不同的是，经营性建设项目的最大特点就是投资的社会效益（即外部性）较弱，经济效益最强，因此投资主体主要由企业来担任。交通、电信、电力等基础产业是关系国计民生的关键行业，具有明显的正外部性或效益外溢，也需要政府投资支持。政府投入财政资源的目的是为了更好的发挥市场在资源配置中的基础作用。（1）政府为扩大民间投资当好“配角”。国家在新36条里已经提出要在若干垄断领域大力引进民间资本，地方政府应当顺势而为，发挥财政贴息、税率调整等政府特殊投资方式的有效功能，降低的交易成本、资金成本、人力成本与社会成本，调动投资的积极性与创造性，从而放大社会投资的效能。凡是可以经营的建设领域服务的经费，应当最大限度的交给市场主体去筹措，政府对经营性建设领域的介入仅限于少量财政补助、税收减免和融资优惠等外围手段进行鼓励；同时，民办高校、民办医院、足球俱乐部等经营机构单纯依靠收费等经营盈余用于再投入。（2）政府分担改革成本，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。从优化国有资产战略性布局的全局出发，要推进一般竞争性领域的国有资本有序退出，鼓励社会资本通过参股、控股、兼并、租赁、承包经营、托管、特许经营等多种途径参与国有存量资产的重组改造。如果对资产重组中的债务、人员分流等改制成本政府不加分担，直接转嫁给社会或民间资本，就会增加盘活资产存量的难度。因此，应当由政府出资承担部分改制成本，包括债务成本、富余人员安置成本等，其余的改制成本再由各方承担，促进民营资本参与国有资产存量的优化重组。（3）建立产业化基金。从发展前景来看，建立经营性产业投资基金是个不错的选择。构建产业化投资基金是地方政府融资体制的重大突破，不仅有利于募集来的资金满足经营性公共领域企业资本金的保值增值，规避投资风险，实现投资基金资本效益的最大化，而且意味着向社会打开了投资经营性建设领域产业化的大门，使各类社会资本可以利用投资基金的平台进入社会事业产业化领域，有效扩大社会事业多渠道的投资来源。（4）从资产存量的变现、置换与合并中寻求财源。目前，社会事业的国有资产存量十分庞大，其中包含了相当一部分经营性的社会事业资产。由于资产的产权制度与资产经营制度的缺陷，使得很大一块经营性国有存量资产利用效率不高，难以实现保值增值，应当利用产权交易市场等渠道对国有存量资产变现与置换扩大融资途径。比较常见的办法是可以对一部分经营性不良资产或闲置资产进行租赁、转让与销售，取得相应的收入，或者拿出一部分优良资产进行拍卖、置换与合并（如可以地产换房产、以动产换不动产、以实物资产换货币资产），实现扩大融资的目的。（二）几点建议随着国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知【国发（2010）19号】的出台，国家对于风险的控制提上了日程。湘潭如何创新理念，在经营城市、建设城市、管理城市、发展城市方面走出一条具有“伟人故里、文化名城、红色圣地、宜居家园”特色的新路子，依然任重道远，需要市委、市政府深入研究，科学规划，大力建设发展。为此，提出如下建议：1.整合资产突出一个“大”字。突出一个“大”字，就是投融资平台在市委市政府的高度重视和支持下，将城市有效资源或资产通过整合成一个大的资产集团，通过规范操作有效运营，并与资本市场对接，实现数倍乃至数十倍的融资能力。沿海经济发达地区的投融资平台资产多达数千亿元，而且部分投融资平台已成功上市。在市委市政府的正确决策和高度重视下，2009年6月，湘潭市两型社会建设投融资有限公司注册成立，由市财政代表政府出资，注册资金设计规模20亿元，前期注册资金为11亿元，目前到位现金2.25亿元，其余多为政府原有的有形和无形资产，这部分资产评估规模可达80亿元以上。2.科学决策抓好一个“实”字。投融资平台通过做大资产规模和实力，提高融资能力的同时，要抓好一个“实”字，即投融资平台不仅仅是融资平台，更是一个投资实体（或主体）。通过对项目的投资，真正成为投资实体，并不断把资产做实，把资本做大，在投资过程中，应遵循以“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的运行方针。一是对项目进行直接投资管理，确保项目的投资回报，使项目投资的现金流循环流动，以增强投融资平台的“造血”功能和信用等级，并不断提高投融资平台的融资能力；二是做好投资控投或参股经营，对湘潭市经济发展好的项目，如旅游、金融及地产等领域可进行控股或参股经营，确保投资效益增长和资本增值，不断做大投融资平台的资产或资本实力；三是建立现代企业制度，规范财务管理，为对接资本市场创造条件，使资产和资本有机结合。3.精心运作做好一个“优”字。做好一个“优”字，就是投融资平台对项目进行投资，要做好风险评估，使投资的资本或资产达到优良。为此，一是要加强财务风险控制，建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式和偿债长效机制。将政府性 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