公共管理学重点1

第一章公管的概念特点主体公共管理 就是以政府为核心的公共组织依法行使公共权力，有效提供公共物品和公共服务，以保障和增进公共利益的公共事务管理活动。1、公共目的性（利益取向的公共性；不指向特定的阶级、阶层、群体、族群，指向有公民权的合法公民）2、主体为公共部门与准公共部门（政府与非政府组织 合作共治）3、客体为社会公共事务（社会问题、公共项目、公共物品和资源）4、基本职能是服务、经济、政策与法律 ?、社会保障职能5、手段的多样性主体：公共管理主体公共组织 个 人 政 府 非盈利组织 领导者 管理者 被管理者第二章公管在实践上解决的三个问题?第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些； 第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足； 第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。新公管时代特征？a新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物.b新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局.c新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势1、 虚拟企业虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体，并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。虚拟企业的本质：电子在线组织；基于相互合作实体基础上的组织结构；既可以是电子在线组织，也可以是一种为了一个特殊目的暂时聚到一起的人力、构想、才能和资源网。2、学习型组织 学习型组织（Learning Organization），美国学者彼得圣吉在第五项修炼提出其涵义为：面临变化剧烈的外在环境，组织应力求精简、扁平化、弹性化，应终生学习，不断自我超越、组织再造，以维持竞争力。彼得.圣吉第五项修炼：学习型组织五要素：建立共同愿景、团队学习、改变心智模式、自我超越、系统思考。所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。3、“政府失败”（Government Failure） 是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。所谓.“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。4、政府干预行为的局限性的表现及其原因：（政府为什么失败？）一、公共决策失误：原因：（1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 （2）现有的公共决策机制的内在缺陷（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。二、政府工作机构的低效率：原因：（1）缺乏竞争性压力。（2）没有降低成本的激励机制。（3） 缺乏监督信息。三、政府的内部性与扩张政府的内部性（Internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。四、政府的寻租活动6、寻租（Rentseeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。第三章1、公共组织的概念：人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品与服务，按照一定法律程序而建立起来的组织。特征：1、公共性 2、社会性 3、合法性 4、服务性 5、非营利性 6、民众参与性 7、公开性2、政府的概念：政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。广义政府：立法、司法与行政机关；狭义政府仅仅指国家的行政机关。3、公共管理改革的政府主要模式彼得斯：四个新治理模式的主要特征市场式政府参与式政府弹性化政府解制式政府主要诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平组织虚拟组织无特别建议管理按劳取酬；运用私部门的管理术全面质量管理；团队管理临时雇员更多管理自由决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造性；能动性四种模式的总结： 市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久性所引起的负面后果，而解制模式则强调公共组织的内部管制是造成公共组织功能失调的主要原因。四种模式主要问题的解析：市场参与弹性解制协调看不见的手自下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度市场机制取代之减少层级节制采用临时任用制度解除管制职责通过市场通过顾客的抱怨没有明确的建议通过事后控制4、非盈利概念：不以盈利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。 与非营利性组织的有关定义很多，如非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”，等等。4 (a)传统公共组织的困境第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求 的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。5、为什么要扁平化政府结构？一般来说，在同一个公共组织系统中，管理层次和管理幅度成反比关系，即在组织规模一定的情况下，较大的管理幅度意味着较少的管理层次。反之，较小的管理幅度意味着较多的管理层次。尖型结构和扁平结构各有利弊：优点缺点尖型结构权力集中，分工明确，管理严密，控制有力，行动迅速，效率较高，上下级容易协调信息传递层次多，时间长，需要的管理人员多，管理成本高，不利于发挥下级的主动性和创造性，由于沟通渠道少，有时会失控扁平结构管理幅度大，利于缩短上下距离，密切上下关系，领导人员少，纵向沟通畅快，管理成本低，控制较松，被管理者有较大自主权，能维护基层人员自尊，增加下属成就感，管理层次少，利于精兵简政。管理者难以对每个直接下属人员和机构进行有效的监督控制，从而影响组织的效率。6、公共组织变革的主要动因：1、经济体制转轨推动公共组织变革2、政治制度的更迭导致公共组织的变革3、社会发展程度促进或制约公共组织变革4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革R H7、传统公共组织的变革1、公共组织职能的变革（1）从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。（2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。（3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来混淆不清向高度分化转变。（4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主。2、公共组织结构的变革 在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府” 的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理的部门。 因此，使政府的横向部门结构发生了由“微观管理部门为主转向以宏观管理部门为主的变革”。这点在由计划经济向市场经济转轨的国家中表现得尤为明显。 在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。3公共组织权力关系的变革 在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。(1) 公共组织向社会组织还权。(2) 横向分权(3) 在纵向权力分配上扁平化。第四章1、政府与市场的关系（一）区别1、运行目的：政府主要提供公共物品与服务（法律、规则、制度、福利、安全等）。市场通过交换实现利益。2、运行方式及特点政府通过财政税收、货币、技术贸易等政策来调控市场运行，规范各市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性的特点。市场运行通过价格机制。自愿、等价、互惠。3、运行结果政府可能导致公共物品供求平衡或不平衡；市场可能导致社会有秩序或社会秩序混乱。4、担负的职能不同。政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括：（1）为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件；（2）政府应该具有监督约束经济主体的功能；（3）政府应该具有维护社会正义的功能。（4） 政府应该具有宏观调控的功能。市场担负的职能有：（1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。 （2）传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。（3）微观调整、优化经济结构。（4）参与部分公共物品与服务的提供。（二）联系1、市场有效，政府也有效。2、市场有效，政府失灵。3、市场失灵，政府有效。4、市场失灵，政府无效。（三）规范政府与市场关系的措施1、重视发挥市场的功能2、正确认识市场失灵3、减少政府失灵（1）尽快培育和发展市场体系（2）解决市场分割问题 ？（3）主动促进国内市场和国际市场接轨2、政府与企业的关系（一）差别1、组织性质2、运行目的3、管理的限制因素4、物质基础5、管理人员 6、绩效评估 7、擅长的任务 （二）联系8一是政府作用于企业，二是企业作用于政府纵观国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式：政府规制型美英模式：这种模式以美国和英国为主要代表，政府尽量让市场发挥作用，这种模式的主要特点如下：1充分鼓励自由竞争2主要用财政和货币政策来调控市场3不制定政府经济计划和系统的产业政策4对企业依法实行必要而严格的管制*政府引导型欧洲模式以德国和法国为主要代表，也包括瑞典等北欧国家。这种模式的基本特点如下：1自由竞争与政府控制并存2经济杠杆与政府引导并用3经济增长与社会福利并重*政府主导型东亚模式以日本、韩国、新加坡为代表，这种模式的基本特点如下：1、政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则2、 利用利益机制诱导企业的行为3、利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展。4、通过行政指导来说服企业服从政府的意图。3、政府与社会关系中的问题在处理政府与社会的关系时，理论与实践上存在两种偏颇，一种是过分夸大政府的作用，导致政府对社会的过分替代，政府与社会处于同构状态，整个社会生活过度政治化；一种是过分夸大社会的作用，导致政府权威不足，政府缺乏超越各种社会力量而实现其所代表的普遍的制度利益的能力，缺少能够为民众自愿接受和服从的权力合法化基础，政府的维持和巩固受到挑战。1、政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题（1）社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。（2）不同于政府的个人目标受到强力的压制而不能实现，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗（3）社会将在政府之外创造自身满足的机制，这种体制外的活动主要表现为黑市（又称地下经济），这导致政府与社会的离异，政府所能控制的社会资源也因此而越来越多地流失，结果造成社会对政府的侵蚀。（4）导致社会对自身发展的冷漠。2、政府与社会关系中政府权威性不足带来的问题（1）使国家的社会政治生活呈现出一种愈益明显的分散化的倾向，其结果是社会政治生活中的矛盾与困难重重，甚至出现多民族国家的分裂。（2）社会主义制度建立之后，在大规模的阶级斗争已经不再存在的情况下，作为阶级镇压机器的政府职能固然应该弱化，但国家作为社会管理的强制性机构的一面却依然有其继续存在的必要性，而且，在人类社会发展的现有水平上，经济的、自愿的社会联系还不可能完全取代强制性的政治和行政联系，市场原则也不可能完全取代非市场原则。（有问题）4、如何改善政府与社会关系1、明确良好政社关系的发展目标。良好政社关系的发展目标是政府与社会关系达到良性互动。“小政府、大社会” 模式能保证这一目标得以实现。2、按“小政府” 的客观要求改革政府 （1）转变政府职能 （2）改革政府机构 （3）规范政府行为3、按“大社会”的内在要求改革社会（1）提高社会自治能力（2）培育社会中介组织（3）建立社会对政府的监督制约机制（4）建立社会保障体系5、依照德国行政学者塞顿托夫（HSiedentopf）的观点，“政府再造” 就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。 “政府再造” 一词揭示出政府改革的本质，即政府改革将涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。1、公共管理是以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。公共管理的特征：1、公共目的性2、主体为公共部门与准公共部门3、客体为社会公共事务4、基本职能是服务、经济、政策与法律、社会保障职能5、手段的多样性2、公共物品：是指非竞争性和非排他性的货物。公共物品的特征 用于满足社会公共需要的物品或劳务。产品：私人产品，如服装、粮食等；公共产品，如国防、治安等。1、消费的非竞争性和非排他性2、自然垄断性3、收费困难4、规模效益大5、初始投资量大3、公共管理与传统公共行政的主要区别公共管理传统公共行政强调取得成果和实现目标重视实现过程注重战略管理和外部环境关注组织内的管理运行注重公众的意愿和要求强调规则和程序注重与社会各方互动和合力以进行有效的治理依靠政府自身的权威和运行规则注重竞争和责任关注行政运作方式和层级关系强调来自体制外的监督主要依赖自身的监督机制和官员的自我约束4、公共管理与企业管理的区别1、目标不同。 前者满足社会需求，提供公共产品与服务，以维护和实现公共利益为目标；而后者则以利润为导向，其目的是实现私人利益。2、公共管理具有公共性和权威性。3、公共管理具有明显的政治性和民主性。4、公共管理主要通过政府机制来实现，而企业管理主要通过市场机制来完成。5、前者需要平衡各种利益和价值，而后者以效率与利益为导向，只承担有限的社会责任。RH5、公共管理学的定义 公共管理学是研究公共管理实践活动及其发展规律的科学。或者：公共管理学是一门研究公共组织对社会公共事务进行有效管理规律的科学。6、公共管理学的研究途径1、P途径P途径的公共管理强调与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。具体地说，P途径的公共管理有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的、规范性的理论研究。2、B途径B途径的公共管理重视的不再是内部行政管理的机制与过程，而是受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。具体来说，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法7、公共管理何以成为当代全球关注的重要问题？一、西方国家摆脱困境的需要1、政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满（消耗过多的稀缺资源；管理范围过宽，是自己陷入了过多的活动；行事方法不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸）2、经济衰退和财政压力的加剧3、社会问题和政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮1、社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化2、现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求3、全球化使整个国际社会相互联系相互依赖度增强三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）官僚制难以适应时代要求（二）民众的民主要求的呼声强烈