我国事业单位财务管理中存在的问题与 对策研究

我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究 我国事业单位财务管理中存在的问题与对策研究Study on the Existing Problems and Treatment Countermeasures of Financial Management of Chinese Public Institutions学生姓名：指导教师：所在院系：所学专业：研究方向：2007 年 5 月摘要事业单位是我国公共部门的机构之一。事业单位改革是我国经济体制改革的重要组成部分，在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天，推进事业单位改革具有相当的紧迫性，因而深化事业单位改革对于建立和完善社会主义市场经济体制至关重要，具有十分深远的战略意义。在现阶段，积极推进事业单位的各项改革己经提上了议事日程。就微观层面而言，财务管理是极其重要的价值形式的管理，是单位管理工作的一个核心组成部分。因此，本文笔者立足于理财的视角来探讨事业单位改革这一战略性问题的一个微观层面，通过对事业单位财务管理的现状进行深入剖析，对事业单位财务管理相关内容进行介绍，提出我国事业单位财务管理存在的问题，主要对预算管理及资产管理两方面进行阐述分析，并结合实际探讨改善这些问题的方法。随着经济改革的不断深化，作为社会重要组成部分的事业单位，内、外部环境发生很大变化，财务管理方面也出现不少问题。在面临越来越激烈的市场经济竞争，日益高涨的事业单位改革的呼声，我们需要扭转传统的粗放型管理观念，增强自身的财务管理水平。关键词： 事业单位 财务管理 预算 资产 Study on the Existing Problems and Treatment Countermeasures of Financial Management of Chinese Public InstitutionsAbstractPublic service unit is one of key public service organs of China, and the reform in such unit is a significant part of the reform of the whole economic system. Nowadays, the reform in the State-owned enterprises and the governments administrative system is in full swing and has been proved fruitful, so its very urgent to promote the reform in the public service units, for the reason that to deepen the reform in such unit holds a far-reaching strategic significance to establish and complete the socialist market economy system. Currently, the reform of the public service unit has been put into agenda already. Microcosmically, as a vital value management form, finance management can be regarded as the core of the enterprise management. Therefore, this article focuses on the finance management-a microcosmic aspect of the strategic program of the reform in public service unit, profoundly analyzes the reform on the basis of the existing status of the finance management in public service units, provide an analysis on each small but complete side of financial management problems, mainly focus on budget management methods and asset management regulations for public institutions; bring forward suggestions into the principles and ways of further reforming the former system with practical case referenced. With the deepening of economic reform and promotion of development, the public institutions, as one important part of the Chinese public sector which is attached to the general governmental organizations, are circumstance, and thus emerged such problems of financial of being away from target and funds are employed on the facing sharp changing management as the costs inefficient level. To cope with growing competition of market economy and rising voice on the public institutions reform and system innovation, public institutions must take affective measures to turn the out-dated extensive management and conscientiously strengthen their financial management.Key words: Public Institutions Financial Management Budget Management Assets Management目录摘要I1 前言11.1 本研究的目的与意义11.2 国内外研究文献综述11.3 本研究的主要内容22 我国事业单位财务管理概述22.1 我国事业单位财务管理的基本内容22.2 我国事业单位财务管理的特点22.3 我国事业单位财务管理的目标与任务33 我国事业单位财务管理存在的主要问题43.1 我国事业单位预算管理中存在的主要问题43.1.1 我国事业单位的预算编制及其存在的问题43.1.2 我国事业单位的预算执行及其存在的问题63.1.3 我国事业单位的预算监督及其存在的问题63.2 我国事业单位资产管理中存在的主要问题63.2.1 我国事业单位资产实物管理方面存在的问题7 3.2.2 我国事业单位资产会计核算方面存在的问题84 我国事业单位财务管理存在问题的原因分析84.1 我国事业单位预算管理问题的原因84.2 我国事业单位资产管理问题的原因95 改善我国事业单位财务管理的对策105.1 改善我国事业单位预算管理的对策115.2改善我国事业单位资产管理的对策125.2.1 改善我国事业单位资产实物管理方面的对策125.2.2 改善我国事业单位资产会计核算方面的对策12 结论15致谢17- II -1 前言1.1 本研究的目的与意义事业单位是为了公益目的，主要由国家创办并由财政供养的，从事教育、科技、文化、卫生和体育等非生产性活动的非营利机构。由于各方面的原因，传统的计划经济体制下形成的事业单位管理体制在促进各项事业发展的同时也存在着诸多弊端。近年来，各方面体制改革尤其是行政体制改革的深入，在为事业单位改革创造了良好氛围的同时，也使得事业单位改革的问题变得更加紧迫和突出。事业单位改革是一项系统工程，牵一发而动全身，在改革过程中要注意系统性和适度性。事业单位改革是我国经济体制改革的重要组成部分，对建立和完善社会主义市场经济体制有着至关重要的意义。第一，可以进一步解放和发展社会生产力，不断提高经济增长的质量和速度的要求。 第二，确保了国家公共事业的健康发展，进一步的解放和发展科技生产力和精神文化生产力，建立和完善了社会主义市场经济体系，有效地满足人们日益增长的各种物质文化生活需要，全面提高了国民的整体素质。第三，进一步深化事业单位改革，是全面推进行政改革、企业改革及其他各项改革的需要。 第四，能够重新调整和收缩国家的事业职能范围，进一步调整和规范国家财政性事业经费的供给范围，净化事业经费的支出内容，强化事业经费预算约束及其监督管理，从而有利于进一步深化我国现行财政税收体制改革，逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的财政税收管理体制。1.2 国内外研究文献综述在我国理论界，对于事业单位的财务管理研究也正日趋成熟和完善。宋大涵主编的事业单位改革与发展中也涉及了财务管理制度改革的内容。还有一些研究成果主要是一些专家学者以及在事业单位从事财务管理工作的人员所作出的，他们就事业单位财务管理存在的主要问题进行了剖析，并提出解决问题的一些方法。比较有代表性的论文学术成果是：中编办、财政部、发展中心课题组葛延风在管理世界2003年第1期发表的事业单位体制改革中需研究解决的几个原则性问题，该研究强调不论采取何种模式，公益性社会服务的提供都应该由政府直接组织，其中包括由政府提供必须的预算投入，以及政府间财政转移支付制度的全面改革。科技部、财政部课题组的王奋宇于2003年10月23日的研讨会材料中国事业单位改革回顾与展望。中国改革与发展问题应急研究丛书、国家自然科学基金资助项目、成思危主编的中国事业单位改革-模式选举与分类引导一书中，主要研究了我国事业单位改革的历程、现状及问题，以及改革的目标模式选择，分别评述了我国科教文卫体等类主要事业及其单位的改革进程、成效及问题，针对不同情况探讨了进一步改革的方向。世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局编著的中国深化事业单位改革改善公共服务提供反映了世界银行于2002-2004年期间一项关于中国事业单位改革的研究课题的主要发现，在系统分析当前情况、认真评估公共服务改革国际经验的基础上，为中国事业单位改革设计总体战略1.3 本研究的主要内容本文主要从事业单位财务管理的相关理论知识出发，立足现状，通过对事业单位财务管理的现状进行剖析，顺应事业单位改革的环境变化，借鉴企业财务管理改革的有益启示，采用科学的方法，归纳总结现阶段事业单位财务管理的不足和存在的一些较为突出的问题，树立新的理财观念，合理地探寻适合事业单位财务管理发展的途径，以促进事业单位的发展。本文旨在对我国事业单位财务管理进行探讨。正文分五大部分：第一章简要说明了研究的目的、意义、和内容概要。第二章对事业单位的财务管理作了简单概述。第三章阐释了我国事业单位财务管理改革的必要性。第四章主要从我国事业单位预算管理和资产管理两个方面详细论述了存在的问题。第五章则是针对第四章中存在的问题，从我国事业单位预算管理、资产管理这两个方面提出了对策。2 我国事业单位财务管理概述2.1 我国事业单位财务管理的基本内容事业单位财务管理，是指事业单位按照国家有关部门的方针、政策、法规和财务制度的规定，有计划地筹集、分配和运用资金，对单位经济活动进行核算、财务监督与控制，以保证事业计划及任务的全面完成。它既是事业单位管理的重要内容，也是事业单位经济管理的核心。事业单位财务管理的主要内容包括:单位预算管理、收支管理、资产管理、负债管理、财务报告和财务分析等。2.2 我国事业单位财务管理的特点2.2.1 我国事业单位的主要特征事业单位财务管理的特点与事业单位本身的特点密切相关。与营利单位相比，事业单位主要有以下特征：第一，事业单位的资金基本上都来自财政拨款和其他提供者，提供者并不期望按其所提供的资金比例收回或获得经济利益。第二，事业单位一般不存在可以出售、转让、赎卖或清算的问题，资金提供者不会有分享剩余价值的问题，所以也不具有企业会计意义上的所有者权益。因此国家管理部门、捐赠人等资金提供者，要明确规定资金的使用范围，事业单位必须严格遵守这些规定或限制，这是其必须履行的特殊责任。第三，事业单位一般不直接创造物质财富、不以营利为目的。有的事业单位虽然可以按一定收费标准或价格提供劳务或产品，但往往是按等于或低于成本的价格提供。2.2.2 我国事业单位财务管理的特点预算对事业单位来说，不仅是单位内部资金分配、使用的重要依据，也是单位从社会获得资金的重要标准。所以，事业单位财务管理的特点是:针对预算资金及预算外资金进行管理，不是为了赚取利润，而是为了满足社会及其成员各种社会性的需要。没有企业财务管理中的融资管理、投资管理、营运资金管理、收益分配管理等系列市场化经济行为。 预算资金是事业单位财务管理的核心，事业单位的预算资金，是事业单位进行各项财务活动的前提和依据，是事业单位向社会提供优质服务的物质保证，也是国家为社会公益事业提供的无偿供给。国家保证事业单位必要的预算开支，使事业单位的主要工作任务得到落实。而不是使事业单位放弃主要业务去搞创收，如果是这样，设立事业单位就没有任何社会意义了。预算外资金是事业单位财务管理的主要组成部分，预算外资金是一种财政性资金，不能归单位所有，自收、自支、自行管理，它主要是依靠政权手段或强制措施所取得的一种收费。预算外资金管理的内涵按照市场经济发展的要求和国家财政预算完整性原则，其最终目标应是将预算外资金全部纳入财政预算统一管理，保证体现政府资金收支活动的完整性。2.3 我国事业单位财务管理的目标与任务2.3.1 我国事业单位财务管理的目标事业单位财务管理目标是指事业单位从事财务管理活动所期望达到的目的，它决定着事业单位财务管理的基本方向，同时也受制于事业单位目标。事业单位的目标为：事业的发展和事业单位的生存与发展。这是一种双重目标，提供更多的公共产品和更好的服务是事业单位存在的前提，而事业单位的生存与发展又是事业发展的必要条件。这种双重目标是相互联系的，缺一不可。2.3.2 我国事业单位财务管理的主要任务为实现事业单位的目标，事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算；科学配置资金；依法组织收入，加强经济核算，努力节约支出，提高资金使用效益；加强资金管理，防止国有资产流失；建立健全财务管理制度，对单位经济活动进行预测、控制和监督；及时、准确反映单位财务状况。通过制度、预算等主要手段，规范和约束事业单位的财务行为，保证国家法律、法规、政策的贯彻执行，保护国有资产的安全完整，提高财政资金的使用效益，确保事业单位履行职能过程中各项业务活动的健康运行，实现其事业发展目标。3 我国事业单位财务管理存在的主要问题由于事业单位自身的特点，以及我国目前执行的传统管理方法，使许多事业单位在预算管理、资金使用、资产管理等环节缺乏有效管理。本章着重就事业单位预算管理、资产管理等方面存在的问题进行分析。3.1 我国事业单位预算管理中存在的主要问题预算管理是事业单位财务管理的中心内容。从过程上讲，事业单位的预算管理包括预算的编制、预算的执行和预算的监督等几个方面。以下，论文结合我国事业单位预算管理的各个阶段，分析其存在的问题。3.1.1 我国事业单位的预算编制及其存在的问题事业单位的预算编制是在组织未来业务活动计划的基础上，规划和分配单位的收入和支出，即预算收入和预算支出。预算收入包括财政预算拨款、预算外支出、其他收入；预算支出包括基本支出和项目支出。编制预算是预算管理的起点，也是整个预算管理工作的基础，但目前在这一环节上还存在不少问题，使编制的预算质量大打折扣。3.1.1.1 有些事业单位未能充分理解预算对本单位的重要意义，在编制预算时未能引起足够的重视根据国家预算管理的要求，事业单位必须根据事业发展的计划和任务，编制年度财务收支计划。但一些单位在编制预算时，并非是为了加强财务管理而进行预算，而是为了完成任务搞形式上的“走过场”。单位领导不重视，负责编制的工作人员也不认真对待，经常出现缺乏依据的“拍脑袋”数字，造成预算金额的不准确。 3.1.1.2 编制方法不科学多年来，事业单位预算编制采取的是“上年基数加增长”的方法，虽较好地发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和争取资金的要求，一些单位拿着资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。采用“上年基数加增长”的方法编制的预算，并没有充分考虑事业单位发展的规模和速度，也没有认真评价所提供的服务与效益，只是简单地采用在往年预算的基础上增加一个系数的增量预算法。预算编制粗放、简单，使编制的预算和事业发展的规模、速度不相适应。以致对事业发展较快、规模较大的单位因预算过小、资金缺乏而阻碍了事业的发展;对事业发展较慢、规模较小的单位因预算过大而滋长了花钱大手大脚、铺张浪费的坏习气，使得原先不合理的各项支出合理化，或者一些活动即使已不是政策重点，其经费也无法削减，如此年复一年，结果可想而知。3.1.1.3 预算编制时间仓促，难以保证预算编制的准确性，科学性，使预算缺乏严肃性根据中华人民共和国预算法和中华人民共和国预算实施条例的有关规定，财政预算草案从编制到批准经过“两上两下”的编制程序，从编制到批准的时间，最多就6个月左右，在这么短的时间内，同时也正是财政工作非常“繁忙”的季节；收入征管、财政决策的部署和编审、财政收支平衡的统筹与协调等，每一项工作都要花费大量的时间和精力，在编制预算时极易造成基本数据调查不清，项目论证不充分，不能做到全面细致、科学合理，使得预算安排先天不足。总的来说，当前的预算编制还是一种临时性工作，前后不过6个月，基本上还是填表格、汇总，既缺乏深入实际的调查研究，又缺乏广泛细致的科学论证，带有很大的草率性和盲目性，在实际执行中必然会暴露出许多问题，带来执行的低效率。由于预算仓促，留有缺口多，在执行中只得频繁追加，频繁调整，现在财政部每年收到各种要求追加经费报告、请示“满天飞”就是很好的典例，“一年预算，预算一年”的状况终究难以改变。3.1.1.4 由于编制时间仓促，预算编制难以做到自下而上财政部门预算控制数下达各部门后，各单位编报正式预算的时间只有10天左右。在这么短的时间内，根本不可能做到从基层单位逐级编报汇总预算。对各基层单位基本情况掌握不细，造成预算编制粗。对于公用经费尤其是业务经费，由于对业务活动的具体开支需要，仅靠预算编制部门(财务部门)难以进行准确的核算论证，常常是列出一个粗略的包干支出数，至于这些业务经费用于哪些项目，需要用于哪些项目，各项目开支多少不清楚，也不明确批复。这样执行结果有时造成经费浪费，有时还致使一些部门正常专业活动难以开展。3.1.1.5 由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，使编制的预算也不全不准财务部门安排预算时首先必须依照法律、按政策规定编制预算，但是财务部门目前对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。一方面，对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、政府等等部门都有与支出相关的政策文件。而且各类与预算相关的文件、政策还常常封闭在不同部门、甚至部门的不同人员手里，致使财务部门预算安排常常依据不充分。另外，有的文件、政策本身规定比较模糊，有的已经过时，有的本来就不尽合理。所以这些使财务部门的预算安排依据十分混乱，而目前十分突出的问题是，单位(部门)在做年度预算时，普遍存在经费安排没有可靠依据，随意虚报、冒报预算的情况。3.1.1.6主管部门与事业单位上下级之间缺乏沟通，对实际需求了解不够，批复预算的准确性不足主管部门在核定预算时，缺乏客观依据，该安排的项目没有安排，不该安排的项目安排了，或者对所报项目的预算金额统统削减一部分，这些做法都影响了预算的科学性、合理性。例如，有的单位根据实际需求编制项目预算，说明写了几百万字，但最后确定的预算只占很小的比例，这样必然会影响各部门预算编制的积极性，预算管理水平难以提高。3.1.2 我国事业单位的预算执行及其存在的问题因为编制的预算缺乏准确性，在执行过程中就会与预算有差异。如果按预算执行，有可能不能完成事业任务。如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，就不能避免“跑、冒、滴、漏”现象，就不可避免地出现执行中的各种问题：第一，收入管理不规范。 一些单位未将应纳入单位预算管理的预算外资金统一纳入单位预算，进行“统一管理，统一核算”。部分部门隐瞒、截留、挤占财政资金和其他收入，设置账外账、私设小金库，诱发贪污腐败现象，甚至扰乱了国民经济正常运行秩序。第二，支出管理控制不严、随意性较大。在预算执行过程中，支出审批制度不严格，随意扩大开支范围，巧立名目发放奖金，提高补贴标准；随意改变资金的用途，“专款不专用”的现象经常发生。财政部门核定人员经费有一定的标准，但有的事业单位为了提高职工福利，不顾人员经费的定额，占用公用经费。如国家核定的职工住房公积金的提取比例为8%，但有的单位提高标准，提取比例至20%，而财政部门核定的比例只有8%，超出的部分就占用其他资金了。第三，在基建项目管理方面，存在未报批准，自行立项建设。以既成现实的项目向财政部门申请经费。而有些部门年初预算未全部落实到具体项目，申请经费时未考虑本单位的实际情况，申请了多个工程经费，待经费落实后，单位并没有足够的人员进行多个项目的同时建设，造成资金滞留闲置，影响使用效益。3.1.3 我国事业单位的预算监督及其存在的问题目前一些单位只关心要钱，并不注重怎样花钱，忽视预算执行的监督。有的单位领导把工作重点放在事业单位任务的完成上，认为只要业务工作完成出色，别的都好说，放松对财务收支合法合理性的要求。而且由于预算过严、定额过紧，致使预算单位频繁打报告向财政要钱，财务部门大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，在预算刚刚确定，甚至还没有确定时，就在准备要求追加预算的文件，没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与单位的发展规划和项目的选择确定等重点方面，致使财务监督缺位，财务管理长期处于低水平。而且不了解本单位的发展方向及资金需求，在编制预算时没有依据，造成恶性循环。3.2 我国事业单位资产管理中存在的主要问题事业单位的资产是事业单位占有或能使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利，如货币资金、存货、固定资产、无形资产等，本文主要探讨固定资产的管理。事业单位的固定资产是指使用年限在一年以上、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中保持原来物质形态的资产。包括房屋和建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产等。按事业单位财务规则，固定资产的标准是:一般设备单位价值在500元以上、专用设备单位价值在800元以上。单位价值虽未达到规定标准，但是耐用时间在一年以上的大批同类物资，也作为固定资产管理。3.2.1 我国事业单位资产实物管理方面存在的问题由于事业单位不以营利为目的的性质，使其内部缺乏对资产使用率的考核，而外部也缺乏有效的监管。使资产实物管理方面存在一些漏洞。第一，财产清查制度不健全、财产管理权责不清一些事业单位财产清查制度不健全，多年不进行实物盘点，财产管理中存在的问题不能及时发现，使用中财产丢失、损坏甚至自盗、被盗现象屡见不鲜;财产管理权责不清，部门之间调用资产不办理转移手续，财产报废不办理相关手续。很多事业单位为了工作方便，常将办公用具、通讯设备(如传呼机、于机等)、交通工具、生活用具等配备给个人使用，却没有制定相应的管理制度，使用人在调动或离职往往不将公物退还，物随人走，公物变成个人的财产。有的事业单位将固定资产如小车、手机、电脑等无偿送给上级有关领导干部或关系部门的领导干部。最终这些资产都成了账有实无的虚资产。第二， 经营性国有资产管理不规范，导致国有资产流失 在保质保量地完成国家下达的事业计划后，为提高广大职工的积极性，国家鼓励各事业单位充分利用自身的优势和条件，通过出租、合资等不同形式开展多种经营，从多渠道取得收入。这不仅可以缓解事业经费的不足，提高职工的收入水平，还能增加国家税收，减轻财政负担，逐步引导事业单位向企业化管理过渡。 但一些事业单位在经营过程中对国有资产价值不评估或低评估:在国有资产折股时有意少计或不计国家资本金;有的则以低价或无偿形式设置内部职工股，不按规定办理产权转移、登记工作，形成产权虚位，有意或无意导致大量国有资产流失。第三， 固定资产使用效率低，缺乏统一协调的调配使用机制，重复购置、闲置较多由于事业单位的固定资产购置资金主要来源于财政拨款和补贴，事业单位固定资产购置计划往往带有人为因素，要么符合领导的意思，要么符合部门的利益。在这种情况下，各部门各自为政，只顾局部利益，有些部门从各自的利益出发，攀高求洋，不管是否需要，盲目争规模，上项目，要投资，从而导致固定资产重复购置、利用率低等人为浪费现象。一方面事业经费紧张，另一方面却有许多闲置资产没有充分发挥作用，造成了固定资产价值的贬值与使用价值的隐性流失。第四，固定资产的购置缺乏前瞻性，随意性较大，浪费严重一些单位在没有经充分的市场调查、预测、效益评估的情况下盲目投资，造成浪费。尤其是购买电子产品等技术周期较短的产品，没有长远目光，就会产生资源配置的不合理、利用不充分、资产闲置等浪费现象。 国家财政部有关统计资料显示，中国2 002年国有资产的存量有近10万多亿元，其中行政事业性资产总额有3万多亿元，超过资产总量的3 0%。要使数额庞大的事业单位国有资产充分发挥其使用效率，必须进行有效管理，保证行政事业单位国有资产的安全、完整。3.2.2 我国事业单位资产会计核算方面存在的问题我国事业单位资产核算存在的问题有：第一，影响到会计信息的真实性，造成领导在决策时的失误。事业单位在购建固定资产时，将购入固定资产的费用一次性地记入事业成本，这样虚增了当期的事业成本，导致固定资产增加，当期的结余虚减。成本核算不尽科学。固定资产在使用过程中不计提折旧，一方面造成资产负债表在任何时点只反映固定资产和固定基金的原始价值，虚增了在其报废之前各个会计期间的资产和净资产总量，再加之不计提减值准备，固定资产的实际价值以及国有资产的减值无法得以反映;另一方面也造成固定资产使用期内的各会计期间的成本低估，结余虚增，最终又导致收支表提供的结余信息失真。第二， 容易造成国有资产流失。由于事业单位全部的固定资产包括经营用固定资产在内均不计提折旧，固定资产因从事日常业务和经营活动而发生的损耗无法在成本核算中体现，这就人为地降低了成本支出，虚增了使用期内各个会计期间的结余，使得事业单位的资产包括国有资产在内的价值得不到应有的补偿，进而造成国有资产流失。第三，无法为事业单位编制部门预算提供相关信息资料。基本建设会计游离于事业单位会计核算之外，致使基本建设工程发生的实际成本支出，无论是来自预算内拨款，还是来自单位自筹资金，均无法列作单位资金支出，会计报表也无法予以反映，最终也就无法为事业单位编制部门预算提供所需的资料。4 我国事业单位财务管理存在问题的原因分析4.1 我国事业单位预算管理问题的原因在传统管理模式下，形成了对预算管理的诸多错误认识。4.1.1 预算管理就是预算编制即按上级审批确定的预算目标编制出一套预算报表，就算完成工作，预算编制、执行两张皮，执行中报告不断，造成一年预算、预算一年的状况，其执行和控制阶段未能真正发挥作用!4.1.2 预算管理只是财务部门的事预算目标的确定、预算编制、预算考评都是由财务部门一手完成。事实上，事业单位预算管理作为一个系统，没有部门在预算管理中的基础作用，没有单位领导的高度重视和组织指导，预算的执行必然会出现问题。4.1.3 预算编制失真在收集预算基础数据时，有些部门在上报预算经费时，不能准确的反映实际情况，夸大申报数，从而使预算编制缺乏真实性基础。在编制预算时，一般采用“基数增长法”来分配预算经费，实际执行中只能增不能减，既造成了部门经费的浪费，又不利于支出的合理控制。4.1.4 预算支出监管不利由于预算编制和批复未到项目，造成预算下达晚，执行慢，大量专项资金集中在第四季度支付，而且预算编制粗，很多资金没有落实到部门和项目，这就从客观上给财务监督造成障碍。4.1.5 预算管理的奖惩机制还没有形成由于预算目标不科学，导致预算管理形同虚设，节约没有奖励，超支没有惩罚，造成各业务部门忙于追加，争夺资金，财务部门忙于搞平衡，资金一拨了事，无力跟踪查效，资金利用效率低下，部门之间资金矛盾加剧。4.2 我国事业单位资产管理问题的原因事业单位资产管理存在的问题，有其普遍性，其存在必然有其存在和产生的原因，综合分析，其成因有以下几个方面：4.2.1 定位认识不清对原计划经济时期事业单位定位和现在市场经济公共产品定位认识不清。一些人习惯于原体制下的资产管理模式，总感觉无论什么时候，国家不会抛下事业单位不管，只是针对事业单位的投入或多或少的问题，投入多多干事，投入少少干事而已。假如，这种思想仅限于极个别的一般工作人员，影响也不大，若是事业单位的决策者这种思想深重，那么，这些事业单位的资产管理体制不改变，原有的弊端自然不会自行消失。事业单位在市场经济体制下公共产品的定位，再也不是事业单位生存高枕无忧的年代，事业单位的生存同样要遵从市场选择的规律。政府对其的投入，也必将按照对准公共产品的投入方式进行。4.2.2 资产配置方式和配置制度造成的原因资产的配置方式一般有两种，一种是专项配置的方式，这种方式一般因为某项工程改造、迎接某项评估等等，由上级主管部门拿出专项资金用于购、建，这种方式的配置，往往一次性投入资金较多，购建资产价值较高，能够上水平上档次，但这种配置中，如果管理有漏洞，容易出现前期可行性研究不充分、不严肃，有意扩大资产需求的数量和抬高需求设备档次，乃至搭便车采购不相干设备的情况发生，造成购建后资产闲置浪费的情况发生，而且出现这种结果后，无人需要承担责任，使用部门感觉对本部门有利，以至于这种做法人人喜欢，并成为潜规则。第二种配置方式是单位内部资产实行供给制，按“需”配置，这种配置方式，是依据教学科研的实际需要，按照单位行政计划加以配置的，其使用不提折旧，也不计算使用费用，一旦配置，使用单位终生拥有，即使资产使用效率不高，配置不合理，使用单位对配置结果不负责任，出现资产使用部门贪多求全、求新。这两种配置方式造成的闲置资产都不能共享，难以充分利用。资源配置问题较多的另一方面是公共房源管理问题，在各事业单位普遍存在，许多单位也进行过定额探索，但因操作性不强，至今国内事业单位少有实行。4.2.3 资产管理者和使用人对资产发挥效益状况关心较低资产虽属全民所有或国家所有，但由于其公共产权的产权特性，资产的损失或收益对每一个管理者而言其影响是微乎其微的，也就说，每个管理者都可以搭便车，即损失和收益按照全民主体分摊，个人所占比重极其微小，这就导致了国有资产的管理缺乏一种监督激励机制。同时，在国有资产的产权中，管理者个人对国有资产的权利要受到限制，但这种限制并不来自个人之间的权利界定，而是来自于政府的管理和分配。国有资产产权的这一制度安排并不能限定出清晰的个人权利边界，权利也未界定到个人，所以个人权利很难受到他人权利的制约，这就导致产权制度中缺乏一种权利相互制约机制。4.2.4 资产管理范围不到位削弱了资产管理的权威性时至今日，有些事业单位仍然沿用传统资产管理模式，对资产实行多头管理，这样的管理模式，表面上看资产管理职能部门不少，大家都在管资产，但实际上容易造成重复管理或相互推诿，谁都不负责任，职责不清，出现管理漏洞。由于没有形成“统一领导，归口管理，分级负责，责任到人”较为成熟的资产管理模式，这在一定程度上削弱了资产管理的权威性。4.2.5 重视资产管理的宏观管理但具体管理措施欠缺通过对部分事业单位资产管理规章制度研究发现，各单位在公关管理方面的规章制度比较全面，但对具体的可操作性的措施一般不成系统，有的还存在相互矛盾的情况，特别对责任到人的措施缺失严重。正因为重账目资产，忽视具体管理措施的情况长期存在，大家在思想上形成思维定式，见怪不怪，习以为常了。出现几易使用人后，有帐无物无人察觉，资产损坏难以追究责任人的现象发生。通过以上分析可以看出，虽然事业单位在快速发展中资产管理取得了一些成绩，但是，只有挖掘资产管理中存在问题的成因，并作出理性科学的分析，才能正确的面对和客观处理这些问题。5 改善我国事业单位财务管理的对策针对事业单位在预算管理、资产管理等环节存在的问题，本章根据上章的分析结果，提出改善事业单位预算管理及资产管理方面的对策。5.1 改善我国事业单位预算管理的对策预算编制的科学性、全面性和准确性是单位加强预算管理、提高资金使用效益和效率的前提条件。我国目前的现状是财政预算与预算执行结果的差距非常大。预算方案本身存在着较多的不合理性。要解决预算方案的问题，必须参照西方国家在预算编制方式上的一些成功经验，结合我国国情，对现行预算编制方法进行改革，使编制的预算科学、合理、透明、公正并具可操作性，体现预算的严肃性、权威性。5.1.1 组织上要充分给与保证由于部门预算编制涉及面广，必须在财务部门内部和财务、业务部门之间进行很好的协调组织，因此必须要有一个有力的组织保证，成立专门编制预算的小组，由分管财务管理工作的领导挂帅，组织和协调单位内部的职能部门和执行部门，结合本单位的事业发展的一般规律，认真分析可能发生的重大支出需求，按照国家和院的有关文件规定，做好统筹安排。预算编制的组织工作要求做到分工明确、责任到岗、程序规范。单位内部的各部门要明确责任，做到分工合理、相互配合、环环相扣，保障本单位的预算编制工作顺利进行。5.1.2 保证预算编制所需的时间在财政部门还未安排预算编制工作时，事业单位自己就要提前启动预算编制的准备工作。大量的准备工作都是在进行本单位发展的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财务管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合，在执行起来也能得到较好的落实。5.1.3 狠抓基础工作实行“零基预算”必须具备一定的前提条件，主要包括全面、准确掌握单位内部的基本情况，制定合理的定额标准，以及先进的管理手段等。单位的基本情况，主要指单位的职责、人员数额及构成、人员工资状况、车辆及其他固定资产及使用情况等。制定定额标准一般从以下四个方面进行：一是明确定额的计算对象。二是收集基础数据。三是分析整理数据。四是核定各项支出定额标准。5.1.4 从基层单位开始规范预算编制从基层单位开始编报预算，是保证预算完整、真实、科学的基础，基层主动编制预算替代了代编预算，可避免代编预算的随意性，编报内容更加符合实际。可增强基层单位预算管理，而且是完善国库集中支付制度和政府采购制度的必要前提，因此必须下大力气推行。5.2 改善我国事业单位资产管理的对策面对实物资产管理的现状，为提高实物资产的管理水平，保证实物资产的安全、完整、有序、合理、高效使用，以及更好地维护纳入会计核算中心事业单位的自身利益。事业单位应加强以下几个方面的工作：5.2.1 改善我国事业单位资产实物管理方面的对策目前事业单位资产的实物管理方面存在的主要问题是管理缺失及浪费情况严重，所以要加强以下几方面工作以改善存在的问题。5.2.1.1 加强固定资产的机构管理确立以“钱物分离、互相牵制、分级负责、责任到人”的原则，进行合理分工，明确各部门的职责:固定资产账目由财务部门负责管理，固定资产实物由固定资产管理部门负责管理。5.2.1.2 加强固定资产的日常管理首先，必须设计一套合理的事业单位固定资产日常管理的流程。 其次，确立固定资产管理的环节和内容。在明确职责，知晓流程后，建立健全相应的管理制度，做到有章可循、照章办事，同时对各管理环节和内容加以界定。5.2.1.3 建立固定资产管理的相关制度在购置价值较大的固定资产之前要进行充分的可行性论证和效益评估，坚持固定资产投资的决策、监督、执行三者有机结合，相互制约，以达到合理配置和利用各项资源，杜绝不必要的浪费。首先，建立专家评审论证制度，慎重作好购置计划的科学论证。由财政或各主管部门召集技术专家、管理专家组成专家小组对包括购置理由、效益预测(社会、经济效益)、选型论证等进行论证把关，再交职能部门决策。减少重复购置和低效购置，改变布局与结构不合理的状况，使设备优化投资和合理布局，以适应事业发展的要求。通过论证，确定财政资金投放的方向，力求做到决策合理、科学。其次、建立设备使用评价制度，进行仪器设备调查。为了较全面地掌握设备使用情况，应对单台大型设备设计调查表，表中内容既要有实质内容，又要尽量准确量化。表格中除了设备的基本信息外，设计若干条栏目，包括:本年度累计开机时数，本年度累计完好天数或大修天数，设备闲置率，设备使用率，影响使用率的原因，自启用以来完成的事业任务(含收入)和科研课题、成果论文等。通过统计调查，验证固定资产的使用效率。再次、运用财政预算机制，采取有效奖惩措施。对各单位或部门购买的闲置设备，一经发现将无偿收回，并对该单位(部门)的下一年度设备经费给予控制与压缩。对购进一年以上尚未正式使用的大型仪器设备，要追究单位(部门)及主要负责人的责任，并根据实际需要重新做出调整。反之，则给予财政经费和政策上的支持与倾斜。5.2.1.4 落实政府采购的执行大宗物品的采购宜采用招投标形式，增加设备采购的透明度，加强经济核算，尽可能以最少的投入获得最大的社会效益及经济效益。5.2.1.5 规范事业单位国有资产“非转经”行为按照国家有关国有资产管理的规定，做好经营性固定资产产权届定、登记工作，明确责、权、利关系。若用非经营性资产作为初始投资兴办具有法人资格的经济实体时必须进行合理评估，并向同级国有资产管理部门办理资产转移和产权登记工作，按出资比例或按合同约定分享权利、分担责任、分配利润，对规模较小的非经营性资产转为经营性资产，可以按有偿使用的原则，每年披占用资产总值的一定比例，如3-5%征收固定资产占用费。5.2.2 改善我国事业单位资产会计核算方面的对策由于目前执行的事业单位会计制度不能真实准确地反映事业单位的资产状况，应参考企业会计制度，结合事业单位的实际情况，从以下几方面来改变现状。5.2.2.1 建立相关的固定资产核算制度第一，建立固定资产折旧制度。事业单位同企业一样，其固定资产在形成投入使用后，随着时间的推移，不管使用与否、使用程度如何都会发生各种损耗，固定资产价值也会随之减少。为了充分反映这种价值减少的情况，就必须建立固定资产折旧制度。事业单位可以根据自身的业务特点、科技发展的状况以及其他因素，选择合理的固定资产折旧方法，如可采用年限平均法和工作量法，以及年数总和法和双倍余额递减法等。折旧方法一经确定，不得随意变更，如需要变更，应当在会计报表附注中予以说明。第二，完善固定资产核算制度。主要是将基本建设会计纳入事业单位会计核算范围，真正反映自行建造取得固定资产的行为。在企业，固定资产除了外购形成以外，还可根据生产经营需要利用自有的人力、物力条件进行自行建造，此称在建工程。在建工程形成的实际成本作为企业的资金支出必须做出相应的会计处理，并在会计报表中予以反映。作为事业单位，其固定资产除外购形成外，也经常发生根据业务发展需要利用财政基本建设拨款、单位自筹资金进行各项基本建设工程，对基本建设工程形成的实际成本支出也应做为单位资金支出做出相应会计处理，并在会计报表中予以反映。这样既可以体现固定资产取得核算的完整性，也可以为部门预算的编制提供该项支出的信息资料。第三，建立固定资产清查盘点核算制度。现行企业会计制度规定，企业应定期对固定资产进行清查盘点。事业单位的固定资产也应定期进行清查盘点，同样会发生盘盈、盈亏，出售、报废和毁损，也应吸收企业会计的做法，通过增设“待处理财产损益”和“固定资产清理”账户，以核算反映固定资产价值增加或减少以及清理后净损益的情况，并认真追究固定资产流失责任。5.2.2.2 改进固定资产会计处理方法第一，增加对固定资产折旧的核算。为了正确反映事业单位固定资产的净值并真实、准确地反映事业单位的净资产以及盈余情况，可以借鉴现行企业单位固定资产会计核算制度，建立固定资产的折旧制度，设置“累计折旧”作为“固定资产”的备抵科目。具体操作是：取消“固定基金”和“专用基金折旧基金”科目，同时增设“累计折旧”科目，对固定资产计提折旧。购置固定资产时，不必按照资金的来源列支，可直接借记“固定资产”科目，贷记“银行存款”或“应付账款”等科目。计提折旧时，借记“事业支出折旧费”科目，贷记“累计折旧”科目。同时，在“资产负债表”中的“固定资产”项目下，增设“固定资产原值”，“累计折旧”和“固定资产净值”项目，将“累计折旧”在资产负债表中进行反映，以反映事业单位固定资产的新旧程度，以及占用国有经济资源的情况，更为准确地列示固定资产的净值.第二，参照企业会计的处理方法，把基建会计核算并入事业单位会计统一核算。固定资产所占用的基金没有必要单独反映，建议取消“固定基金”科目，增设“在建工程”科目，核算外购需要安装的工程、基建工程、技术改造工程、人修理工程以及自制固定资产等发生的实际支出、并在“事业基金”科目下增设“拨款转入”、“投资转入”、“无偿调拨固定资产”等明细科目，分别核算由财政或上级拨入设备购置专款或工程专款、接受外单位投资形成的净资产，以及无偿调出固定资产而引起净资产的减少。第三，固定资产处置的会计处理。对于投资转出的固定资产，借记“对外投资”、“累计折旧”和“固定资产减值准备”，贷记“固定资产”。增设“固定资产清理”科目，以核算反映因出售、报废和毁损转入清理的固定资产价值、在清理过程中所发生的清理费用和清理收入以及清理后的净损益。 出售、报废和毁损的固定资产等转入清理时，借记“固定资产清理”科目，贷记“固定资产”、“累计折旧”等科目;清理过程中发生的清理费用，借记“固定资产清理”，贷记有关资产科目；清理过程中发生的价款和变价收入，借记有关资产科目，贷记“固定资产清理”；固定资产清理后的净损益可计入当期“其他支出”或“其他收入”。对于盘亏的固定资产，借记“待处理财产损益”、“累计折旧”和“固定资产减值准备”，贷记“固定资产”。结论作为社会重要组成部分的事业单位，在面临越来越激烈的市场经济竞争，日益高涨的事业单位改革的呼声，需要扭转传统的粗放型管理观念，增强自身的财务管理水平。通过以上分析可以看到，如果事业单位严格按以上步骤进行预算管理，能有效提高事业单位预算编制的质量，提高预算执行的可行性，改善预算执行脱离预算制定的现象。通过对资产的实物管理措施的落实及核算方面的改进，可保证财政资金的有效运用，遏制国有资产的流失现象。 此外，就知识积淀和知识结构而言，笔者的本科专业是会计学，希望能够以财务管理为切入点就事业单位存在的问题及对策进行探讨。但是由于笔者的知识积累有待加强，科研能力有限，加之时间比较仓促，文章的论述尚不成熟。虽然论文中所阐释的这些理论有待在实践中不断摸索和发展，但是希望通过自己的研究能够引起事业单位财务管理工作者的思考，起到抛砖引玉的作用。参考文献1.张英.谈当前事业单位财务管理的问题及对策.山东地质，2003（2）.2.冯晓霞.论事业单位财务管理存在的问题.吉林财税，2003（7）.3.郭智.浅谈事业单位财务管理目标.内蒙古科技与经济，2004（16）.4.韩立娟.对行政事业单位管理中几个突出问题的思考.技术经济与管理研究，2005（2）.5.张金凤.做好事业单位会计工作的思考.商场现代化，2005（1）.6.徐影.加强事业单位财务管理的思考.商业经济，2004（9）.7.范恒山.关于事业单位改革的思考.新华文摘，2004（13）.8.章新蓉.事业单位财务管理目标浅探.财会月刊，2004（1）.9.刘玉华.事业单位财务管理新思路.财务与会计，2000（2）.10.李红真.强化事业单位财务管理工作刍议.工会论坛，2004（5）.11.崔联会.中国财政制度研究.经济科学出版社，2004.12.于国安.财政监督理论于实务.经济科学出版社，2004.13.王雍君.公共预算管理.经济科学出版社，2002.14.盖地.事业单位会计.立信会计出版社，2001.15.财政部综合司、预算司、国库司.财政管理体系改革.中国方正出版社，2004.16. 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