陈水生-公共管理学第六讲-公共政策

,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,公共政策概述,1,公共政策过程,2,3,公共政策评估,4,公共政策主体,第六讲 公共政策,思考与讨论：,1.,举例你身边的,“,三拍决策,”,；,2.,为何会出现这种现象？,3.,如何避免决策失误？,一、公共政策概述,1.,公共政策是一项包含,目标、价值和战略,的大型项目或规划，政策过程包括各种,共识、需求和期望,的规划、宣传与执行（,Lasswell,，,1963,）,.,2.,托马斯,戴伊（,Dye,，,1975,）认为，公共政策是政府选择,作为或不作为,的一种行为，也就是说，公共政策关注,“,政府做什么，为什么做以及作为与不作为之间的差别,”,。,（一）定义,3.,戴维,伊斯顿（,David Easton,）指出：,“,一项政策是由配置,价值的一系列决定和行动构成,。,”,4.,史密斯（,Smith,）则认为：,“,政策概念意味着,理性地选择行动或者不行动,。,他强调,“,不行动,”,也是一种政策，,“,注意力不应该仅放在那些导致变迁的决定上，而且也应该对那些反对变迁、没有在立法机关所制定的法令中得到体现，因此难以观察的决定保持敏感性,”,。,5.,詹姆斯,安德森,：,“,政策为一个或一组行动者为,解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列行动,”,。,1.,列举对人们生活有重大影响的公共政策,2.,公共政策的价值导向：公共利益,.vs.,集团利益,.vs.,官僚利益？分别举例说明,（二）公共政策文献,国外研究公共政策的文献相当丰富，这些研究大致可分为以下几类：,1.,提供,一种公共政策的决策模式,，如托马斯,戴伊的,理解公共政策,、安德森的,公共决策,；,2.,描述,一种公共政策的决策原则,，如格斯顿的,公共政策的制定,程序与原理,、格林斯坦和波尔斯的,政策与政策制定,、凯尔曼的,制定公共政策,、布赖恩,琼斯的,再思民主政治中的决策制定,等；,3.,勾勒出公共政策的一般决策程序，如林德布洛姆的,决策过程,、戴伊的,自上而下的政策制定,、德罗尔的,逆境中的政策制定,、米切尔,黑尧的,现代国家的政策过程,、约翰,金登的,议程、备选方案与公共政策,、萨巴蒂尔的,政策过程理论,等；四是运用某种政策理论对某项公共政策的分析性解释，如阿利森的,决策的本质,等。,（三）政策科学的发展,1.,公共政策学,的内容：,公共政策过程研究或决策过程研究、公共政策分析和公共政策评估,三大核心部分内容。,（,1,）,公共政策过程研究主要研究公共政策的形成过程，包括政策议题和议程的设定、政策形成体制、政策决策过程、政策执行等；,（,2,）,公共政策分析主要强调研究方法和逻辑、公共政策方案的选择标准以及如何实现公共政策优化等，如问题界定、政策预测、政策方案建议以及政策执行的监测等；,（,3,）,公共政策评估包括公共项目评估，主要研究评估过程、方法与呈现形式等。,2.,拉斯维尔：,1951,年拉斯维尔在,政策科学,一书中提出了,“,政策科学,”,的概念，对政策科学的基本范畴与方法等内容作出了规定，奠定了政策科学的基础。,3.,德洛尔：,公共政策的发展与德,洛,尔的个人努力是分不开的，他在,1968,年,-1971,年期间发表了被称为,“,政策科学三部曲,”,的三本著作：,公共政策制定的再审查,、,政策科学探索,，,政策科学构想,。,4.20,世纪,70,年代以来，美国出现了一大批研究公共政策的政策分析学家，其中比较著名的有：曾任美国政治学会主席的艾伦,.,威尔达夫斯基，他与普雷斯曼在,1973,年合著了,政策执行,，,1979,年又出版了,预算过程中的政治学,；威廉,.N.,邓恩的,公共政策分析导论,；斯图亚特,.S.,内格尔是当代美国多产的政策分析家。,戴伊将公共政策,体系,视为由公共政策、政策的利益相关者和政策环境三个要素构成的系统。,（,1,）公共政策利益相关者。,公共政策对不同利益相关者将会产生不同的作用或利益受益（受损）效应，因而可将其分为公共政策的受益者、利益受损者以及利益无涉者或利益中立者。在民主制国家，公共政策的议程设定、公共政策的制定和选择过程主要由不同利益相关者的代表掌控；而在官僚制国家，公共政策主要由政府官僚掌控。,讨论：延迟退休政策的相关利益者有哪些？,（四）公共政策体系,（,2,）公共政策环境。,指公共政策及其作用对象生成于其中的社会背景。公共政策环境主要由几个要素构成：政治文化、政治体制（包括国家的权力结构、代表性机构的产生方式、权力机构间的关系，社会监督的合法性渠道、利益诉求的渠道与权利范围以及社会对权力机构的制约方式等），经济发展水平与结构，社会发展水平与结构及对外开放程度等。,（,3,）公共政策。,任何一项公共政策都源自一个人们关注的议题，它引起人们的情感、思想、观点或行动方案等方面的冲突，因而引发人们对此议题是否为公共问题以及公共政策选择的争论。,思考与讨论：,为何现在选择放开,“,单独二胎,”,政策？,（五）公共政策的类型,（,1,）按照公共政策的作用对象和作用领域分类，可以将公共政策分为,实质性公共政策和程序性公共政策,。实质性公共政策包括公共卫生、教育、环境,、,住房政策，货币政策，国家安全，社会保障，医疗，劳动就业，公共交通、外交、社会问题、民族问题、社会福利、科技、教育、社会治安等。,程序性政策,是关于办事程序以及由谁负责相关事宜的一种行为准则。如申请游行示威，公司注册（温州商人申请本拉登商标）。,（,2,）洛伊（,Lowi,，,1961,）将公共政策分为,分配性政策、,构成性政策、管制政策和,再分配性政策,。,A.,分配性政策是指所有人都可以从中获得利益的政策,，或者说是只产生明确的得利者，而没有明确的失利者。比如农业补贴政策、西部大开发税收优惠政策、免费培训政策等；,B.,构成性政策：是关于,“,游戏的规则,”,，典型的有选举法、机构重组等，比如,2008,年开始的大部制改革。,C.,规制,性政策,是对某些活动的方式、程度以及性质等方面确定的行为准则。管制政策可以分为经济性管制和社会管制政策。如交通安全管制，醉驾入刑，食品安全政策，产品召回制,、环保政策、安全生产监管政策、禁塑令、控烟政策等；,再分配政策,是指通过某种机制重新分配收入的政策，目的是保持最低水平的结果均等、社会稳定、避免贫富过于悬殊以及公共福利水平的提高等。,比如经适房、廉租房、公租房、社会救助、城市最低生活保障制度、国家助学贷款政策。,二、政策过程理论,1.,豪利特（,Michael Howlett,）：,“,政策过程是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修正等一系列政策循环周期的总和。,”,2.,德罗尔（,Dror,）把政策分析划分为三个阶段，每个阶段都包含许多步骤：,（,1,）政策制定准备阶段（,Meta-policymaking,）：价值、现实、问题、资源、政策体系与政策制定策略的发展；,（,2,）政策制定：建立政策目标、设计政策方案、预测政策方案的后果、评估方案的成本利益；,（,3,）后政策制定阶段：（,Post-policymaking,）：激励政策的执行、政策执行与评估政策实施成果。,3.,拉斯韦尔（,Lasswell,）认为决策过程模式包括,6,个阶段：（,1,）情报：政策制定者收集有关政策问题或方案的信息；（,2,）触发：促使行动或自我利益受到注意的过程；（,3,）号召：设定以权力与权威为核心的政策规则，以确保服从；（,4,）应用：行政官员如何执行法令规章；（,5,）终止：原先的政策如何被终止、修正或延期；（,6,）评价：政策成败的评价。,4.,金登（,Kingdon,）认为，公共政策的制定可从一组过程来考虑，包括：（,1,）议程设定；（,2,）方案的陈述；（,3,）政策选择与；（,4,）决策的执行。在这个过程中，政府内的参与者有总统和常任文官等；政府部门外的利益集团、学者、大众传媒和普通公民也会积极运用资源影响决策过程。,5.,林德布洛姆,的渐进决策理论,（,C,E,Lindblom,）是美国著名政治经济学家、当代西方著名学者，美国耶鲁大学经济学和政治学,Sterling,教授（相当于我国的一级教授）。,1917,年出生于美国加利福利亚州。,1945,年获芝加哥大学哲学博士学位，,1973,年被授予该校名誉博士称号。曾任美国比较经济学学会主席（,1975,1976,年）、美国政治学会主席（,1981,1982,年），以及其他许多学界的重要职务。,林在,“,凑合对付,”,的科学,一文中指出，有两种截然不同的决策。一种他称之为,“,全面理性的方法或根本方法,”,，另一种是,“,连续有限比较的方法或分支方法,”,。,在林看来，行政决策实际上具有五个特征,：,（,1,）,它是渐进的,，目标总是通过采取小幅变动而非大起大落的变动实现的；,（,2,）,它是不全面的,。换言之，既然决策者掌握的人力物力总是有限的，它们自然不能在一个既定的时间内考虑所有可供选择的方案，也不可能理解其政策的全部后果或来自其选择的方案的全部价值；,（,3,）,决策的分支方法要求运用,连续比较,，因为政策的制定不是一劳永逸的，而是要在有限的选择中不断加以制定和修正。,（,4,）,实际上，决策不过是从可供选择的方案中获得,满足标准,，而不是要从中获得最佳方案。,（,5,）,他关于政府决策的描述是建立在公共部门的,多元理论,基础之上的。在这个公共部门中，许多相互竞争的利益集团竞相对政策问题施加影响，持续地迫使身处中间地位的行政官员去获得竞争各方的一致意见。因而，,折中的政治艺术成为决策方法的一个主要部分。,三、公共政策主体,1.,格斯顿认为，,“,公共决策者是各级政府的行为者，他们具有把公共议程中的突出问题变为适当政策义务的职权,”,。美国政策过程中,决策主体包括,国会、总统、司法部门、官僚、公民,。,2.,豪利特指出，将政策过程行动主体分为五类：,当选官员、任命官员、利益集团、研究机构和大众媒体,。,3.,约翰,金登将公共政策的参与者分为政府内部的参与者和政府外部的参与者，前者主要包括行政当局、文官和国会；后者包括利益集团、学者、传播媒体以及公共舆论。,4.,希尔斯曼将美国政策制定者分成两大类，或者说,“,两圈,”,：最接近政府决策的人也称为直接的政策制定者即政府官员，包括总统、国会、司法、政府机构、国家安全机构和从政治上任命的官员。,第二圈的政策制定者，即处于最直接的决策者和选民之间的第二圈人物，他们是利益集团和院外集团，包括代表经济利益的人物、少数民族工作者、公共事务工作者，以及致力于,“,自由主义,”,或,“,保守主义,”,等理想的人物,。,5.20,世纪,70,年代，美国学者阿利森对古巴导弹危机的诠释揭示了政策是政府内各行为者之间对立和妥协的产物，是各个行为者一系列独立决策的集合体。阿利森认为行为者的角色、地位（及其相关的行政责任、机会、结构）等是决定行为人的政策观点的基本要素。在他的模型里，主要有三个要素：,谁参与决策（,Who,）？什么因素决定了参与者的政策立场（,What,）？各参与者的观点如何被综合成最终的政策（,How,）？,电影：,惊爆,13,天,参与决策既包括总统，也包括政治官员和官僚。对第二个问题，他认为参与者自身判断的国家利益、参与者的组织利益、国内政治利益和个人利益四点决定了其政策立场，其中组织利益的作用最为显著。对第三个问题，阿利森指出，这,“,取决于规则和各个参加者的力量对比,”,、,“,受时机和个人素质等偶然因素的左右,”,。,思考与讨论,公共政策制定中官僚为何重要？,官僚,常常是政策过程的关键力量，也是政策子系统的中心人物。这是因为，现代政府的职能如此复杂和多样，导致官僚在政策过程中的作用越来越重要。官僚（官僚机构）的权力和影响力基于他们所掌握的一系列资源：,（,1,）,法律本身提供了某些由官僚机构来执行的关键职能，也赋予了官僚个人代表国家做出决策的