树立柔行政推行行政指导ppt课件

单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,*,树立柔性行政 推行行政指导,（春节后培训讲座）,徐国强,衢州市卫生监督所,2014,年,2,月,10,日,树立柔性行政 推行行政指导（春节后培训讲座）,1,一、行政指导的概念与涵义,一、,行政指导的概念与背景,（一）概念：行政指导,(administrative guidance),是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。,一、行政指导的概念与涵义一、行政指导的概念与背景,2,（二）背景：第二次大战以来，特别是,60,年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导研究的落后，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”,;,有的学者将其界定为“非权力行为”,;,也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。许多学者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同”，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。,（二）背景：第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场,3,1.,不同社会阶段的国家行政特点,1.,不同社会阶段的国家行政特点,18-19,世纪自由资本主义时期的国家行政特点,政府是唯一的行政主体。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。,国家行政范围很小。资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。,政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为。政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。,1.不同社会阶段的国家行政特点1.不同社会阶段的国家行政特,4,19,世纪未,20,世纪,60,年代行政国时期的国家行政特点,政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大。政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、卫生、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。,政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主。,20,世纪,70,年代公共行政改革阶段,放松政府管制，缩小国家行政的范围。国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来,19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政特点,5,公共管理社会化，导致公共行政主体多元化。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。,以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用。行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。,公共管理社会化，导致公共行政主体多元化。原先由政府承担的,6,因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。,因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力,7,2.,我国的行政指导发展情况,自从建国后，我国就存在行政指导了。但是，行政指导的迅速发展还是,1978,年后，中国政府开始了工作重点的转移，并提出了有计划商品经济理论，计划和市场共同调节社会资源的配置，行政指导与行政指令共同参与社会主义经济、政治、和文化建设,;82,年宪法确认了改革以来多种经济成分并存的现实，并就其在国民经济中的地位与对应的管理方式做了明确规定，为行政指导广泛运作提供了宪法依据,;,中国共产党关于经济体制改革的决定,(1984,年,10,月，十二届三中全会通过,),及党的十三大报告成为推动行政指导制度迅速发展的主要动力之一。,2.我国的行政指导发展情况,8,1992,年,10,月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，为行政指导的发展提供了政策依据。同年，国务院,全民所有制工业企业转换经营机制条例,的出台，标志着行政指导的主导地位正式确立。,1993,年,3,月通过的宪法修正案规定：国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。至此，经济管理领域中行政指导的主导地位已具有充分的法律依据。,党的“十七大”提出了建设服务型政府的目标，要求实现政府职能由管制型政府向公共服务型政府转变。,2004,年,3,月,22,日国务院颁布,全面推进依法行政实施纲要,指出了“改革行政管理方式，要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。,1992年10月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改,9,党的“十八大”指出要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。,党的十八届三中全会,决定,指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制型政府和服务型政府。,党的“十八大”指出要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资,10,二、推行行政指导的意义,第一，推行行政指导有利于体现以人为本的理念。行政指导具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点和方法，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性管理行为体系，在经济与社会管理领域发挥着积极作用。而在传统的行政管理和行政执法模式中，行政机关单纯依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性手段，此类刚性执法方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾、引起反弹，激化行政机关与相对人之间的对立和冲突。鉴于行政执法工作任务重、要求高、人手不足、手段不够，行政机关如能积极采用行政指导等柔性管理方式，与那些刚性手段相配合，实行刚柔相济的行政执法，更有利于实现“以民为本、为人民服务”的宗旨。,二、推行行政指导的意义,11,第二，推行行政指导有利于依法行政原意的实现。行政执法中的行政指导方式并不是地方行政机关和执法人员主观随意提出的，而是符合现行法律、法规和国务院,全面推进依法行政实施纲要,的要求并结合实际需要采行的。行政处罚法第五条规定：实施行政处罚应当坚持处罚与教育相结合的原则；第二十七条规定，当事人的违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。实施纲要第九条明确提出：在改革行政管理方式的过程中，要充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等非强制方式的作用。正在制定中的行政强制法,(,草案,),第六条就专门规定：行政机关实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。由此可见，积极采用、优先适用柔性行政指导管理方式，乃是立法和制定政策的原意。,第二，推行行政指导有利于依法行政原意的实现。行政,12,第三，推行行政指导有利于构建和谐社会。现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，特别是当下我国正处于深化改革、社会转型之际，利益矛盾与冲突迭起，这对行政监管、行政执法能力提出了更高的要求。行政指导作为典型的柔性执法方式，是行政执法机制创新、方法创新的产物，在执法工作中通过具体化的行政指导措施实现柔性管理念，通过积极、规范地采用行政指导这种柔性执法方式，并逐步探索出的规范化、制度化、高效化的柔性执法方式。有助于调处人民内部矛盾，能够契合构建和谐社会的基本要求，促进当地经济和社会的发展。,第三，推行行政指导有利于构建和谐社会。现代社会是多元,13,其他人总结四点的意义：,（一）提高行政效能。卫生行政管理的目的是减少违法行为，实践中以处罚为主的刚性管理手段虽效果明显，但也有不足，通过推行行政指导，加入提示、建议的柔性管理措施，更容易使相对人接受，更有助于预防和纠正违法行为，减少执法矛盾，提高行政效能。,（二）促进职能到位。一是规范经营行为。贯彻处罚和教育相结合的原则，通过法规宣传加强执法亲和力，使相对人知晓利害关系，自觉自愿纠正违法行为；通过及时告知、制止等途径，防止违法行为危害后果的进一步扩大；对轻微违法行为，通过教育的方式予以纠正，杜绝一罚了之。通过行政指导实现管理关口前移，促进市场主体健康稳定发展。二是督促改正违法行为。对立案查处的相对人在一定期限进行回访，了解相对人违法行为改正情况，督促纠正违法行为，营造良好的卫生市场秩序。,其他人总结四点的意义：,14,（三）服务经济发展。充分发挥卫生行政部门在政策、职能、信息等方面的优势，有效整合卫生行政部门公共服务资源，为执法和服务地方经济找准结合点，以灵活多样的方式实现执法与服务的职能目标，有效控制不必要的检查，降低对正常经营行为的影响，营造宽松的经济发展环境。,（四）提升管理水平。一是促进管理理念的转变。抛弃管理就是处罚、许可的传统观念，强化管理应当引导、服务的新型柔性执法理念，全面实现从管制型到服务型行政理念的转变。二是促进基层民主化管理。传统管理方式下，相对人完全处于被动接受的地位，在行政指导中，更加注重与相对人交换意见、引导配合，充分尊重相对人的合法利益，体现以人为本和民主的价值取向。,（三）服务经济发展。充分发挥卫生行政部门在政策、职能、信息等,15,三、推行行政指导的原则,（一）从行政法理上必须遵循的原则,1.,正当性,原则,。正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政导指导的可接受性。这种可接受性表现为行政相对人对行政机关作出的行政指导主观上认为如果其接受行政指导，将会产生有利于其的法律结果。从利己这一,人性本能,出发，行政相对人对于可选择的行政指导，其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。如果行政相对人认为行政指导对其可能产生不利结果，或者没有什么好处，他一般是不会接受行政机关作出的行政指导行为。我们之所以在这里将正当性作这样的界定，是因为行政指导行为是以行政相对人接受为产生预期作用的前提条件。,三、推行行政指导的原则,16,2.,自愿性原则。自愿性原则是指行政指导行为应为行政相对人认同和自愿接受，因为，行政指导行为不是一种,行政主体,以,行政职权,实施的，期以产生法律效果的,行政行为,，对行政相对人不具有法律上的约束力。自愿，本意是人在没有外在强迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”还应加上在不损害他人合法权益的前提下之条件。行政指导不是行政机关的权力性行为，其没有国家强制力为后盾，行政相对人不愿意接受行政指导行为，,行政机关,也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。否则，行政机关的行政指导行为就质变为具有强制力的行