财政赤字与公债

单击此处编辑母版标题样式,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,第 七 讲 财 政 赤 字 与 公 债,主讲：浙江大学公共管理学院,戴文标,一、财政赤字形成的原因,在,20,世纪,30,年代以前，由于人们一般认为政府不应过多地干预经济，经济理论界遵循的还是以,亚当,斯密的自由放任理论,为主,财政赤字增长和变化的主要原因是三个,:,社会福利支出在大规模增加,巨额公债利息的支付,经济危机的频频发生,设立众多的社会福利项目是西方国家政府介入经济与社会发展的一个重要方面,20,世纪,80,年代以来西方国家的财政赤字居高不下的另一个重要原因是对巨额公债利息的支付。,财政赤字分两部分：,周期性财政赤字,：,是指由于经济波动,(,或商业周期,),所引起的财政赤字,结构性财政赤字：,是指国民经济处在充分就业状态时仍出现的财政赤字,二、财政赤字对经济的影响,中国的财政赤字是一种经济发展的手段,中国的经济发展处于多元结构并存的发展时期,经济发展的实质在于工业化，而工业化的核心又是结构转换,回顾中国,20,多年来的经济发展历程，不难发现，财政赤字有效地动员了社会资源，积累了庞大的社会资本,(,包括社会基础设施和经济设施,),，推动了国有企业的制度创新,(,包括初期的减税让利政策,),，加缩了居民的消费周期，促进了经济的持续高速增长,2,、财政赤字的拉动效应,在中国目前的经济运行状况下，财政赤字具有,零挤出效应,中国的财政赤字还具有拉动效应,拉动效应的决定因素（三个）,财政支出的生产性、投资函数的形式、资产的替代性,（,1,）在人们现有的财富主要由货币、公债和股票构成的情况下，如果股票相对于公债的风险越大，以公债融资的赤字支出就越会产生拉动效应,(2),有经济学家在分析生产性财政支出对价格水平的影响时指出，倘若财政支出具有生产性，赤字支出就具有拉动效应,（,3,）民间投资对利率缺乏弹性，而经济又是长期持续增长，故赤字支出通过国民收入增加而产生拉动效应,、财政赤字的经济增长效应,自改革开放以来，中国经济保持了持续高速增长，财政政策的贡献非常突出,对,20,多年来中国政府采取的扩张性财政政策的分析，可以得到,两点,结论,在,19811996,年,16,年中，实施财政赤字的政策总体上使经济增长率提高了,1.32,个百分点，贡献率为,13%,，而其中的相机抉择政策使经济增长率提高了,2.36,个百分点，贡献率达,23%,在十多年经济转型过程中，前,9,年的财政政策效果远不如后,7,年的财政政策效果,三、财政赤字的消极后果与对策,财政赤字居高不下，经济结构不合理就必然要,增发货币,与,公债,来加以弥补,增发货币的一个直接后果是通货膨胀：,影响因素：,货币的增长速度,、,货币乘数的变化速度,和,GDP,的实际增长率,，,关系为,P=M+V-Y,货币的增长速度加快意味着过多的货币追逐同量的商品，在其它条件不变的情况下这就会导致通货膨,通货膨胀对于债务人来说显然是有利的，对于发行公债的政府来说，当然也不例外,通货膨胀对经济增长常常是有负作用的,首先，通货膨胀的再分配功能也会带来许多负作用，甚至造成不同社会利益集团的冲突,其次，通货膨胀会导致经济发展不稳定，从而影响对未来投资收益的预期的准确性，使投资者倾向于减少投资，特别是长期投资,长期通货膨胀还可能引发恶性通货膨胀或称金融危机，即指年通货膨胀率高于,50%,的情形。恶性通货膨胀和财政赤字会形成进一步的恶性循环,中央银行采用,紧缩性货币政策,来治理通货膨胀,返回,一、公债的分类,公债的历史,公债发行的历史虽然可追溯到古希腊,与古罗马时期,中国,最早的国债产生于,清朝末年,1950,年，为了保证仍在进行的战争供给和恢复国民经济，中华人民共和国中央人民政府曾发行过,302,亿元的“人民胜利折实公债”,1981,年，为了克服国家财政困难和筹取重点建设资金，中国政府又重新开始发行国债,2.,公债的种类,公债按照,发行地域,可分为国内公债,(,内债,),和国外公债,(,外债,),两大类,公债按照,市场条件,可以分为上市公债与非上市公债两大类,公债按,利息报酬,可分为有息和无息两大类,公债按照,偿还期限,可能分为短期公债、中期公债和长期公债三类,公债按照,发行方式,可以分为自由公债和强制公债两大类,二、公债对经济的影响,用发行公债的方法来弥补财政赤字是目前大部分经济学家的主张,一部分经济学家认为，公债的积累会造成一系列的负面影响,公债的发行对公债的利息支出会占据一个社会有限的可贷资本,高利率会吸引储蓄，抑制消费,在资本市场开放的国家，高利率会吸引大量国外资本涌入，从而使本国货币升值，进而使出口减少，进口增加,20,世纪,60,年代以后，一部分经济学家提出了相反的观点，认为以公债弥补赤字对经济发展不会产生负面的影响,（,债务中性原理,）,有的经济学家认为，如果财政赤字是靠举公债来弥补的话，就意味着将来的税收会增加,总而言之，无论在理论上还是实际经济操作上，对公债弥补财政赤字是否会对一国的经济带来实质性的影响的答案都不明确。,大多数经济学家认为，一个国家可以有一些公债，至于公债累积到何种程度会对经济产生负,面影响，目前仍是一个有待于研究的问题,三、公债的发行与管理,公债一般都是由专门的政府部门负责管理的,政府发行公债首先必须有人愿意认购，认购公债的人也称作公债投资者,国家中央银行拥有公债的动机一般不是为了获利，中央银行购买公债通常是为了实现对货币市场的操作和控制，公债市场给中央银行货币政策的运作提供了一个渠道,其它国债投资者,与其它投资形式相比公债投资有一些明显的优点,：,公债支付的利息一般总是高于银行存款,很多国家为公债投资提供免税等优惠条件,公债投资的风险非常小,公债的流动性通常也很好,专门参与公债投资交易而赚取利润的人被称作证券商,证券商可以起到增加市场流动性的作用,政府在发行公债时，公债中各兑现期,(,长期、中期、短期,),的债券所占的比重,(,兑现期结构,),是一个应当认真考虑的问题,最优的兑现期结构取决于两大因素,利率,和,利率结构,公债的大小不能只看绝对数额，,而要看两个相对的指标,公债与,GDP,的比率,和,公债利息与,GDP,的比率,中国在,1981,年恢复发行公债后的最初,10,年曾采用,行政摊派,的方式,中国国债发行市场的结构：,以差额招标的方式向一级承销商出售可上市国债,以承销方式向承销商销售不上市的储蓄国债,以定向私募方式向社会保障机构和保险公司出售定向国债,四、国债政策本身的完善,1.,完善国债市场,国债市场的完善应以提高流通性为目标。重点是大力培育机构投资者，以改善市场结构,由银行等机构投资者参与承销国债，对提高国债的流通性至关重要,近年以来，一些专业银行、商业银行先后成为国债主承销商,中央银行以国债为主要工具的公开市场操作已开始实施，各专业银行通过国债回购来融通资金，调剂头寸,积极开展公开市场业务，其操作要按照经济办法，有利于国债市场的发展，否则就会使国债市场变得扭曲,货币政策工具除了通过调整商业银行备付金来调节货币流动量外，还有释放中央银行利率调整指导性信号的作用,配合这一政策工具的启用和运作，进一步缩小信贷规模控制的范围，有些须在信贷上给予必要支持的骨干重点项目和企业，可以交由政策性银行办理，财政贴息，对商业银行的贷款管理过渡到真正由其自行按资产负债比例管理要求决定的模式上,进一步发展国债市场在促进利率市场化方面的作用,抓住金融投资对象暂时较少、国债比较好销的有利时机，修改有关国债一级自营商制度的一些规定，取消最低限额基数承销的规定，相应规定每家自营最高承销份额，以防止市场垄断局面的出现,在增加进入二级市场国债品种和量的同时，大力发展国债回购交易市场创造条件改变目前上海证券交易所将市场价值折扣为面值的综合标准回购交易合同的做法，逐步做到在防止债券卖空和资金透支的前提下，实现市场交易对等性，使国债回购收益率成为市场程度再强一些的参考指标，目的是以此敦促银行体制改革的速度和程度的加深,2.,完善国债的发行,在国债发行阶段，要确定合适的国债发行规模，努力降低举债成本，改进国债的发行方式，确定合适的国债利率，确保政府债券的顺利推销，完善国债的期限结构，促进经济稳定协调发展,我国的国债发行：,改善国债的品种期限结构,做法,：,尽量按政府的头寸状况安排债券的到期时间,按实现均衡期限构成的目标要求设计债券的期限,按有规律的时间模式发行国债，掌握国债的发行,国债的品种实行,无券记账,为主,、继续走向市场化道路,市场化的好处,：,随行就市有利于降低筹资成本，促进金融市场利率的市场进程,相应措施,：,发行半固定利率债券,发行可变利率债券,发行指数化债券,3.,建立偿债基金，本息分开,偿债基金,是,由国家财政预算设置专项基金用以偿还国家债券利息，即每年从财政收入中拨出一笔专款设立基金，由特定机关管理专门用于偿债利息，而不准用作其他用途,偿债基金来源,是问题的关键所在,解决基金来源的渠道,根据有偿使用原则，从国债资金支撑的盈利性较高的项目中提取部分资金,从当年财政收入中提取部分偿债基金来源,国债资金使用受益的地方根据项目产生效益的实际情况由当地财政适度缴纳,国债发行超收部分适度缴纳偿债基金中的增值部分继续滚存,4.,加强国债使用监管,首先补充重点项目的资金不足，加大产业结构调整力度，优先将国债收入用于生产性建设项目，弥补国家建设资金的不足,处理好国债资金的增值性、优惠性和无偿性原则，对于三者之间的界限应严格加以区分,着手建立债务预算制度,五、公债规模,内债规模,国债依存度,国债依存度,主要是指一个国家国民经济的增长对国债发行的依靠状况,19911995,年，,最发达的工业化国家国债依存度平均为,10%,，赤字规模比较大的发展中国家国债负担率平均为,25%,，新兴工业化亚洲国家,(1968,1990,年,),为,9%,，都远远低于中国的国债依存度,53%,国债负担率,19911995,年，最发达的工业化国家国债负担率平均为,30%,，赤字规模比较大的发展中国家国债负担率平均为,34%,，就是新兴工业化亚洲国家,(19681990,年为,18%,，,19911995,年为,15%),也大大高于中国的国债负担率,5.5%,外债规模,19901997,年，中国外债的负债率、偿债率和债务率平均分别为,14.9%,、,8%,和,80.7%,，各指标均低于国际公认的安全线,25%,、,18%,和,100%,。,综合分析,两个问题：,一是,中央政府财政支出占,GDP,的比率相对较低,；二是,财政状况本身不佳，但赤字对经济的影响还不会造成严重影响,改善财政状况的措施：,压缩财政赤字,扩大中央财政支出，提高中央财政支出占,GDP,比率,在中央财政支出占,GDP,比率不变或有所提高的情况下，增加赤字融资渠道之外的融资来源，即增加税收收入,返回,一、赤字与公债形成交互的环境,按照中国现行统计方法，中国自,19791997,年间，国家财政赤字占,GDP,的比率年均,0.88%,，同期商品零售价格指数为,7.47%,，如果算上,1998,年，这两个指标分别为,0.89%,和,6.97%.,自,19851998,年间，国家财政赤字占,GDP,的比率年均,0.84%,，同期居民消费价格指数为,9.93%,。如果按照国际货币基金组织的统计口径，从,19901995,年，中央财政赤字占,GDP,的比率年均,2.03%,，同期消费价格指数为,11.43%(,注意，,19931995,年正值中国消费价格指数最高时期,),。可见，无论以哪种口径计算，最终结果都表明，尽管中国的财政赤字连年不断，但没有引起严重的通货膨胀,中国经济的赤字规模和大量的公债而没有造成经济生活中的严重困难 的原因：,、有利的社会经济环境奠定了坚实的基础,（,）在计划经济向有计划的商品经济向社会主义市场经济的转变过程中，财政赤字动员了国民经济各部门的闲置资源和能力，再加上货币化进程加快，这一方面提高了产出水平，另一方面增加了货币需求，而没有通货膨胀效