第2章财政支出

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第,2,章 财 政 支 出,学习目标：,通过本章的学习，理解财政支出各种不同分类的意义和内容，特别是需要注意财政支出结构的变化趋势及其影响因素；要正确分析财政支出规模的含义与增长趋势，注意其相对规模与绝对规模变化的差异；要认识到提高财政支出效益的重要性，并掌握评价财政支出效益的基本方法。,2.1,财政支出分类,2.1.1,按支出用途分类,2.1.2,按费用类别分类,2.1.3,按经济性质分类,2.1.4,国际分类方法,我国财政支出按用途分类,主要有基本建设支出、增拨国有企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等,13,大项。,按国家职能划分的国家财政支出分别为,经济建设费,、社会文教费、国防费、行政管理费和其它支出五大类。,2.1.2,按费用类别分类,经济建设费主要包括：,基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项费用（即新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费）、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工交商等部门的事业费、城市维护费、国家物资储备支出、城镇青年就业经费等等。,社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。,国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公 安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费和防空经费等。,行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司法机关、检察机关、外交机关（包括驻外机构）等方面的各种经费、业务费、干部培训费。,2.1.3,按经济性质分类,按经济性质划分为购买性支出和转移性支出,购买性支出,是指政府从个人和企业购买原材料和土地、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗性支出,转移性支出,是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿的、单方面的转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。,2.1.4,国际分类方法,在国际上，财政支出的分类并非完全一致。从现有的分类方法来看，大体上可以归为两大类：一类是用于经济分析目的的理论分类；一类是用于编制国家预算的统计分类。,根据公共物品理论确定财政支出的类别，只是从理论上界定了哪些项目应该由政府部门支出，哪些项目应由私人部门支出；哪些项目应由中央政府支出，哪些项目应由中央政府以下各级政府支出。这是确定政府支出范围与结构的基本理论依据。,表,职能分类,经济分类,一般公共服务,2,国防,3,公共秩序和安全,4,教育,5,保健,6,，社会保障和福利,7,住房和杜区生活设施,8,娱乐、文化和宗教事务,9.,经济事务和服务,燃料和能源,农林牧渔业,采矿和矿石资源业、制造业和建筑业,交通和通信业,其它经济事务和服务业,10,其它支出,经常性支出,(1),商品和服务支出,1),工资和薪金,2),雇主缴款商品和服务的购买,3),其它商品和服务的购买,(2),利息支付,(3),补贴和其它经常性转让,1),补贴,2),对下级政府的转让,3),对非营利机构和家庭的转让,4),国外转让,资本性支出,（,1,）固定资本资产的购置,（,2,）存货购买,（,3,）土地和无形资产的购买,（,4,）资本转让,1,）国内资本转让,2,）国外资本转让,3.,净贷款,2.2,财政支出结构,2.2.1,政府职能与财政支出结构,2.2.2,经济发展阶段与财政支出结构,政府职能的两种观点：,市场主导型观点和政府主导型观点,从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本。因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出的规模和结构。,市场主导型观点源于新古典学派，强调自由运作的市场力量在经济发展中的作用,政府主导型观点源于凯恩斯学派，强调政府要干预经济，特别是要通过财政政策实现充分就业和经济增长目标，认为如果没有政府的强有力干预，就很难实现资源的配置优化、产业的顺利成长和经济的稳定增长。,2.,财政支出结构的变化,在计划经济时期，国家注重经济职能的实现，政府调动几乎全部资源，直接从事各种生产活动，推祟“生产性财政”，财政支出大量用于经济建设。,在社会主义市场经济体制下，市场在资源的配置上起基础性作用，政府正在逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低。,从根本上说，同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决于经济发展阶段。换句话说，不同的经济发展阶段要求财政支出的侧重点不同。,财政支出结构的发展阶段论,马斯格雷夫把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增长情况也不同。,（1,）公共积累支出,在经济发展的初期，公共积累 支出应占较大的比重,（,2,）公共消费支出,公共消费支出的增长率取决于社会成员对公共物品需求的收人弹性，而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于,1,。,（,3,）转移支出,转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标,2.,财政支出结构的国际比较,从百年来的世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变的概况是：从维持性服务开始，首先扩展到经济性服务领域，然后进一步扩展到社会性服务领域；与此相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重逐步上升，然后这两者都逐渐下降而社会性支出比重明显提高。,项目,高收入国家,中等收入国家,低收入国家,占,GDP%,占总支出,%,占,GDP%,占总支出,%,占,GDP%,占总支出,%,维持性支出,国防支出,经济性支出,社会性支出,教育,卫生保健,社会保障,住房,利息支出,国家个数,11.3,5.5,5.5,21.1,4.3,3.4,12.2,1.2,4.6,19,26.2,12.2,14.O,49.5,11.O,8.3,27.5,2.7,10.3,19,7.0,3.4,5.7,11.5,3.8,2.0,4.6,1.1,2.5,26,28.3,13.2,20.4,42.1,14.9,7.7,15.7,3.8,O.3,26,9.1,3.0,6.4,7.6,3.9,1.7,1.3,0.7,3.2,11,37.7,10.9,22.2,27.5,14.7,6.3,4.2,2.3,12.6,11,2.3,财政支出规模,2.3.1,衡量财政支出规模的指标,2.3.2,财政支出规模的增长趋势,2.3.3,制约财政支出规模的因素,2.3.4,中国财政支出规模的变动趋势,财政支出规模自身的衡量指标有两个，一个是财政支出的总额，即财政支出规模的绝对量指标，另一个是财政支出比率，即财政支出占,GDP,的比重，是财政支出规模的相对量指标。,2.3.1,衡量财政支出规模的指标,1.,经济发达国家财政支出规模增长分析,（,1,）在早期的资本主义经济中，财政支出总额及其占,GDP,的比重都是比较小的,（,2,）随着资本主义基本矛盾的发展和激化，资本主义国家为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，加强了对经济的干预。同时，为了防止社会动荡，不得不为公众提供基本的社会保障，由此而导致财政支出日益膨账。,（,3,）尤其从,20,世纪,50,年代至,80,年代，主要发达国家财政支出的绝对额巨幅上升，财政支出比率上升比例也都超过了,20%,（4,）自,20,世纪,80,年代中后期开始，主要西方国家财政支出的绝对额依然继续增长，但在国民生产总值中的比重变化不大，有些国家甚至出现略有下降的局面,2.3.2,财政支出规模的增长趋势,2.,发展中国家财政支出规模增长分析,（1,）自二战结束后，发展中国家在经济发展过程中，政府大量参与经济方面的建设，从而使政府的财政支出规模迅速扩张。,（,2,）特别是,20,世纪,80,年代以来，这种财政支出增长的态势更加明显,2.3.3,制约财政支出规模的因素,1.,政府活动扩张论,德国经济学家瓦格纳,随着人均国民生产总值的提高，财政支出占,GNP,的比重相应提高。,2.,梯度渐进增长论,英国经济学家皮考克和威斯曼,利用三个相互联系的概念即置换效应、审视效应以及集中效应，分析了非常时期的财政支出增长过程。,1,置换效应：在危急时期，财政支出在一定程度上会取代私人支出，而且财政支出的增加呈阶梯状。,2,审视效应：由于社会动荡和公众觉悟水平的提高，公共部门规模的扩张、财政支出规模的增长趋势不可避免。,3.,集中效应。在非常时期，中央政府显然要集中较多的财力，甚至会发行大量国债以满足其猛增的需求。,世界各国的财政支出不论是从绝对规模来看还是从相对比重来看，都呈现出随着人均收人的提高而增长的趋势，形成这种增长趋势的原因大致归为三类：,(1),经济性因素,(2),政治性因素,(3),社会性因素,2.3.4,中国财政支出规模的变动趋势,改革开放以来，包括预算内的财政支出占,GDP,的比重呈不断下降的趋势，从,1978-1980,年的,38.4,，一直下降到,1996-1998,年的,17.0,。,1990,年以前，该比重下降的速度比较缓慢，,1991-1995,年下降的速度比较快，几乎一年下降,1,个百分点。这种下降趋势直到,1996,年才停止，,2002,年已经上升到,21.4,。,从短期来看，在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，随着政府职能的转变，市场机制配置资源的作用加强，财政支出比率下降有其合理性。特别是,1991-1995,年间，财政支出比率下降之所以最快，是因为这是我国市场化进程比较快的时期，在一定程度上符合建立社会主义市场经济体制的要求。从长期来看，我国处于经济发展过程中的财政支出比率过低，而且这种变化趋势不仅与其它国家的财政支出增长趋势相悖，也与实证理论的分析结论不符。,1,从静态角度来看，同其它国家和实际需要相比，我国财政支出占,GDP,的比重无疑是较低的。,2,从动态角度来看，,1980,年特别是,1990,年到,1997,年前后，财政支出占,GDP,比重几乎每年下降,1,个百分点，这种态势与实证分析的结论不符,3.,财政支出增长的潜在压力,如何解释我国财政支出占,GDP,比重在这一阶段的下降趋势,?,财政支出占,GDP,比重逐年下滑的根本原因在于税收限制。从税收规模和变化趋势来看，税收收入占,GDP,的比率，,19861995,年的,10,年间也几乎平均每年降低,1,个百分点，到,1995,年仅为,1032,，是发达国家平均水平的,20,左右，是发展中国家平均水平的,40,左右。再从税收弹性和边际税收倾向来看，这,10,年间的平均边际税收倾向仅为,0.077,，平均税收弹性值仅为,O53，,该弹性值相当于经济发达国家,1960-1973,年平均值,(121)的44,、,1975-1981,年平均值,(112)的47,。这表明我国的税收制度是典型的无弹性税制，税收收入的实际增长率大大低于经济增长率。,因此，要扭转财政支出占,GDP,比重降趋势，除了合理调整财政支出结构、整顿和归并预算外资金外，最重要的是提高税收收入占,GDP,的比重。,中国今后财政支出增长的潜在压力很大，至少表现在以下三个方面：,（,1,）中国正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，是实现工业化的关键时期，政府不仅要在经济基础设施上加大投入力度，而且要在包括保健、文化、教育等社会基础设施上增加支出，这些对财政支出比率的提高形成了巨大压力。,（,2,）由于官方从未公布过公债利息支出数据，故前面在计算财政支出比率时，没有考虑本应包括在内的利息支出。,（,3,）由