公共行政改革的理论与实践

,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,*,*,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,公共行政改革的理论与实践,一、公共行政概述,一公共行政的含义,现代意义上的公共行政，西方学者一般是从以下三个角度加以考察的。,1、政府的组织构造。从政府的组织构造来考察公共行政，有小政府和大政府的两种观点。,从小政府的观点来看，公共行政就是政府组织中行政部门所进展的管理社会事务的活动。美国行政学者W魏洛比认为“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。,从大政府的观点看，公共行政那么是政府组,织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动。美国行政学者菲利克斯尼格罗认为，公共行政“包括所有三个部门执行的、立法的和司法的以及它们的相互作用。,2、从政治和行政的关系角度加以考察。美国行政学者古德诺认为，政治是政策的制定，行政是政策的执行。,3、从管理角度来加以考察。从这一角,度出发，公共行政被视作一种协调众人力量以到达共同目标的活动。美国公共行政学者古立克将这一活动过程具体分解为方案、组织、用人、指挥、协调、报告和预算，即著名的POSDCORB七功能说。H西蒙认为，“行政即为到达共同目的时合作的集体行动。,公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。,首先，公共行政是一种活动，主体是国家行政机构；,其次，这一活动的客体是社会公共事务，与管理社会,公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的,机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。,第三，作为一种活动，它必须依法进展，而且必须是,有效的。依法进展，顾名思义就是政府必须以它的,法定身份和地位、法定权力和程序进展活动。有效,包含两层含义，即有效性和效率。,二公共行政的产生,1、现代公共行政的产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的建立，为公共行政奠定了一个根本的框架。,这表现在：,1在国家体制的构造上，确立了立法、行政和司法分权和制衡的原那么。确立了行政是立法机构意志的执行，从而也就确立了公共行政的承担者政府的地位和作用。,2、现代公共行政的产生同时又是与一种公共行政精神的培育联系在一起的。公共行政精,神包括：,1人民主权思想，即政府是由人民组织的，政府的职能是为社会公众效劳的；,2法制精神，法制是建立在自由经济和民主政治之上的社会管理的必然要求。否认封建专制时期人治的过程，实际上也就是法制确立的过程。法制精神表现在确认法为管理的最高准那么，公共行政必须有合法性根底；,3注重效率，政府的部门化和职能化构造,以及政府公务人员的选拔方式表达的就是专业化和追求管理效率的思想。,4、现代公共行政的功能发挥方式随时代的,变化而发生变革，这主要表现在：,1从消极的运作走向积极的运作。这主要表现在传统的公共行政方式主要是忠诚地执行和运用法律，而公共行政除此之外，还在于创制和解释法律，以及如何以正确的、明智的和符合公共利益的方式进展这样的创制和解释。,2从直接的运作走向间接的运作。直接运作方式在扩大政府规模和权力的同时，窒息了,社会的活力，导致官僚主义盛行，间接运作方式的举措是让社会的其他组成局部如企业、社会组织来承担政府的局部职能，以更好的为社会提供效劳。,3从集权的运作走向分权的运作。在行政系统的权力得到加强和扩张的同时，在行政系统内部的运作上却出现了一个从集权到分权的运作方式的变化。分权使第一线的管理者能对变化的环境如人民的要求、愿望、政治、经济形势的变化等作出迅速反响，也使得第一线的管理者能根据变化的情况及时作出决定。,三公共行政的原那么,公共行政是在一些原那么的指导下进展的，这些原那么是：,1、法治原那么。,依法行政是公共行政的根本特征之一，也是公共行政的要求。依法行政首先必须有法可依，执法必严。其次依法行政要求政府必须在法律的框架内行使其公共管理职能，政府不能凌驾在法律之上。再者，依法行政的一个前提性条件是司法独立。,2、效劳原那么。,现代政府是由人民群众产生的，说明了政府与公民之间的根本关系是效劳与被效劳关系。现代经济学理论告诉我们，政府效劳是人民群众出钱购置的，群众与政府的关系是委托人和代理人之间的关系。顾客至上意识或群众至上意识必须是政府行为的起点。,3、效率原那么。,效率包含两层意思：一是政府活动的有效性，其根本层面是活动的合法性；其次是表达活动的效益，包括社会效益和经济效益。二是政府活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，本钱效益分析应当成为政府活动考虑的重要内容。,4、责任原那么。,责任原那么有两层含义：一是政府的行为对社会群众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的政府注定会给社会带来灾难。二是政府对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。,二、 西方国家行政改革的理论与实践,自20世纪70年代末英国“撒切尔革命开场，西方兴旺国家作为一个国家群体开展了一场广泛的、持续了大约30多年的政府改革运动。在这个过程中，有关政府公共管理理论创新和公共政策选择内容非常丰富。,这些国家开展水平比较接近，开展理念和开展基调一样或相似。因此，尽管各国改革目标、措施不尽一样，但改革的根本动因、客观诉求和主要理论依据却表现出了共同性、一致性、相似性：改革的根本目的都在于开展经济和实现社会的和谐开展；提出并形成一些普遍得到关注、尊重的理论和价值标准，包括：新自由主义、新制度经济学、新公共管理、第三条道路、治理理论、民营化等。,一西方国家行政改革的时代背景,1.,官僚制的缺陷,2.,信息时代对传统政府治理模式的挑战,3.,全球化与政府治理模式改革,4.,政府危机,5.,私营部门变革的示范效应与压力,1.官僚制的缺陷,1专业化分工和高度集权导致低效率，并进而导致公共资源的浪费。,为省2美元而损失3000美元的故事,美国国防部的采购一般按采购手册规定程序办事。按规定，采购价值100美元以上的物品一定要买最合算的。如果一个阀门漏气，一周的损失是50美元，本来一发现漏气就应该更换，但由于阀门价值超过100美元，按规定程序采购也许要等上一年买到了廉价的阀门，但等待采购的时间里已经损失了3000美元的蒸气。资料显示，美国联邦政府10万美元的采购量平均耗时3个月，而在私人部门只需4个星期。20世纪90年代，联邦政府花了4年多时间购置信息技术，而在私人部门只要13周时间。由于采购周期长，购得的还是过期的硬件和软件。,2政治行政二分下责任机制的断层。,传统公共行政的理论假设是通过科层等级控制而形成程序化的责任机制，并通过政治责任机制与行政责任机制的衔接而解决问题。,但由于政治领导缺乏专业知识、在某一职位上任职较短，加上利益集团和党派利益的制约，使其政治决策并不一定如实反映选民意志。而官僚的长期任职，久而久之因熟悉业务便获得了实质性的管理权力。,3官僚机构臃肿、人浮于事，财政负担日益加重。,英国著名历史学家诺斯科特.帕金森通过长期调查研究，提出帕金森定律。其用英国海军部人员统计作为证明：1914年皇家海军官兵万人，而基地的行政官员和职员是3249人。到1928年，官兵降为10万人，但基地的行政官员和职员却增加到4558人，增加了40%。,2.信息时代对传统政府治理模式的挑战,20世纪后半叶，世界进入信息社会或叫后工业社会时代。信息社会对传统官僚体制提出严重的挑战：,1信息的快速变化和知识作用日益凸显，社会分群更加多元化，导致利益和价值的多元化，人们的个性化色彩浓厚。因此，信息社会又是个性化的社会，它同倡导标准化的、与工业社会相适应的科层制形成鲜明的比照。,2由于社会生活的节奏加快，要求政府提供快速的效劳，而传统的科层制的层级节制式的运作模式显然难以适应这一要求。,3网络技术的运用，要求政府淘汰传统公文旅行的办事方式，尤其是20世纪90年代，各国都在加快建立电子政府的进程。,3.全球化与政府治理模式改革,全球化与信息化是一对孪生兄弟。全球化的一个特征是跨国组织的影响日益扩大，民族国家的主权及其政府权力日益削弱。世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，它们的决定和行为标准与民族国家捆绑在一起，影响了后者的行政体制。,全球化对传统治理模式的影响可归纳为以下方面：,1要求让渡政府管理权限。,2要求政府调整其职能范围。,3要求政府善于适应国际形势，善于改革和创新，把政府自身建立成学习型组织。,4要求政府对传统的科层构造进展变革，更加灵活地适应形势的变化。,4.政府危机财政危机、管治危机、信任危机,1财政危机,20世纪30年代经济大危机之前，资本主义开展处于自由竞争阶段，各国奉行“管得最少的政府就是最好的政府的管理哲学。但经济大危机使这一哲学破产，取而代之的是凯恩斯的国家干预经济的政府管理哲学，导致了政府经济职能和社会职能的大规模扩张，政府规模急剧膨胀。如英国在二战后走上了福利国家的道路，其结果是造成公共部门庞大，政府财政负担沉重，公共部门的雇员人数由15万上升到1976年的万。政府每年的开销高达1500亿英镑。,在战后最初的二三十年里，西方各国较高速度的经济增长支撑了政府规模的扩张。但进入20世纪60年代后期，西方经济整体上处于滞胀局面。特别是70年代的石油危机，使得各国经济滞胀到达新的顶峰。,而也是在这一时期，西方国家进入了人口构造的老龄化阶段，政府的社会保障开支上升。并且这个时候，政府管理面临一系列新的问题：一是新技术革命开场，需要政府新的管理职能，如有组织的科技开发、建立信息高速公路、知识产权保护等；二是新的社会问题出现，如贩毒猖獗、跨国犯罪、环境污染、艾滋病防治、恐惧主义等，也要求增加政府的职能。这些都要求政府增加开支，使政府陷于入不敷出的困境。简言之，政府职能增加、财力资源有限又缺少获得新资源的政策，从而使政府陷入财政危机之中。,2管治危机,政府部门与私营部门相比，具有垄断性、产出测定困难、权力集中的层级制构造和规那么为本的管理方式、公共物品免费或低价提供等特点。这些特点使政府缺乏提高效率的压力，公众对政府的监视较难实施，政府的官僚主义作风和效劳意识缺乏。,此外，政府职能的扩大而导致的庞大而复杂的政府组织使协调工作变得困难，管理技术的专业分工又使政务官失去了对公务员的有效控制。这一系列的特点都导致管理中的失控，政府治理出现危机。如，英国在改革前存在两大社会问题：通货膨胀问题、严重失业问题。,奥斯本在?改革政府?中写道：过去50年来，美国的政治辩论集中在目的问题上，如政府应该做什么，政府应该为谁效劳。我们相信在今天这些辩论已经属于次要，因为我们已没有手段去到达我们追求的新目的。教育改革花了十年，追加了600亿美元，可是测验的结果仍无进步，辍学率比1980年还高。为清洁我们的空气和用水，20年的环保立法并未减轻任何污染，许多储贷银行倒闭的善后工作，短短几年就使预计的支出从500亿美元火箭似的猛升到6000亿美元。是的，我们有新的目标，但政府看来不可能实现这些目标。,3信任危机,政府管治失败的直接后果是政府形象大受影响，民众对政府的信心下降。,5.私营部门变革的示范效应与压力,私营部门运用市场机制的手段，在企业开展方面取得显著效果，给公共部门带来示范效应，也带来改革的压力。,二西方国家行政改革的理论根底,1.新自由主义新自由主义是一个庞杂的理论体系，却是构成西方乃至世界20世纪7090年代政治哲学和政治经济学的主导话语。在公共政策选择上，美、英两国的右翼党派执政的政府英国的保守党当前保守党卡梅伦政府、美国的共和党当前奥巴马民主党政府，是新自由主义及其模式最积极的推进者。,1思想和理论体系：狭义的新自由主义主要指由埃德温.坎南创立，以哈耶克为核心的伦敦学派。,广义的新自由主义包括以费里德曼为代表的货币学派，以卢卡斯为代表的理性预期学派，以布坎南为代表的公共选择学派，以科斯、诺斯为代表的新制度经济学派等等。,2主要理论,一般认为，新自由主义是在亚当.斯密古典自由主义思想根底上建立起来的强调市场导向、主张贸易自由化、价格市场化、产权私有化以及以此为根底的全球化的理论和思想体系。1944年，哈耶克的?通往奴役之路?，被认为是“标志新自由主义创立的宪章。,在经济理论上，继承了古典自由主义经济理论的自由经济思想，并推向极端，强烈主张自由化、市场化、私有化；政治理论上，坚持否认公有制、社会主义，否认国家干预。,欧美20世纪70年代末的市场化改革，新自由主义是其理论根底之一。,2.新公共管理,新公共管理New Public Management亦称管理主义Managerialism，近似的称为还有“后官僚制理论、“市场化公共行政理论、“企业化政府管理理论、“效劳行政理论、“新治理等等。,1新公共管理的重要著作：,欧文.休斯：?公共管理导论?,简.莱恩：?新公共管理?,戴维.奥斯本和特德.盖布勒：?改革政府企业家精神如何改革着公营部门?,戴维.奥斯本和彼得.普拉斯特克里：?摒弃官僚制：政府再造的五项战略?等等。,2新公共管理的根本概念,新公共管理或管理主义是一个多维度的广泛概念。,其理论假设是：“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，“管理就是管理用于组织和鼓励雇员的机制，在公营部门与私营部门都同样适用。,这是因为，无论是公共部门，还是私营部门，其管理功能决策、方案、组织、领导、沟通、协调、控制都是一样的，相应管理者亦需要一样的管理概念、管理知识、管理技能、管理工具。,所以，公共部门与私营部门不存在重要的差异，进而，诸如雇佣代理、降低交易本钱一类私营组织的通那么，同样适用于政府的公共管理。,这一理论假设依据的假设又是：政府需要大大提高公共管理的绩效，而私营部门的效率普遍高于公共部门。,所以，只有引入自由市场的竞争运行机制，更多地承受商业部门的管理技术，进一步执行消费者取向的政策制定标准，才能产生令人满意的政府公共管理绩效。,据此，通过行政改革，全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业型政府，是政府改革和开展的方向。,3新公共管理的政策主张,针对传统行政理论，新公共管理提出截然相反的“政府有限论和以市场来挽救“政府失灵的新公共管理典范。,改造公共部门。目标包括：提高公共部门的资源配置效率和工作效率；通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政府的预算开支；增强公共效劳对公众需求的反响力，使公众更加容易获得公共效劳。,引入企业管理模式。一方面引入“企业家精神，改造行政文化，形成充满生机活力、具有创新精神和良好应变能力的政府；另一方面，引入企业的管理的理论、原那么、技术，提高行政绩效水平，改进公共效劳质量。,建立顾客驱动制度。比照“顾客至上的市场通那么，视公众为公共机构的顾客，尊重顾客选择“卖主的权利，顾客满意应是政府施政的目标。,引入竞争机制。,为了提高政府效率，优化公共产品，降低行政本钱，引入市场竞争机制是唯一可靠的选择。,重视行政结果。,主张公共行政研究和政府管理的重点应当转向“结果，而非“过程。,推行社会合作。,政府应当满足于充当“领航员的角色，除必须由公共部门单独承担的职能外，许多传统的管理职能，可通过与企业合作来实现。同时，政府应加强与非政府组织的合作。,4关于新公共管理的争论,意识形态狂热。,批评意见认为，新公共管理的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，具有明显的意识形态倾向，是新保守主义在公共管理主义的应用。如撒切尔所代表的保守党政府和罗纳德.里根代表的共和党政府上台是保守主义意识形态的代表。,背离公共部门的社会价值。,批评意见认为，新公共管理所主张的管理通那么论，混淆了公共部门与私人部门的本质区别。公共管理与私人管理的本质属性不同。管理通那么论的根本错误在于无视了公共行政的源于民主政治理念的“公共本质，而这种无视必然导致公共行政价值背离公共行政的本质属性，即公共性，而公共性的丧失将导致公共管理正当性的丧失，最终丧失公共管理的价值。,“顾客满意值得疑心。,批评意见认为，政府作为“提供者与“消费者的“交易有一系列独特的内涵。与私域的提供者与消费者的平等商业和民事关系不同，公域的“消费者不简单是购置者或者顾客，作为个体他们是公民，作为整体他们是人民，是纳税人，是政治的参与者，是公共部门的授权人，是政府的“所有者。所以，将公民降低为顾客是不恰当的。,放弃政府责任、逃避政府责任。,批评意见认为，新公共管理的市场化改革措施，从根本上改变了政府与公民的关系，实际上放弃了政府的公共效劳职能，逃避了政府责任。当公共效劳在市场竞争机制的作用下被交给私人组织或非营利组织时，公民对政府的诉求和监视将转换为与私人组织或非营利组织的博弈，民主社会的根本价值被扭曲。,三西方行政改革中的理论创新,1.新公共行政学,1968年9月，由美国行政学家德怀特.沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学行者聚集位于美国纽约州雪城大学Syracuse University的明诺布鲁克会议中心Minnowbrook conference center，试图通过回忆和检讨公共行政学的开展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的开展方向。,会议提出了“新公共行政学New public administration作为区别于已往行政理论的标志，并以政府及其官员在公共行政过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。乔治.弗雷德里克森成为新公共行政学的主要代表人物。其观点主要集中在?新公共行政学?、?公共行政的精神?著作中。,会后，会议的成果由弗兰克.马林尼Frank Marini编辑成名为?迈向新公共行政：明诺布鲁克观点?的论文集，于1971年出版。,1988年，即第一次明诺布鲁克会议20年之后，认同新公共行政观点的学者再次聚集雪城大学，试图总结第一次会议以来的开展变化，研讨所面临的新问题及解决途径。第二次明诺布鲁克会议之后，?公共行政评论?于1989年3、4月以?第二次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元?为题专号登载了会议的观点。,概括起来，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：1主张社会正义与社会公平2主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学3主张突出政府行政管理的“公共性质4主张“民主行政。,2.重塑政府与政府再造,1重塑政府,美国学者戴维.奥斯本和特德.盖布勒于1992年发表了?改革政府企业家精神如何改革着公营部门?一书，将60年代后期以来关于公共行政的典范革命推向高潮。美国总统克林顿对此评价说：“美国每一位中选官员阅读。概述给我们提供了改革的蓝图。推动了重塑政府运动的开展。,“重塑的特点：丢弃与传统公共行政严密相连的一些陈规旧俗，并期望彻底反思政府的运作。奥斯本和盖布勒的理论出发点是：一场全球性的革命已经开场，以知识为根底的经济全球化时代已经到来，并正在世界各地破坏种种陈旧的现实存在。我们的政府因此问题成堆，政府一个接一个不断更迭，公共制度一个接一个不断变换，留下的选择只有一个，这就是改造。,“重塑的价值标准：,他们的结论是：解决政府各种问题唯一正确的价值选择，在于重新定位政府的职能，按照企业家精神重塑一个“企业化政府。,这样做的正当性在于：企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。而这一点，不仅适用于私人部门，也适用于公共部门和志愿者的第三部门。,“重塑的政策主张10点：,起催化作用的政府：掌舵而不是划桨,社区拥有的政府：授权而不是效劳,竞争性政府：把竞争机制注入到提供效劳中去,卓越使命感的政府：改变照章办事的组织,讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款,受顾客驱使的政府：满足顾客的需要,有事业心的政府：有收益而不浪费,有预见的政府：预防而不是治疗,分权的政府：从等级制到参与协作,以市场为导向的政府：通过市场力量进展变革,2政府再造,政府再造是戴维.奥斯本在企业家政府理念的根底上，就如何摒弃官僚组织的各项弊端，重组政府组织构造，使其更具活力而提出来的。集中反映在他和彼得.普拉斯特克里的著作：?摒弃官僚制：政府再造的五项战略?中。,“再造指对公共体制和公共组织进展根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织鼓励、责任机制、权力构造、组织文化等来完成这种转型。,政府再造就是运用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造就是创造具有内在改进的公共部门有人称之为“自我更新机制。,作者提出政府再造的五项5C战略，即：,核心战略core strategy：明确组织目标,后果战略consequence strategy：创设绩效后果,顾客战略customer strategy：将顾客置于驾驶员的位置上,控制战略control strategy：将控制从高层和中央移走,文化战略culture strategy：创造企业家文化,杠杠,战略,途径,目标,核心战略,目标明确、角色明确、方向明确,激励,后果战略,有序竞争、企业化管理、绩效管理,责任,顾客战略,顾客选择、竞争性选择、顾客质量保证,权力,控制战略,组织控权、雇员授权、社区授权,文化,文化战略,破除习惯、撼动心灵、赢得心智,五,C,战略,3.新公共效劳,新公共效劳new public service 是以罗伯特.登哈特和珍妮特.登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者批判和反思新公共管理理论，特别是企业家政府理论的理论结果。,他们在?新公共效劳：效劳，而不是掌舵?一书中提出，有必要按照民主政治的根本原那么检视公共管理理论。企业家政府理论的根本错误，在于将“重塑政府或“政府再造的理念架构在“个人的自利动机可以导致并更好地实现公共利益的虚构基点之上。从比较长期的观点看问题，“个人的自利动机只能导致自利的政府，而不是民主的政府，致力于为民效劳的政府。,所谓新公共效劳，“指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。,新公共效劳根本理念，视全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以，政府的根本职能既不是、也不是“掌舵或“划桨，而是回应公民诉求，为人民效劳。,新公共效劳理论的要点集中在以下方面：,1政府的职能是效劳而不是掌舵。,2公共利益是目的目标而不是产品。,四西方国家行政改革的实践,1.英国,1979年撒切尔夫人上台后，进展了大刀阔斧的改革，如：,1民营化运动：出售国有资产、放松进入管制、特许投标、合同承包等。,2雷纳评审：撒切尔夫人在内阁办公室设立了一个效率小组，负责行政改革的调研和推行工作，任命雷纳勋爵为首相的效率参谋，领导效率小组的工作。,3公民宪章运动梅杰政府时期：用宪章的形式把政府公共部门效劳的内容、标准、责任公之于众，承受公众监视，实现提高效劳水平和质量的目的。,4合作政府：布莱尔1997年任首相后，针对前几届政府市场化改革导致政府部门的碎片化状态，提出要改革政府部门，加强不同政府之间的合作。,2.美国,美国政府的行政改革，主要是从1981年里根担任总统开场的，其内容主要有：,1政府收缩方案。一是推行社会福利制度改革：提高承受福利者的资格，压缩受福利的人数；福利工程市场化；逐步采取联邦、州和地方政府三级管理体制，转移联邦财政负担。,二是放松政府管制。,2公共效劳输出的市场化：合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度。,3重塑政府以绩效评估为中心的政府改革。1993年制定?政府绩效与结果法案?，全面推进政府绩效评估。,三、我国公共行政改革的实践,新中国成立以来，为了适应经济、政治、社会开展的需要，共进展了八次大规模的行政体制与政府机构改革，不同程度地解决了一些问题，缓解了一些压力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在方案经济的框架内进展的，从1993年开场的第六次行政体制与机构改革是为了适应建立社会主义市场经济的需要而进展的，改革的重点是转变政府职能。从改革的目标来看，正在进展的第八次改革目标更加明确。改革的理念上也有重大突破。,一“改革开放前政府机构改革,这一时期从,1949,年,10,月中华人民共和国成立到,1978,年,12,月十一届三中全会之前。,年政府机构改革,建国初期：,中央人民政府,政务院；,政务院下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察等,4,个综合性委员会及部、委、院、署、行、厅等,35,个；,在省、直辖市之上设立华北、东北、西北、华东、中南、西南六大区域性地方政府；,1952,1953,年，中央改六大区人民政府为行政委员会，撤销了其一级地方政府的职能，同时将政务院工作部门增加到,42,个。,1954年，第一次全国人民代表大会召开，制定了第一部宪法，在此根底上对政务院进展较大调整：,政务院改称国务院，撤销4个综合性委员会；,设立协助总理处理政务的8个办公室；对部委进展调整，设立24个主管部门，调整后的国务院一共设置64个工作部门。,与此同时，各级地方政府比照中央政府对口设置了厅、局，形成了自上而下的以中央为主的、与方案经济相一致的部门管理体制。这是中央政府第一次较大的行政改革，奠定了我国行政管理体制的根本模式。,年政府机构改革,随着19551956年城乡经济建立事业的开展，中央政府按行业、产品设置的经济管理部门分工愈来愈细，机构愈来愈多。到1956年，国务院所属部门已到达81个，强化了部门管理体制，加重了中央集权，影响了地方的积极性，形成建国以来中央政府机构设置的第一个顶峰。根据毛泽东的意见，1958年，中央开场对管理体制进展改革，将中央直属的大局部企事业单位下放给地方管理，同时精简国务院机构。到1959年，国务院所属部门减少到60个，小于1954年规模。这次改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试。,3.“文化大革命时期政府机构设置,19591961年，三年自然灾害之后，中央政府重新强调集中管理，将1958年以来下放的单位先后陆续收回中央管理。与此同时，政府开场恢复和增设机构，到1965年底，国务院行政机构到达97个，形成中央政府机构设置的第二次顶峰。,十年动乱期间，国务院受到严重破坏，到1970年，国务院工作部门只剩下32个，行政管理工作几乎瘫痪。1975年，在周恩来、邓小平同志的主持下，国务院部门恢复到52个，但其行政管理能力仍受到极大限制。,二“改革开放后6次较大规模的行政改革,改革开放30多年以来，国务院围绕精简机构和转变政府职能目标，前后进展了6次行政改革，通过改革大大缩减了国务院的机构和人员，政府部门的职责进一步标准明确，行政效率有所提高。,年改革,改革的目的：提高政府工作效率，实行干部年轻化。其历史进步性可用三句话概括：一是开场废除领导干部职务终身制；二是精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化建立步伐。,通过改革，国务院的部委部门有100个减少到61个，部委部门的副职领导职数大为减少，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。本次改革没有触动高度集中的方案经济管理体制，政府职能没有转变。,年改革,本次政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性奉献是：首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键这一命题。但是后来由于一系列复杂的政治经济原因，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进展。但是在减少部委数量、调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，部委数量有45个减少到41个。,如：撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部；撤消劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。人事部和劳动与社会保障部2021年改革再次合并,年改革,1992年十四大提出建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革目标后，国务院于1993年进展政府机构改革。本次改革的历史性奉献在于：,首次提出政府机构改革的目的是适应建立社会主义市场经济体制的需要。,但从学术角度分析，1993年政府机构改革“目的不清楚、目标不明确。因为建立社会主义市场经济体制的一个重要任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保存、增加的多。,如：机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆分成两个部机械部和电子部。给人的印象是本次改革，目的与目标背道而驰。,年改革,改革目的:消除政企不分的组织根底。鉴于当时机构设置与社会主义市场经济开展矛盾日益突出的现实，是2021年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。改革的目的和目标实现了高度的协调统一。市场经济开展的目的，就是要尽快完毕专业经济部门直接收理企业的体制目标。,本次改革的历史进步是：政府职能转变有了重大进展，突出表达就是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织根底在很大程度上得以消除。,年改革,本次改革是在我国参加世界贸易组织之后的背景下进展的。,改革的目的：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政本钱。,改革的目标：逐步形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。,改革的重点：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品平安和平安生产监管体制建立。,改革的历史进步性在于抓住了当时社会经济开展阶段的突出问题，进一步转变职能。国务院部委数量精简至除国务院办公厅以外，共28个部委，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革。,年大部制改革,与改革开放以来前5次改革措施不同，本次改革的重点不再是缩减部委数量，而是按照部委部门的职能、业务范围，对现有部委部门进展整合，组建职能范围更为广泛的部门。,2021年十一届人民代表大会一次会议通过的?国务院机构改革方案?，继而实施的国务院机构改革。这次改革的主要任务是：围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共效劳部门。,1什么是大部制及其亮点,大部制即为大部门体制。按照专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。,特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地防止政府职能穿插、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政本钱。,首先是“三权分立：参加“决策、执行、监视分立的意图，对“三权进展厘清、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。,其次是部门大量合并，根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并一些部门，但权力相互监视的部门应该不会融合到一个部门里。,第三是彻底塑造公共效劳型政府：通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，彻底塑造公共效劳型政府。,2大部制改革的实施,组建5个新的部门：工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建立部。,调整隶属关系：国家开展改革委员会保持现有体制不变，新设立国家能源局，归发改委管理；,国家食品药品监视管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品平安综合协调、组织查处食品平安重大事故的责任。,本次机构改革涉及调整变动的机构15个，正部级机构减少4个。改革后的国务院除国务院办公厅外，共有27个部委部门。,2021行政改革1.深化政府机构改革。完成新组建部门“三定规定制定和相关部门“三定规定修订工作。组织推进地方行政体制改革,研究制定关于地方政府机构改革和职能转变的意见。,2.简政放权,下决心减少审批事项。抓紧清理、分批取消和下放投资工程审批、生产经营活动和资质资格许可等事项,对确需审批、核准、备案的工程,要简化程序、限时办结相关手续。严格控制新增审批工程。,3.创新政府公共效劳提供方式。加快出台政府向社会组织购置效劳的指导意见,推动公共效劳提供主体和提供方式多元化。出台行业协会商会与行政机关脱钩方案。改革工商登记和社会组织登记制度。深化公务用车制度改革。,三中国行政体制改革评析,上世纪90年代中期以后，行政体制改革越来越多地具有为市经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向开展。,从建国以来行政体制改革方式、方法可以看出，前四次改革根本效劳于方案经济体制和国家赶超战略。国务院及所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，屡次实行权力下放和上收，但却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大方案的完成。表现形式是精简一膨胀一再精简一再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革和机构改革，与国家经济涨落周期根本同步。,1,、中国行政管理体制改革的进展,上世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的开展，同时为适应和推进民主政治建立的进程，行政体制改革越来越多地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向有限政府的方向开展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化。在近几年，按照决策、执行、监视相协调的要求，重点调整了宏观调控、资产管理、金融监管、应急管理、平安生产、能源规划、公共卫生、食品平安等领域的管理体制和机构设置。,政府治理理念有了重大的调整,有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好经济调节、市场监管、社会管理和公共效劳四大方面的职能。,政府职能和公共治理发生重大转变,政府更加注重维护国家平安和危机管理,政府自身建立和管理方式有了重大进展,2,、改革开放以来行政机构设置的问题,政府、部门、机构和公务员的经济谋利包括：就业利益 、权力利益 、权力利益 、下级奉献和侍奉利益 、规模膨胀利益 、利益享受最大化行为 。,市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化，如果没有制度上的隔离措施，可能越来越与市场经济的利益相结合，导致一系列的问题。,问题的表现,第一，政府各部、委、局、办的审批和许可等对经济开展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。,第二，政府部门的裁量权太大，权力没有得到有效的制衡，国家权力和利益部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。,第三，政府行政部门中行政和执法重复、穿插、相互矛盾的问题越来越严重。,第四，行政、执法和司法与收钱和罚款相结合，行政、执法和司法已经在相当程度上商业化。,第五，在国家统一方面，经济上存在着别离的隐患。,四政府行政体制改革的根本思路和重点領域,政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。,1,、深化行政机构改革，进一步转变政府职能,一是要按照现代市场经济国家治理构造的要求设置国务院机构和地方政府机构。,二是政治上要适度集中，经济上要分散决策，但要形成统一的市场。,三是宏观调控不宜过细、过繁、过杂。,四是不能把政府市场监管等同于行政管制。,五是行政、执法与利益相别离。,六是政府机构改革要与编制预算相结合。,七是行政机构设置要遵循大社会、小政府的原那么。,八是从本钱与效率的角度处理政府事务纵向分工和横向分工。,2,、公务员制度改革,3,、完善编制制度，控制机构人员数量,起草、制定、公布相关法规，使属于人民供养的各类机构和人员，定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监视方法和增加供养人员的程序，将供养机构和“吃皇粮人数膨胀用法律的形式控制住。,应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。,供养人员规模确实定，还必须考虑这样一些因素,一是城市化趋势。,二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。,三是还要考虑“吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高， “吃皇粮的人数就应当减少。,政权规模的设置，首先要从经济开展的承受能力出发，以政权的低本钱和高效率为原那么。,我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比，据有关资料，两汉为,1,：,7945,人，唐为,1,：,4500,人，清康熙为,1,：,91,人，中华人民共和国成立之初为,1,：,600,，改革开放之初约为,1,：,50,人，目前是,1,：,28,人。,4、统筹城乡，推进根本公共效劳均等化,5、全面推进依法行政，加快建立法治政府,“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。,“全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原那么，推进决策公开、执行公开、管理公开、效劳公开、结果公开。,“把法治建立成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。,6,、政府层级设置改革,国家“十一五规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织构造，减少行政层级.这说明，政府改革开场从减人、减事、合并机构的行政职能调整，扩展到减少层级的行政体制改革。,21世纪初，中国政体根本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制，无论从国家治理的信息传递和保真角度看，还是从治国的本钱和效率角度看，都无益处，弊端太多。,1政权设几层适宜,至于政权到底分设几层适宜，从经济学上讲，取决于较少投人本钱和较佳管结果的最优分层。即这样一种状态：设某一种最优政权分层状态，当政权多于这一最优分层时，政权的本钱加大，效率降低，管理的效果并没有相应提高，或者说管理效果的提高效应远远小于分层本钱的加大，这是不合算的；而当政权分层少于这一最优分层时，管理不到位，导致经济社会秩序的混乱，虽然政权投少人减少，但是社会混乱损失加大，也得不偿失；只有这一数量的政权分层，政权的投入本钱和管理效果能得到最优的投入产出，这就是政权最正确分层的经济学原理和经济学选择。,2中国五级政权体制的种种弊端,五级分层政权体制的设置，使政权各项事务运作的时间加长五分之二，甚至更长。,五级政权体制使信息传达放慢，信息量损失和信息失真的概率加大。,五级政权体制使政权运转的本钱和时机本钱大大上升，成为国民经济的沉重负担。,五级政权体制运作的效率越来越低。,五级政权体制自我膨胀、自制程序，增加了消耗，摩擦不断。,五级政权体制中，乡镇一级政权直接增加了农民的负担。,3三级政权体制的改革方向,第一，市场经济体制的建立和完善，为省直管县提供了制度保障。,第二，经济社会的开展，为省直管县提供了技术条件。,第三，随着市场经经济的友展，市级指导县级开展经济的可能性越来越小。,第四，行政层级过多，也不符合国际上的政府改革开展方向。,第五，要按照一级政府，一级财政税收的原那么构建政府层级。,4省级区划、省直管县和乡镇综合体制改革,从政府层级改革看，要加强中央的领导，首先要划小行政区域，并推进省管县和乡镇体制改革。,a,、划小省级区域，加强中央控制,中央决策在中间层的落实面临着比较严重的梗阻问题，宏观调控等政策在一些地方也存在着打折扣的现象，政令不够畅通。,调整中间层的行政隶属关系，可以适当减少管理层次。主要改革内容可考虑：适当增设中央直辖市、省直管县，缩小管理幅度。,我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大，有些省级政府管理规模和幅度实在过大，不能适应经济社会快速开展的需要，目前遇到的困难和问题越来越多。,b,、推进省直管县改革,从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开场了强县扩权和扩权强县的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局。,从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面人手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。,在推进扩权强县过程中，新的矛盾显现出来。,其类型可以有三种,一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的兴旺地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市以及广州、深圳、武汉、沈阳、青岛、大连、宁波、无锡等区域经济中心城市，可重点加大推进撤县建区的力度。为构建区域经济中心，较兴旺的地级市也可适当扩大管辖范围，近郊县全部或局部为市辖区，或将几个近郊县局部区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠兴旺地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省、自治区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择局部县进展直管。三是在上述两种情况外的大局部区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时，从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。,省直管县的改革，总体上可以分三步进展,第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进展直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二步是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩大。第三步是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市级别可保存，只负责管理城市本身，省直管县。,c,、深化乡镇党政事业机构综合改革,1、定位于县、市政府的派出机构。,2乡镇事业单位改革。,3，分流和消化充裕人员。,4乡财县管，切实控制住机构和人员反弹。,昆明治理，公共治理改革的典范？,08年9月荣获“中国改革功勋奉献人物奖,08年11月荣获中国改革开放30年出色人物和中国改革开放30年社会人物两项大奖,09年11月获得了“十大中华经济英才奖,09年8月荣获影响中国改革30年改革之星称号,09年12月荣获“中国城市开展改革创新 模范人物奖,2021中国城市十大风云首脑,中国骄傲第十届中国时代新闻人物,谢谢大家！,谢谢！,