行政组织与行政体制

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,行政组织与行政体制,第七讲,夜船扰民谁来管？,市环保局,市水利局,市建设局,市港航局,海事局,船舶,检验处,主要内容,行政组织的基本理论,行政组织设置的基本原理,“大部制”及“大部制”改革,行政组织的基本理论,本讲所介绍的有关行政组织的理论主要是指,19,世纪末以来，对各国政府实践有重要影响的西方行政理论。,专制社会的生产力水平低下，社会生产和社会关系比较简单，国家和社会事务不太复杂，所以，行政管理没有成为独立的学科，更不可能产生专门的行政组织理论。,由于同样的原因，我国虽然古代就有丰富的管理思想，但没有形成系统的专门行政组织理论。,威尔逊（,1856-1924,）,西方行政学创始人,美国第,28,届总统,1887,年公开发表,行政学研究,，标志行政学从政治学中分离为独立的行政科学。,主要思想：,要求行政组织首先明确自己的职能、任务、范围，即明确自己该做什么、不该做什么；,倡导改进政府机关的组织结构与工作方法；,强调行政组织应该成为公众信赖的机关。,1911,年出版,科学管理原理,，创立了科学管理理论。,主要思想：,主张将组织中的管理者管理职能与工人的作业职能加以分离，同时强调两者的合作；,强调组织管理职能的专门化；,强调组织工作要计划化、标准化、程序化；,强调组织管理中的例外原理。,泰勒（,1856-1915,）,被称为,“,科学管理之父,”,美国工程师,法约尔（,1841-1925,）,法国管理学家,1916,年出版,工业管理的与一般管理,提出了普适性的管理理论。,主要思想：,组织与管理密切相关；,任何切实有用的管理理论都能应用于所有人类组织。,在组织中应该保持比较小的管理幅度；,提出了管理五要素：计划、组织、指挥、协调、控制。,提出了,14,条组织管理原则。,十四条组织管理原则：,精密分工；权责一致；纪律；统一指挥；统一,领导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；,等级系列；秩序；平等；稳定；主动性；集体,精神。,主要思想：,任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威有三种形式；,官僚制,（,bureaucracy,）是按法理原则建立的一种理想化、正规化的组织形式。,官僚制组织的核心要素是权力或职权的合理性。,官僚制理论认为以合法权力为基础的组织是最有效的管理组织形式。,马克斯,韦伯,（,1864,1920,）,德国社会学家,被称为,“,组织理论之父,”,魅力型,组织,传统型,组织,法理型,组织,官僚制组织的特征,合理的分工；,层级节制的权力体系；,照章办事的运作机制；,形式正规的决策文书；,组织管理的非人格化；,适应工作需要的专业培训机构；,合理合法的人事行政制度。,合理合法的人事行政制度,人员任用的依据应该是工作性质的要求及人员自身所具备的资格条件；,根据职位等级系统合理安排人员的职位，使之能够人尽其才；,原则上，人员可以按其特长自由选择职位，而且除非有重大过失，组织不得单方面解聘；,每个职位都有法律意义上明确规定的责权范围和任职要求；,组织应当有明确固定的货币工资制度，工资标准根据职级、年资和社会地位确定；,人员奖惩应根据其工作优劣确定；,人员晋升的根据应是工作的成绩、资历，而不是裙带关系；,任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承；,行政人员不拥有任何获取其职位的手段，且不能滥用职权；,行政人员在行使职务时，受到严格而系统的纪律约束和控制。,官僚制理论评价,韦伯认为官僚制有巨大的优越性：,具有严密性。这种组织管理体制按专业化标准，权力分层，职位分等，层层节制，环环相扣，秩序井然。,具有合理性。专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体、可操作、高效率。,具有稳定性。确立非人格化秩序，所有管理依据都来源于法规，保证了制度的连续性。,具有普适性。这种组织管理体制适用于所有类型的组织，不论是公共组织还是私人组织。,行政组织的经典形式是官僚制,官僚制是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。,官僚制既是一种成熟的、在发达国家中占主导地位的组织结构，也是一种管理方式。,马克斯,韦伯认为行政管理就是要最大限度地追求效率，而官僚制就是可以实现管理和效率理想结合的形式。,官僚制因此也被称为,“,韦伯制,”,或,“,科层制,”,。,一般工作人员,主要职能为做实际工作,行政官员,主要职能为贯彻上级领导的决策,最高领导,主要职能为决策,韦伯的理想的行政组织体系,韦伯也指出了官僚制的弊端：,压抑人的积极性和创造性；,人成为组织的附属品。,韦伯预见到这样的结果是可怕的，但他无法找到更优的组织形式。,我们认为韦伯制过于理想化，且过于注重对行政组织的静态研究，过于强调层级节制、遵循规则；过分强调人员稳定、年资升迁；过于强调组织的内部管理等等。,当然这些不足并不影响他无可替代的理论地位。,梅奥（,1880-1949,）,美国学者,行为科学的创建者之一,1933,年发表代表作,工业文明里的人的问题,。,主要思想：,提出了不同于传统组织理论,“,经济人,”,的,“,社会人,”,的理论；,指出组织中还存在,“,非正式组织,”,；,指出新型组织领导者的能力主要在于通过提高组织成员的满足度来激励成员，提高组织效率。,西蒙（,1916-2001,）,美国著名行政学家,1978,年获诺贝尔经济奖,创立以决策为中心的行政理论。,主要思想：,提出,“,管理就是决策,”,的思想，认为组织首先是决策的过程；,提出组织的目标就是追求决策的合理性；,提出组织平衡论；,提出组织影响论。组织对个人的影响因素包括：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率等；,提出组织设计论，认为组织设计要解决组织目标、分工、工作重心、权力配置等。,行政组织设置的基本原理,行政组织结构应该以职能为中心：,任务与组织平衡，做到事有人做，人有事做，实现组织与人员的最佳组合；,各个组织、人员之间按比例配置，没有因漏设机构或工作量不均衡造成的工作流程不顺；,分工明确，合作良好；,组织系统适应行政环境，具有弹性，即组织结构要适时调整以适应新环境。,行政组织结构,模式,集权直线组织模式,分权扁平组织模式,企业家政府组织理论,戴维,奥斯本和泰德,盖布勒在,1992,年出版,的合著,政府再造,中提出“,企业家政府,”理论。,主要思想：,政府应该是掌好舵，而不是划桨；,要妥善授权，而非事必躬亲；,注重引入竞争机制；,注重使命，而非繁文缛节,重产出而不要重投入；,树立顾客意识；,重分权模式和合作式组织；,重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。,行政组织中存在帕金森定律与彼得原理,帕金森定律（官场病）：,职工人数与工作量不相干，职工人数的成倍增长是绝对的。,机构越来越庞杂和工作效率越来越低下是同时发展的绝对趋势。,组织的低效、无能根源于自发的嫉妒病。,豪华的办公楼和奢华的办公环境是组织衰退的征兆。,彼得原理的核心观点是：,“,在实行阶梯等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。,”,组织效率低下的真正原因是不称职者聚集。,每个人都应该认真估计自己的潜力，不要盲目追求晋升，这样不仅给个人带来痛苦，也导致组织滑坡。,业务机关,行政,组织,类型,即直接履行政府管理和服,务的职能，如农业部。,综合管理机关,行政辅助机关,派出机关,临时机关,工作具有综合性，管理对,象跨部门，如发改委,。,为行政首长和行政职能机,关服务的机关，如人事部,。,省或县级政府根据需要在,辖区内设置的代表机关。,为解决某一特定问题而临,时组成的机构。,以业务性质划分行政组织类型,政府组成部门,行政,组织,类型,即直接履行政府管理和服务,的职能的部门。,直属机构,办事机构,归口管理局,直属事业单位,政府直接领导的，专门负责,某一方面事务的机构,。,根据需要设立的、协助行政,首长办理专门事项的机构,。,主管专门业务，有一定独立,性、实行垂直管理的机构。,不承担行政管理职能，但与,政府工作联系紧密的单位。,行政组织类型划分示意图,“大部制”改革目标的提出,党的十七大政治报告明确提出：,行政体制改革的主要任务是：“,加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。,”,完善制约和监督机制的主要任务是：“要坚持用制度管权、管事、管人，,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。,”,“大部制”改革与“行政三分”密不可分。,什么是“大部制”？,大部制是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。,与按照政府专业管理职能设置政府机构的“小部制”不同，大部制是一种政府事务综合管理的体制。,“,宽职能，少机构,”是大部制的鲜明特征。,大部制的实质是“,管理,”改革，而不是“机构”改革。,西方国家行政体制的借鉴,现在绝大多数发达国家都是实行大部制（,giant department,）。美、加等国是自然形成的，英、澳等国则是大规模机构整合的结果。,他们的机构分为四种类型：,内阁机构,，专门行使决策权的部门。,执行机构,（“法定机构”或“独立机构”），这些机构是执行内阁决策的机构。,监管机构,，即对社会、市场实行监管职能。,议事协调机构,。,英国的“大部制”改革,英国的“大部制”改革在,1964-1974,年保守党希思内阁执政期间进行。,改革的背景,：两次世界大战期间英国政府机构的过度膨胀，以及,60,年代中期殖民体系瓦解提供的机构改革机遇。,改革的准备,：首相亲自挂帅，组织由专家、议员、高级官员组成的专门研究机构“公共部门研究组”，经过,5,年的调研和论证。,参与调研并发挥作用的了特殊人员：,企业家,（如壳牌公司老总）、,高级文官,。,“公共部门研究组”的建议：,政府职能的界定应该以“产出”为导向；,需要组建“核心能力部门”专门致力于前瞻性思考和战略构建；,需要制度化的政策,/,项目评估分析，可由核心能力部门负责实施；,那些不属于政策执行性质的工作可以不由部长负责实施。,1970,年,10,月，研究组完成的,中央政府重组,白皮书提交国会并顺利通过。,政府重组改革的提出与实施,中央政府重组,白皮书提出的改革目标是：,改进政府决策并提高政策质量；,增进政策或职能领域与部门责任分工之间的匹配程度，从而完善政策制定的制度架构；,通过构建合理的职责分工总框架，确保新政策和新问题出现时，政府能够自我调适和应对。,1970,年至,1974,年保守党下台，英国政府部分实现了白皮书的改革方案，,其中以“采购局”为代表的执行机构在改革中得到长足发展。,执行机构改革的曲折历程,1974,年,2,月工党上台，几乎全部否定了保守党的改革。,1979,年保守党再次上台，但是新首相撒切尔夫人奉行“因地制宜、小修小补”的渐进改革原则，采取的是成熟一个，调整一个的改革形式。,1988,年内阁办公厅效率小组的调研报告,改进政府管理：下一步的行动方案,，反思过去的改革，,指出存在的主要问题：,管理机构结构单一；,管理存在非现代性。,改革的建议：设立“执行机构”,改革的基本原则：,各个部门应该根据职能和任务组织工作，其体制和内部结构必须有利于提高执行政策的效率，提供服务的水平。,各部门要保证其工作人员具备有效履行职责和完成任务的技能和经验。,必须保持有效的内外压力，促使各部门不断进行改革。,改革的核心理念,：组织模式和机构类型的多样化。,多样化的执行机构的组织模式,改革办公室列出了,8,种可以利用的“组织模式”：,部门内部的独立董事机构；,按执行机构模式运行的部门；,执行机构；,独立于主管部门的机构；,非部门执行性公共机构；,政府拥有的公司；,公私伙伴；,合同外包。,改革的成效,组织模式适应任务，体现了多样化：,截止,2003,年英国的执行机构共有,127,个；,工作人员占公务员总数的,78%,；,执行机构的规模差异很大；,不同执行机构的地位及其内部结构也不同。,执行机构的资金来源也实现多样化：,全额财政拨款；,净支出额财政拨款；,交易筹资。,49,个对外提供服务；,45,个内部提供服务；,12,个从事科研；,21,个属于管制机构。,比如社会福利执行机构有雇员,68000,人，监狱管理执行机构有雇员,42000,人，而债务管理执行机构仅,40,人。,英国“大部制”改革的意义：,大部制改革的实质，是管理革命而非机构改革。,通过多样化的设置执行机构，使政府的机构更适应职能和服务的需要；,决策与执行的分离，实际对管理能力提出了更高的要求，同时也提升了管理者的地位。,执行机构的设立，确保了执行机构工作人员具有所需的知识和技能。不仅采取开放式竞争上岗，而且鼓励录用私营部门有经验的管理人员。现在执行机构主管,1/4,以上来自私营部门。,我国的“大部制”改革,在加入世贸组织的大背景之下，,2003,年启动了新一轮国务院机构改革。这次机构改革方案方案,首次提出了“决策、执行、监督”三权协调的要求,。,机构改革的目的是：,进一步转变政府职能，改进管理方式，,推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。,机构改革目标是：,逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,。,2008,年的机构改革是前一轮机构改革的继续。,大部制改革的目的与地位,大部制改革的,基本目的：,促进,政府职能转变，深化行政管理体制改革，建设服务型政府,。,大部制改革的定位：,当前行政管理体制改革的重点是“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，,“大部制”改革是“优化结构”的手段之一。,大部制改革的原则,仍然是：精简、统一、效能。,大部制改革不会一蹴而就,，将是一个过程,在我国将是一个多样化的过程。,我国试行的大部制改革模式,“多牌同挂”的随州模式,“行政三分”的深圳模式,“党政统合”的顺德模式,大部制改革的难点与问题,四个难点,：,权力整合难、人员分流难、,机制磨合难、运行监督难。,三大问题,：,如何对权力进行约束与监督？,党政权力怎样实现对接？,改革应该选择怎样的策略和方法？,改革的最大阻力是多年来被强化了的部门利益。,请思考：,怎样理解官僚制理论？,什么是组织平衡理论？,我国现行的行政管理体制有何利弊？,什么是“大部制”？,为什么要实行“大部制”改革？,实行“大部制”改革的难点在哪里？,