建设项目水资源论证及取水许可制度

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,水资源论证及取水许可制度,二OO四年七月,1,2,水资源论证是深化取水许可的要求；,水资源论证是解决供需矛盾，实现水资源合理开发、优化配置的集中体现；,水资源论证是保护取水人权益、推进法治政府，建立科学论证、专家咨询、公众参与、民主决策的重要措施。,3,一、行政许可法与取水许可制度,二、水资源论证制度,4,一、行政许可法与取水许可制 度,5,取水许可是行政许可法中的特许制度,行政许可的定义：,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。,6,行政许可设定的三大功能：,控制危险、配置资源、证明或者提供某种信誉、信息,行政许可分为五类：,普通许可、特许、认可、核准、登记,7,取水许可,作为国家管理水资源的一项基本制度，它,属于行政许可法中的特许类型,。,特许,是指由国家行政机关代表国家依法向相对人转让某种特定权利。主要适用于自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。,8,特许有三个特征,相对人取得特许权一般应当支付一定费用；,特许一般有数量控制；,行政机关实施特许一般有自由裁量权。,9,一、取水许可制度实践及其健全完善,取水许可制度,10,1取水许可制度实践,1988年颁行的中华人民共和国水法首次规定在我国实行取水许可制度，并明确实施的办法由国务院规定。1993年国务院发布了取水许可制度实施办法（国务院1993119号令（以下简称办法）。,11,办法规定了取水许可的范围、管理体制、审批程序和法律责任。它的实施，对推动全国取水管理工作步入法制化轨道，加强水资源统一管理，合理配置水资源以及促进计划、节约用水，遏止无序取用水资源起到了极其重要作用。,目前全国共发放取水许可证70余万套，审批水量4500亿立方米（不包括水力发电用水，下同），约占全国年用水总量的76%。年度审验取水许可证40多万套，占发证数的60%；审验水量3000多亿立方米，占审批水量的近70%。,12,取水许可制度体系逐步健全;,取水监督机制逐步建立;,取水许可基础工作逐步加强。,13,2取水许可制度的健全完善,14,1、现行办法调整范围存在对象不够全面和界定不够清晰的问题。如大型水库、水电站、利用天然河道输水的大型灌区以及地热水、矿泉水的取水许可在实施过程中出现执行困难和扯皮。,2、现行办法只是把取水许可作为一种水资源行政配置的手段，而没有同时作为取水人权利，办法规定的取水权的运作依然是计划经济模式，规定义务多，没有保护取水人权利的有关规定。,3、现行办法确定的取水许可统一管理与分级、分部门管理相结合的体制不利于对地表水与地下水、城市与乡村的水资源进行统一调配，在一些地方出现了城市与乡村、地表水与地下水、地热水矿泉水管理职责的分工部门间的矛盾。致使目前仍有部分城市规划区的地下水仍然没有实施取水许可。,15,4、现行办法水资源宏观调控机制不够健全，流域管理与行政区域管理的规定不具体，按行政区域分割管理问题较突出，出现了一些流域和地方重复发证的现象，需要进一步理顺流域管理与行政区域管理在取水许可实施方面的职责。,5、现行办法在流域和行政区域取水总量控制方面缺乏措施，审批取水量，科学性不够。在审批取水量时，往往偏重生活和生产用水，忽视生态用水和生态保护，使一些地方审批的取水量超出了当地的水资源承载能力。,6、现行办法在监督管理制度方面不够完善。用水定额管理，计划用水管理，取水许可年度审验，以及退水水质的管理和审批的监督管理，都有待于进一步的规范。,16,7、现行办法在法律责任方面，条款规定过于原则和力度不够，给执法工作造成很多困难。,8、现行办法与当前深化行政管理体制和机构体制改革精神有一定差距，需要完善、简化管理程序，体现依法、公平、公正、便民和及时的原则，为取水人提供更好的服务。,17,1998年水利部开始着手进行立法调研。按照国家提出的新时期治水方针、任务、要求，总结我国取水许可实施经验，吸收和借鉴国外取水许可制度实施的有益经验，提出修改重点，先后草拟了近十稿。通过召开研讨会、专家座谈会和书面征求意见等多种形式，先后多层次广泛征求了流域管理机构、各省（自治区、直辖市）水利厅（局）、水利部机关各司局和国务院有关部门以及省（自治区、直辖市）人民政府的意见，反复修改多次，并经审议，形成了报国务院提请审议的取水许可制度实施办法（修订稿）（送审稿）。目前，该修订草案（送审稿）正加紧审议。但在修订草案经国务院正式颁布实施前，仍按1993年国务院119号令及现行的配套法规执行。,18,二、建设项目水资源论证与取水许可,19,建设项目水资源论证无疑是深化取水许可制度的结果，与取水许可制度紧密相连，15号令实为取水许可制度的配套法规。水资源论证工作管理人员及技术人员必须深入了解它们之间的关系，在取水许可制度实施框架下做好论证工作。,20,1水资源论证对象与取水许可制度的调整范围一致,21,15号令第二条规定，只有需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目才应进行水资源论证。因此，建设项目水资源论证必须注意取水许可制度的调整范围。,22,2水资源论证报告书审查权限与取水许可管理体制相应,23,首先是部门之间的关系:送审稿规定“国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度的组织实施和监督管理”（第三条）,其次是流域管理与行政区域管理的关系:送审稿规定“取水许可实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”；“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使本办法规定的和国务院水行政主管部门授予的取水许可制度的组织实施和监督管理职责”，“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责本行政区域内取水许可申请、取水许可审批、取水许可监督管理等方面进一步明确了流域管理机构与地方水行政主管部门的权限划分和相互协作。,24,3水资源论证为实施取水许可总量控制服务,25,宏观管理方面,一,是规定“流域内取水许可审批的总水量不得超过流域水资源可利用量”；“行政区域内取水许可审批的总水量不得超过流域管理或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量”（第七条）。“行政区域内地下水取水许可审批的总量不得超过本行政区域地下水可开采量”（第八条）。,二,是规定取水许可要实行总量控制和定额管理相结合（第七条）；规定“经批准的水量分配方案是流域与行政区域取水许可总量控制指标的依据”，并对尚无水量分配方案的江河、湖泊取水许可总量控制指标的制定作出了规定（第二十四条）。,三,是对如何实行年度取水许可总量控制做出了程序上的规定（第四十一条）。,26,微观管理方面,主要是强调对需申请取水许可的新建、改建、扩建建设项目要实行水资源论证（第十四条）。,27,4水资源论证纳入取水许可申请,28,第十四条规定：“新建、改建、扩建的建设项目需要申请取水许可的，申请人应当委托有建设项目水资源论证资质的单位，对其建设项目进行水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。”“建设项目水资源论证报告书需经有取水许可审批权限的水行政主管部门或者流域机构组织审定。”“建设项目水资源论证资质管理办法由国务院水行政主管部门制定。”,第十六条规定：申请人提出取水许可预申请时，应提交经审定的建设项目水资源论证报告书。,第十七条规定：建设单位在报送建设项目可行性报告时，应当附具经有取水许可审批权限的水行政主管部门或者流域管理机构对取水许可预申请的书面审查意见以及经审定的建设项目水资源论证报告书。未附具的，项目审批部门不予批准。,第二十条规定：不需要办理取水许可预申请、直接提出取水许可申请的建设项目，申请人应提交经审定的建设项目水资源论证报告书,29,5水资源论证负有法律责任,30,送审稿规定（第五十二条）：建设项目水资源论证单位不负责或者弄虚作假，致使水资源论证失实，造成重大损失的，由主管资质的水行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。,31,二、水资源论证制度,32,水资源是三大战略资源之一,能源,粮食,水资源,33,实施水资源论证制度的三种考虑：,资源合理开发、优化配置,解决短缺与发展的矛盾,改革开放以来，能源、交通、通讯、水利等基础设施都是制约我国社会经济发展的“瓶颈”。经过20多年的基础设施建设，能源、交通、通讯等问题都得到了较好的解决，但水资源问题却随着人口、经济的发展，紧缺程度不但没有很好的化解，还呈蔓延之势。,34,汛期洪水成灾,35,非汛期干旱缺水,36,我国已经进入了水资源紧缺时代，必然要求经济发展布局、城市建设总体规划、重大建设项目的兴建要充分考虑水资源条件, 靠管理来平抑水需求不合理的过快增长，靠一套行之有效的制度来协调竞争性用水，保证水资源合理配置的实现，靠政府有效的宏观调控、市场运作、经济手段来统筹解决水资源问题，而实施取水许可，开展水资源论证就是为加强政府宏观调控建立的一项重要制度。,37,引导产业布局、推进高效用水,解决发展与水条件相协调,深化取水许可，科学规范民主决策,解决行政风险管理,38,建设项目水资源论证管理办法,一、办法的形成过程及政策法律依据,39,“国民经济的总体规划及重大建设项目的布局必须考虑防洪安全与水资源条件，必须有防洪除涝、供水、水资源保护、水土保持、水污染防治、节约用水等方面的专项规划和论证”。,-水利产业政策（国发1997735号）,“强化取水许可和排污许可制度，建立建设项目水资源论证制度和用水、节水评估制度”，“凡需要办理取水许可的建设项目都必须进行水资源论证”。,-关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知（国发2000 36号）,“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”,-水法第二十三条,40,二、办法的主要规定,41,办法,第二条,规定：对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目（以下简称建设项目），建设项目业主单位（以下简称业主单位）应当按照本办法的规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。,1、,适用范围的规定：,办法,第十五条,规定：建设项目取水量较少、且对周边影响较小的，可不编制建设项目水资源论证报告书。具体要求由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门规定。业主单位可以直接进入取水许可（预）申请程序，按照取水许可审批程序的规定，填报有关文件。,42,第五条、第六条,规定：从事建设项目水资源论证工作的单位，必须取得相应的建设项目水资源论证资质，并在资质等级许可的范围内开展工作。建设项目水资源论证资质管理办法由水利部另行制定。,业主单位应当委托有建设项目水资源论证资质的单位，对其建设项目进行水资源论证。,2、从业单位资质规定：,43,水利部或流域管理机构负责对以下建设项目水资源论证报告书进行审查:,（1）水利部授权流域管理机构审批取水许可（预）申请的建设项目；,（2）兴建大型地下水集中供水水源地（日取水量5万吨以上）的建设项目。,其他建设项目水资源论证报告书的分级审查权限，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门确定。,3、审查权限规定：,44,建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位进行审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。,建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可（预）申请的技术依据。,4、报告书的审查规定：,45,办法,第八条,规定：业主单位应当在办理取水许可预申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告书；不需要办理取水许可预申请的建设项目，业主单位应当在办理取水许可申请时向受理机关提交建设项目水资源论证报告书；未提交建设项目水资源论证报告书的，受理机关不得受理取水许可（预）申请。,办法,第十一条,规定：业主单位在向计划主管部门报送建设项目可行性研究报告时，应当提交水行政主管部门或流域管理机构对其取水许可（预）申请提出的书面审查意见，并附具经审定的建设项目水资源论证报告书；未提交取水许可（预）申请的书面审查意见及经审定的建设项目水资源论证报告书的，建设项目不予批准。,5、取水许可受理与项目可行性报告批准的规定：,46,6、论证主要内容规定,47,水资源论证的主要内容与工作程序,48,一是以现状条件下的水资源状况来确定建设项目水资源开发规模和取水规模，真正做到以水定产，以水定规模；,一、取水水源论证,二是在现状水质状况下，能否满足建设项目取水的水质要求；,三是合理确定取水位置和取水方式，包括地下水源取水井群布局、取水层位；,四是要解决地表水、地下水的混合配置问题，论证两种水源的取水规模，提出两种水源开发的推荐意见。,49,建设项目取用水合理性分析是水资源论证制度又一重要内容，也是贯彻国家节水产业政策，发展节水产业，建设节水型工业、节水型农业、节水型服务业和节水型社会，从源头上抓清洁生产，节水减污的重要手段。,取用水合理性分析要结合新水法确定的用水总量控制和用水定额制度，遵照由省（自治区、直辖市）人民政府颁布的用水定额执行。,二、取用水合理性论证,50,退水论证是指在确定的影响范围内，对水功能区及其第三者有直接影响的分析论证工作。,退水论证要紧紧围绕项目用水后的退水水质进行分析，要结合水功能区划、纳污能力，合理确定退水地点，对于不能满足退水要求的项目要寻求污水治理的方案，并提出污水处理回用的意见，对不能使用处理后的污水要选择合理地点进行排放。,要将污水治理方案、退水地点在项目初步设计中加以明确，在项目建设时加以落实，作为项目竣工取水许可证发放验收的前提。,三、退水论证,51,水资源论证不仅要论证其他用水户对本建设项目取水的影响，确定建设项目取水的保证程度，还要考虑建设项目取水对第三者取水权益的影响程度，对于造成取水影响的，要制定出补偿的方案。,四、开发影响补偿方案论证,52,水资源论证是一项资源性论证报告，它是为取水许可制度服务的，,其目的是使取水审批更加科学合理，使各级水行政主管部门在审批取水许可时，不仅要考虑到建设项目本身取水、用水的需求，还要兼顾到对其他用水户权益的保护，降低管理风险。,其核心是根据建设项目取水地点、水工程开发地点水源的保障程度，以水资源的条件来确定经济布局的规模、确定工程建设的规模；用水环节要采取节水措施，力争实现清洁生产；退水要满足国家的标准，符合水功能区划，不影响第三者为前提。,53,八个阶段：,(1)准备阶段,(2)工作大纲阶段,(3)报告书编制阶段,(4)审查阶段,(5)取水许可预申请阶段,(6)取水许可申请阶段,(7)初步设计,(8)颁发取水许可证,五、水资源论证工作程序,54,法律、法规、规范、标准、规划及有关资料等,论证报告书编制委托书或招标书,现状查勘调研和资料收集,编制论证工作大纲,修改大纲和制定工作方案或计划,专家咨询,取用水合理性分析,水源论证,业主提出的取用,水方案或要求,地表水源,地下水源,靠节水或回用,污水为水源,取、退水影响分析及补偿方案与措施,编写论证报告书,审批机关组织审查,专家咨询,论证报告书,混合水源,建设项目水资源论证程序,55,56,57,水资源论证对资质管理的要求,2003年2月21日，水利部发布水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法（试行）（以下简称资质管理办法）。资质管理办法是评定法人或者其他组织准予其从事特定活动的法律依据，也是严格从业管理，加强对从业单位的监督，确保水资源论证制度顺利实施的关键。资质管理办法共分27条，主要包括6个方面内容 。,58,一、适用范围的规定,59,资质管理办法采用“一法两证”。即在一个办法中规定了“水文水资源调查评价资质”和“建设项目水资源论证资质”两种证书，并规定两种证书分别申请，分别审批，分别从业，互不搭界。资质管理办法第三条规定：凡从事水文、水资源调查评价的，应当按照本办法的规定，取得水文、水资源调查评价资质证书，并在规定的业务范围内开展工作。凡从事建设项目水资源论证的，应当按照本办法的规定，取得建设项目水资源论证资质证书，并在规定的业务范围内开展工作。从上述规章条文可以清楚地看到，两种证书各具有自身的从业范围，不能互为替代。,60,二、资质证书的等级与从业规定,61,资质管理办法规定资质证书分甲、乙两个等级。甲级在全国范围内承揽规定业务范围内各等级建设项目的水资源论证工作。乙级可以在全国范围内承担规定业务范围内地表水日取水规模4万立方米以下或地下水日取水规模1万立方米以下的各类建设项目水资源论证工作。,62,资质管理办法规定了只能由取得甲级资质的单位承担的特殊的建设项目水资源论证工作。,一是由国务院或国务院委托国家计委审批的建设项目；,二是在国际跨界河流、国际边界河流干流上取水的建设项目；,三是在省际边界河流、湖泊上取水的建设项目；,四是跨省（自治区、直辖市）行政区域、跨流域（特指国家确定的重要江河、湖泊）取水的建设项目；,五是涉及国家、地区安全的特殊行业取水的建设项目。,。,63,三、资质申报单位技术条件的规定,64,水资源论证工作对申报单位的技术要求还是比较高的，不仅要求能够从事水源部分的论证，还要具有对用水合理性、退水、影响补偿等方面进行科学论证的能力。资质管理办法从四个方面规定了从业单位的基本条件，同时水利部下发的“关于开展建设项目水资源论证资质申报工作的通知”又将基本条件进行了细化，提出了分级标准。我们对业务范围是按照水源要素分类与行业类别相结合来确定的，水源要素共分为地表水、浅层地下水、深层承压水、矿泉水、地热水等5类；行业类别依据国民经济行业分类（GB/T47562002），按耗水量和污染程度共划分了19个行业。并根据各从业单位申报的材料，结合从业单位的技术专长，合理确定业务范围。,65,对于拿到资质证书的单位还需要不断地充实技术实力，完善技术人员专业结构，不断开拓新领域，提高编制报告书质量，扩大自身的从业范围。,66,四、资质审批的规定,67,资质管理办法规定了中央和省级水行政主管部门两级审批制度；同时确定了对资质证书的发放实行总量控制制度。甲级资质证书由水利部审批和发证；乙级证书由省级水行政主管部门审批和发证。其中流域管理机构的所属单位的甲、乙级资质证书由水利部发放，国务院有关部门的直属单位的乙级证书按照属地化管理的原则，由省级水行政主管部门发放。,68,五、对从业单位及从业技术人员实施监督管理的要求,69,总之，资质管理办法对从业单位的技术负责人和专业技术人员提出了明确的要求，希望同志们能够遵守职业道德，严格依法办事，本着科学、严谨、求实的工作作风，确保水资源论证报告书编制质量。要按照资质管理办法的规定，不断充实技术人员，完善专业结构，提高技术队伍整体素质，增强市场竞争的实力。水资源论证制度将我们紧密地联系到一起，我们希望各从业单位既要成为水资源论证制度的实践者，也应成为制度的宣传者，制度完善的参与者，努力把我国的水资源论证制度搞好，以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展。 。,70,六、对从业单位及从业技术人员违规违法行为处罚的规定,71,求实,科学,严谨,72,资质管理办法对从业单位的技术负责人和专业技术人员提出了明确的要求，希望同志们能够遵守职业道德，严格依法办事，本着科学、严谨、求实的工作作风，确保水资源论证报告书编制质量。要按照资质管理办法的规定，不断充实技术人员，完善专业结构，提高技术队伍整体素质，增强市场竞争的实力。水资源论证制度将我们紧密地联系到一起，我们希望各从业单位既要成为水资源论证制度的实践者，也应成为制度的宣传者，制度完善的参与者，努力把我国的水资源论证制度搞好，以水资源的可持续利用支撑国民经济和社会的可持续发展。,73,谢 谢 ！,74,