地方效率与分税制

,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,单击此处编辑母版标题样式,预算管理体制,-,分税制,一、概念,二、财政分权理论,三、分税制预算管理体制,历史变迁,改革背景,改革过程,分税制简介,1,预算管理体制概念,预算管理体制是在中央与地方政府以及地方各级政府之间规定预算收支范围和明确管理职权的一项制度。,原则,：,（,1,）适度,分权,（,2,）事权财权相结合,2,财政分权理论,附：中国特殊性,核心问题,效率优势,信息优势,财政试验田,how,what,分税制,3,效率优势,蒂布特（,tiebout,）模型：称“用脚投票”理论,A Pure Theory of Local Expenditure 1956,这种理论认为，如果全国有许多竞争性的地方（社区）政府，所提供的公共物品的种类（教育、福利与安全等）与数量不同，相应各地方的税收负担（公共物品的价格）也有差别，那么居民可以根据对公共物品的特殊偏好，选择给予他们最大满足的地方（社区）居住。如果任何一个地方居民不满意当地政府提供的公共服务，他就可以移居到另外一个他较为满意的地方去。,而且，偏好相同的人组合在一起，公共服务也会按最小的成本被提供。（物以类聚）,标尺效应：同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本。,4,中国特殊性,（,1,）户籍制度限制了“用脚投票”,气候条件、风俗习惯、社会关系有时会制约着人们的选择。,（,2,）各级地方政府可以有一定的税收自主权地方自治问题,5,6,如图所示，假定有两地居民，甲地的需求曲线为,D1,，乙地的需求曲线为,D2,，再假定提供公共商品的人均成本不变，即地方居民缴纳的地方税收总额不变，图中表示为,T,，那么，甲地产量为,Q1,，乙地产量为,Q2,，显然这是符合效率原则的。,如果假定由中央政府统一提供,Qc,数量的公共商品，则对于甲地的福利损失是,ABC,组成的三角形阴影，因为该地区居民多付了税收或成本；而在乙地的福利损失是由,CDE,组成的三角形阴影，因为种种原因该地区应该得到的公共商品未能得到。,由此可见，不同地区对地方公共商品的需求是有所差异的，地方政府能更好地依据当地居民的偏好提供公共商品，并课征相应的地方税收，从而有利于避免效率损失。,7,信息优势,施蒂格勒（,George Stigler,），,1957,地方政府功能的有理范围,“,偏好误识”分权理论,：,由于中央政府远离选民，信息相对不完备，对选民的公共物品需求的了解是不精确的。相反，地方政府直接受到来自当地选民的压力，可以更好地了解当地选民的偏好，因此，地方政府与中央政府相比具有信息上的优势。,实际上，较之单一层次的政府而言，多层次的政府更能够加快信息反馈，所以公共服务是由几个层次的政府来提供，那么就存在着多层次的公共选择过程。这就会使政治家更加容易了解投票者的偏好，也会使政治家更加努力地去迎合选民的偏好，而且分权分层有助于政府提供多样化的服务。,中国特殊性：,“,只对上负责，不对下负责”的垂直政治体制限制了“用手投票”。,8,财政试验田,地方政府进行财政实验的成本远低于中央政府，多样化的实验方案有助于推动公共政策的的创新和技术进步,下级政府更加容易克服政治阻力进行创新。从历史来看，许多创新是来自基层的推动。由于地方政府更因地制宜的寻找到和地方相适应的制度安排，其中蕴涵的制度知识还可以通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。,地方政府进行财政政策实验的成本远低于中央政府，多样化得实验方案有助于推动公共政策的创新和“技术进步”。,家庭联产承包制,、农村税费改革、增值税转型、燃油税、房产税,另外：政治人才的输送地,9,10,财政三大职能在政府间的划分,资源配置职能,：,居民真实的反馈信息是最提供公共物品最重要的前提条件。虽然公共物品本身有层次之分，但大部分是属于地方，由于相对于中央政府而言，地方更能了解居民不同的偏好，因而更有效率。,收入分配职能,：,惯常所采用的手段是税收和转移支付手段。但是由于地方之间相对开放性（与国与国之间的封闭性不同），如果由地方政府来行使这项职能，势必诱发地区之间的恶性竞争而导致最终失败，所以一般由中央政府来提供。,经济稳定与发展职能,：,地方政府缺乏相应的手段，如货币发行手段，利率调整手段等等，在经济出现供求失衡时，只能由中央政府制定反周期政策来调节。,11,分税制,历史变迁,改革背景,具体操作,分税制,12,历史变迁,：“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放,”,1978,年前：,统收统支,“大锅饭,1978,1994,年：,“划分收支，分级包干”,“分灶吃饭”,1994,年至今,分税制,13,数据,_,中央穷、地方富,“两个比重”,第一：财政收入占,GDP,的比重、,第二：中央财政收入占全国财政收入的比重,地方财政为了短期利益，纷纷上马高税收项目，造成了我国第一次的投资过热,.,1994,年以前的财政收入，中央占,3,成，地方拿,7,成,14,两个比重”变动情况,年度 财政收入占,GDP,的比重,(%),中央财政收入占全国的比重,(%),1978,31.1,15.5,1980,25.5,24.5,1985,22.2,38.4,1989,15.7,30.9,1990,15.7,33.8,1991,14.5,29.8,1992,12.9,28.1,1993,12.3,22.0,1994,10.8,55.7,1995,10.3,52.2,1996,10.4,49.4,1997,11.0,48.9,1998,11.7,49.5,1999,12.8,51.1,2000,13.5,52.2,2001,14.9,52.4,2002,15.7,55.0,2003,16.0,54.6,2004,16.5,54.9,2005,17.2,52.3,2006,18.5,52.8,15,16,包干,体制,-,地方激励机制,财政体制多变，,1993,年之前，变动了不下,15,次，最短的一次财政体制只维持了一年。“一省一率”； “诸侯经济”,上海,定额上解,+,递增分成。每年财政收入,165,亿，其中,100,亿归中央，,65,亿留地方，每增加一亿，中央与地方五五开。实施期间，财政收入,163-165,亿元之间，无增长。,北京,收入递增包干，约定年增长率,4%,。结果每年财政增长,4%,，后发现隐瞒了,98,亿元收入。,17,分税制出台的过程,囊中羞涩的财政部长,挑灯夜战做方案,地方谈判，南征北战十七省,广东谈判,西部、中部,上海,实施初，排险闯关解疑难,18,分税制含义,分税制是指在中央与地方事权的基础上，确定中央与地方预算支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。,是国际上通行的一种分配体制，是处理政府间财政分配关系的一种较为规范的方式。,一级政府、一级预算，各级预算相对独立、自求平衡。,主要思路,：,分税、分权、分管,事权,财权（分税,）税收征管转移支付,19,事权：,中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。,20,财权的划分,中央税、地方税和共享税,特征：,地方,1993,年应得的,财力不变,（以,1993,年为基期）,中央拿大头（,税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央），,地方拿小头，地方缺口由,转移支付,弥补,只限于中央和各省之间，不涉及到省以下,21,征收机关,征收税种,国税局系统,增值税、,消费税、车辆购置税、铁路、银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税、,企业所得税等,证,券交易印花税,以及国家指定征收的其他税,。,地税局系统,营业税、城建税（国税局征的除外）、,个人所得税,、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、车船税、印花税等。,地方财政部门,地方附加、耕地占用税,海关系统,关税、行李和邮递物品进口税、进口环节增值税和消费税,22,23,分税制之后,财政收入大幅增加。,中央财力大增，办大型运动或展览或军备,24,分税制之后,驻京办,“贫困县”,地方公共福利大幅消减、土地财政、地方债务（节流、开源）,附带：税务成本,25,26,两个比重”变动情况,年度 财政收入占,GDP,的比重,(%),中央财政收入占全国的比重,(%),1978,31.1,15.5,1980,25.5,24.5,1985,22.2,38.4,1989,15.7,30.9,1990,15.7,33.8,1991,14.5,29.8,1992,12.9,28.1,1993,12.3,22.0,1994,10.8,55.7,1995,10.3,52.2,1996,10.4,49.4,1997,11.0,48.9,1998,11.7,49.5,1999,12.8,51.1,2000,13.5,52.2,2001,14.9,52.4,2002,15.7,55.0,2003,16.0,54.6,2004,16.5,54.9,2005,17.2,52.3,2006,18.5,52.8,27,28,中央财政收入迅速增长，这样的中央财政收入，客观上保证了一大批国家重点项目的投入，火电、水电、核电、铁路、码头、高速公路、机场等项目在这十年间得到了迅速的发展，支撑了经济发展的需求。,1994,年实行分税制的同时，政府明确了中国改革的总体方向是实行社会主义市场经济体制。在这个思想的指导下，许多原来由国家、企业包下来的社会事业也开始进行了市场化改革，但是其中一些本来属于公共财政范围之内的责任也被抛给了社会，出现了过度市场化的情形，突出的问题包括,义务教育、医疗、,公共卫生等。,29,30,专项转移支付,-,驻京办,有人说美国的地方官员可以不去华盛顿，但中国的官员不去北京不行。因为大权和大钱都在北京，要钱要官都得去。正如国家审计署审计长李金华指出的：“有的驻京办目的就是跑部钱进。”“跑是一个足字旁，还有一个包，要带包去跑。”这个“包”是个“通天袋”，里面内容丰富，应有尽有。,了望,指出，各地驻京办每年用在疏通关系上的“灰色经费”在,200,亿元以上。中央转移支付的欠透明状态，成了各地驻京办“跑部钱进”的原因之一。,事实上，驻京机构的迅猛增长，正好契合了中央和地方分权的历史演变，其中尤以,1994,年中央与地方分税制改革之后为甚。到,1991,年，北京还只有,186,个市级以上的驻京办。此后，驻京办以惊人的速度增长。据粗略统计，现在在北京，除了,52,家副省级以上办事处，还有,520,家市级和,5000,余家县级办事处。如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过,1,万家。,31,县级驻京办及地方政府职能部门驻京办一律撤销，严禁在京设立新的办事机构。,11,月,9,日，,625,家被撤驻京办名录公布。然而，撤销令发布一年之后，地方政府驻京办改头换面，依旧在京“潜伏行动”。,为何令行不止？专家分析，因为地方政府设驻京办的诉求没变：拿项目跑拨款、招商引资，还有接访维稳任务。地方政府违规私设驻京办，根源在于行政审批制度以及接访劝返机制。,没有合法身份，不挂驻京办招牌，到今年,9,月，这样的日子湖南某县“驻京办”负责人张海（化名）已经过了一年多。但他并没觉得有什么两样，“唯一的遗憾就是，如果没裁撤令，还允许挂驻京办这块招牌，拨的办公经费应该会多一点，就不会像中秋节这样，想搞个同乡联谊都心有余而力不足”。,“在京工作人员服务联络中心”,32,湖南新邵“炫困” 新邵县政府官网在文章,新邵成功纳入国家集中连片特殊困难地区,中，,以“历尽千辛万苦，想尽千方百计，通过两年艰苦卓绝的努力”,来形容“成功纳入”的不易。,邵阳县也曾有过类似的“炫困”。当时，为了庆祝成为“国家扶贫开发重点县”，全城放鞭炮，竟致烟花爆竹脱销。,耗资近,50,万元,33,新邵县委的一份文件称，在成为省扶贫开发重点县之后，到,2007,年底，全县累计投入财政扶贫资金,3102.1,万元，其中中央和省、市投入,2843.4,万元。县里运用这些资金，大大改善了贫困人口的生存条件和贫困村的生产条件。,和直接的扶贫资金、贷款比，地方政府更看重各种优惠政策。扶贫资金不仅要专款专用，还要经过复杂繁琐的申报程序。而地区性的优惠政策则意味着对投资的吸引力，意味着“放水养鱼”。,新邵县政府网站的信息显示，目前新邵县已享有比照国家西部开发政策县、国家石漠化治理试点县、国家大中型水库移民后扶县、革命老区县等,10,顶国家和省政策扶持帽子。依托这些政策优势，新邵县在项目争取、转移支付和基础建设等方面，“十一五”期间累计争取上级转移支付,10.67,亿元，年均增长,27.6%,。,34,据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担,2%,，省地两级负担,11%,，县级负担,9%,，,78%,的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就形成了所谓的“中央请客，地方买单”的局面。,在中央把省里的部分税权上收的同时，地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，自,1994,年的分税制改革以来，我国政府财权的集中程度不断提高。,相关数据表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从,1993,年的,22%,大幅提高到,2002,年的,54.9%,，省级政府的财力也从,1994,年的,16.8%,提高到,2000,年的,28.8%,，省级以下地方政府的财权只有余下不到,17%,的水平，却负担,80%,的民生和绝大部分公共事务的支出。,35,税务成本,数据：,按,1992,年的年报统计，美国的税收征收成本占税收收入总额的,0.58%,，日本为,1.13%,2010,年,“,三公经费”：,海关总署以,5.03,亿元，国税总局共,21.66,亿元，公车支出占近,七成，达,14.8,亿,元。公务接待费也让人咋舌，其去年,支出,6.6,亿元，平均每天,182,万元（税收协作，跨地区税务部门之间的税收征管、税务稽查、联合办税等业务招待费支出）,税收体系复杂、税种繁多,人（,60,万人,137,多万人）、机构、纳税成本、稽查部门,“抢税”,合一？合并办公？,36,是各级政府之间或同级政府之间通过财政资金的无偿拨付来调节各级预算主体收支水平的一项制度。,转移,支付,政府,转移支付,政府间转移支付,37,转移支付,1.,一般性补助范畴：体制补助与体制上解。,(,财力）,2.,中央财政对地方财政的,税收返还,。,(“,保存量，调增量”,),保护地方既得利益，中央把在,1993,年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。,税收返还,基数,R,C,75,V,S,1994,年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的,1,：,O.3,系数确定。,R,N,=R,N,-1+R,N-1,0.3,（,C+75%V),N,/,（,C+75%V),N-1,3.,专项拨款,无限额配套；有限额配套； 非配套,4.,年终结算补助与上解,38,一般说来，转移支付对地方支付的支出决定有影响。,一般性的转移支付着重弥补地方自有财力不足的问题，具有较强的收入效应。,而专项转移支付一般有着特定的政策意图，或者是协调地区发展的大型投资，或者均等各地的公共服务水平，也或者出于,政治上,稳定的考虑。,39,自,1985,年开始，西藏就实行了农牧民子女住校生享受包吃、包住、包学习费用的“三包”政策，这一政策使得西藏近,5,万名学生受益；,住房，截止到,2007,年，西藏共有,57,万多农牧民，全部住上了安全适用的住宅；,医疗，实现了两个“百分之百”，一个是,100%,的农牧民，享有以免费医疗为基础的医疗保障，另一个是农牧民孕产妇，住院分娩实行,100%,报销。,此外，针对拉萨“,314”,事件和全国物价上涨对西藏的影响，在原最低生活保障的基础上，每人每月增加,10,元的临时补助，城市享受最低生活保障人口每人每月增加临时补助,15,元。,40,中央对地方转移支付情况表 单位：亿元,类型,项目,金额,占总额的比重（,%,）,财力性转移支付,一般性转移支付,民族地区转移支付,农村税费改革转移支付,调整工资转移支付,缓解乡县财政困难转移支付,其他财力性转移支付,1120,159,661,1476,150,246,15.3,2.2,9.0,20.1,2.0,3.4,专项转移支付,一般预算专项拨款,国债专项补助,3517,48.0,合计,7329,100.0,41,粘蝇纸效应，经研究发现，地方以补助形式接受一元要比本地方税收增加一元导致更大的公共支出。,一些官僚对其预算最大化感兴趣，利用选民的信息不充分，通过对公共决策的影响使得中央的补助“粘”在政府部门中，而不是理论上分析的那样，在公共产品和私人产品之间寻找一个效用最大化的配置状态。,经济学家把这种现象称为“粘蝇纸效应”，即上级政府的一般定额补助被“粘”在公共产品上。,42,一般性转移转移支付中影响因素,客观因素,少数民族人口比重,财政供养人数,人均财力,行政区域划分密度,物价指数,总人口,人均GDP,人口密度,43,若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（）,国别,转移前中央收入的比重,转移后中央收入的比重,中央支出的比重,英国（,1990,）,美国（,1990,）,澳大利亚（,1991,）,加拿大（,1989,）,阿根廷（,1989,）,印度（,1989,）,印度尼西亚（,1990,）,89,58,71,49,62,68,90,71,42,51,31,57,44,82,70,49,51,34,53,54,83,44,1993,年基数,9,月份税收增长,60%,10,月份,80%,11,月份,90%,12,月份,120%,10-12,月比上年多了,600,多亿，,1993,年的财政收入增加了,900,多亿。,45,