秦汉的行政管理

第三章 秦汉的行政管理一、皇权的内容 所有的行政管理都是以皇帝为轴心进行的。具体地说，皇权主要包括以下几方面内容:1立法权，皇帝的意志就是最高的法律;2 最高司法权，即在司法上享有最高审权，并有大赦权 3.最高军事权;4.行政决策中的最后决断权抑对中央，地方官员执行政务情况的考察权。二、列卿秦汉中央政府职能机构的长官称卿，官秩为中二千石，其职能分述于下:1奉常。西汉改称太常，掌宗庙礼仪。2.郎中令。西汉改称为禄勋，掌宫廷警卫。3太仆。掌宫廷车马。4卫尉。掌皇宫保卫。5。典客。西汉曾更名大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务。6廷尉。掌司法。7治粟内史。西汉更名大农令、大司农，掌财政税收。8宗正。掌皇族内部事务。9少府。掌山河湖海税收及手工业制造。以上官员称为九卿。除此之外，还有与九卿地位相当的中尉(掌京师治安)、将作大臣(掌上木工程)和大长秋(掌皇后的各种事务）等，他们和九卿合称列卿。三、相府诸曹与尚书台诸曹1相府诸曹西汉初年，丞相府建制不完善，设掾史十五人，均六百石，分东西曹。其中东曹掾九人，负责周巡郡国，其职掌相当于武帝时的刺史。西曹掾六人，其中五人往来于相府和朝廷之间，又称“侍中”，一人留相府负责处理百官奏事文件，称“西曹”。这些吏员的任用均要通过皇帝的口头批准，称为“比命士”。汉文帝时，在掾史上设置两长史，秩千石，作为相府总管，处理相府内日常事务，也可出席朝廷会议或奉诏干预地方事务。汉武帝时，设司直一人，秩二千石，掌位丞相，主管监察。至此，在相府内形成司直主外，长史主内的格局，相府之分曹理事制度亦趋于完善。在长史、司直之下设有“黄阁”，相当于相府办公厅。具体事务部门有东曹(负责办理郡国守相及军吏的迁除手续)、西曹(主管府吏的任用及工作安排)、议曹(主参谋议)、侍曹(主持招待宾客)、集曹(主廷议记事)、奏曹(负责管理奏章)、户曹(掌民户及祭农桑)、金曹(管货币盐铁)、仓曹(管仓谷)、兵曹（管兵役)、尉曹(主卒徒转运)、贼曹(管盗贼)、法曹(掌邮驿科程)、词曹(掌词讼)、决曹(主罪法)。2.尚书台诸曹尚书分曹理事始于西汉成帝之时，但东西汉尚书分曹理事的机构在性质上存在差异。西汉的尚书仍然仅仅是皇帝的秘书班于，可代皇帝草拟部分诏令，但三公仍有行政决策的参与权和落实诏令的行政执行权。到东汉时，三公府完全成为上传下达的机构，尚书台因此成为行政中枢的办事机构。到汉武帝时，封建经济恢复，诸侯王的割据和匈奴的威胁等内忧外患均得到解决，皇权显著上升，这样解决相权的问题便提上议事日程。为削弱相权，汉武帝首先在礼仪上有意贬低丞相。在接见丞相时采取“不冠”而见的不恭态度，稍不如意即当面斥责甚至治罪处死。其次就是在组织机构上蓄意分割相权，其方式是实行中外朝制。中外朝制是指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。尚书台的正、副长官分别为尚书令和尚书仆射，总领尚书台事。下设尚书丞，为尚书台事务的总管。东汉初年，尚书台设立六曹尚书。六曹尚书地位十分重要，与尚书令、仆射一起合称尚书八座。各曹尚书之下有曹郎和令史。汉代尚书分曹制度已是隋唐六部制度的雏形。四、少数民族地区行政体制针对各少数民族处于不同发展阶段和具有不同的风俗民情的现实，秦汉中央政府采取了非常灵活的管理方式，主要有以下几种:1在杂居区，采取郡下设道的方法。2在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐侯、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式。这种管理方式当是一种高度内部自治的方式。3对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国;另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。4持节领护官。这是汉政府对北部叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官，这些武官对各少数民族政权只采取武装监护而不干预其内部事务。五、圣旨的种类和下达方式皇帝作出的决策以圣旨的方式颁布执行。圣旨依内容可分为制书、诏书、诰、手迹几种。制书是涉及国家制度的一些重要文书，要加盖玺印并加封，另有尚书令加印重封，故又称玺书。制书不予玺封，称为露布，由司徒印封，下达给州郡。诏书是皇帝有关一般行政命令的文书。诰是专对诸侯王进行策封的一种文书。手迹是皇帝亲笔书写的一种文书。圣旨的下达程序，一般是由御史大夫下达丞相，丞相下达中二千石，中二千石下达郡太守和诸侯相。东汉建立尚书台后，行文方式出现变化，有时由尚书下达三公，三公再往下转，也有时由尚书跳过三公直接下达九卿，而且后者常常成为下文的主要方式。基本概念1中外朝制是汉武帝为削弱相权、加强皇权在组织上实行的一种制度。汉武帝提拔了一批中下层官员充当自己的高级侍从，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。从此，国家政务的决策权转到由宫廷侍从官组成的中朝，以丞相为首的外朝官退居到执行政务的地位。中外朝制起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位。2、三公宰相制指汉成帝时，为进一步分散相权，加强皇权，把丞相制改为三公宰相制，即改丞相为大司徒，太尉为大司马，御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。三公宰相制使全国政务被一分为三，一相制为三相制所取代，起到了分散相权的作用。3.察举制是一种自下而上的选官制度。察举是汉武帝以后选拔官吏的主要途径，其具体方法是由皇帝下诏指定举荐科目，丞相、列侯、公卿和郡国守相按科目要求考察和荐举人才，然后由皇帝亲自对被举荐者进行策问，根据对策等第高下授予官职。4.征辟制是秦汉时期一种自上而下的选拔官吏的制度。主要有皇帝征聘和公府、州郡辟除两种方式。被皇帝征聘者都是名望较高、品学兼优的社会名流，被征召者称征君，是当时最尊荣的仕途。辟除是高级官员任用属吏的一种制度，从三公至郡国守相均有辟除属吏的权力。基本问题1秦至西汉初年时期的丞相拥有的权力(1)在立法上负责草拟或组织草拟法律。(2)在司法上有劾案百官及执行诛罚权。(3)在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是在不设太尉期间更是如此。(4)在行政上有参与行政决策，总领百官，处理日常政务之权。2列卿制度是和君主专制中央集权政治体制相适应的一种制度(1)九卿虽名义上隶属三公，但皇帝诏令可直达九卿，九卿上奏皇帝的表章也无需通过三公;(2)九卿虽然职责清楚，分工明晰，但在实际行政运行中职务与实际职责会出现很大差异。列卿(包括九卿和与九卿地位相当的中尉、将作大匠、大长秋)秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的集议，甚至还可以处理本部门管理范围以外的事务。由此可见，列卿制度也体现了君主专制的精神，即官员必须绝对服从皇帝。3、秦汉时期郡守的权力。(1)郡守执掌一郡军政大权，且无副职牵制。(2)郡守有自辟属吏的权力，且因郡守与属吏间关系密切，故属吏的实权常高于由中央任命的佐官。4、秦汉行政权与监察权相分离的过程。秦朝开始就建立了对行政的监察制度，设置御史大夫为最高监察官，但是直到西汉末年御史大夫都是既掌监察，又担任副丞相，协助丞相处理政务，并兼秘书，一身多任。在组织职能上，御史大夫设府，与丞相府合称“二府”，共同管理国家政务，凡遇军国大事，皇帝总是同下二府，令其会商解决，表明这时的监察权和行政权交胶在一起，没有分离。但是在御史大夫下设的属官中，已有御史中丞专司监察的情况。原来御史大夫的属官分为两部分，一是以御史丞为首，在御史府协助御史大夫处理政务。二是以御史中丞为首的设于宫内的部分官员，分管皇帝直接交办的监察工作。因此使御史中丞逐渐成为受皇帝之命的专职监察官。从西汉末年到东汉初年，御史大夫改称大司空后，不再担任监察任务。与此同时，专门设立了以御史中丞为首的御史台，这标志着监察权开始同行政权相分离。5.秦汉时期官员选拔的方式(1)任子。这是高级官员子弟备选为官的制度。(2)訾选。这是依据财产补官的制度，凡资产达到一定数量的非商人者可候选为郎。(3)察举。这是一种自下而上的选官方式。它是以保举为主，附加复试的考试，（4）征辟、这是一种自上而下的选官制度，主要有皇帝征聘和公府、州那辟除两种方式（5）荐举。指各级官员在没有诏令的情况下主动向君主推荐人才，是对察举制的一种补充。（6）博士弟子。博士弟子在太学学习一年后接受考试，成绩高 第者，可选为郎中。6、秦汉时期对官员任用的限制(1)出身和财产限制。如限制商人为官，巫觋之家不得为官，赃吏子孙不得察举等。对皇室、外戚、宦官也多加限制，以防皇权旁落。(2)籍贯和亲属限制.从武帝时开始，地方官回避本籍。东汉实行三互法，规定本地人不得出任本地长官，婚姻之家不得相互监临，兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得在同一部门或地区为官。西汉实行中外朝制的原因及目的。西汉初年继用秦朝的丞相制。由于西汉初年政局不稳，内有诸侯王割据，外有匈奴之患，动乱之后的经济也十分残破。内忧外患的局势使西汉初年相权上升，丞相位尊权大，无所不统，且多由功臣担任，具有左右朝政的实权。不仅如此，丞相府还建立起庞大的办事机构，实行分曹理事，成为全国政务总汇，而皇帝手下的办事机构仅有被称为尚书的政务秘书四人。从机构角度看，皇帝与丞相之间出现权力结构失衡的现象，丞相操纵处理政务的实权，并对皇权构成威胁。到汉武帝时，封建经济恢复，诸侯王的割据和匈奴的威胁等内忧外患均得到解决，皇权显著上升，这样解决相权的问题便提上议事日程。为削弱相权，汉武帝首先在礼仪上有意贬低丞相。在接见丞相时采取“不冠”而见的不恭态度，稍不如意即当面斥责甚至治罪处死。其次就是在组织机构上蓄意分割相权，其方式是实行中外朝制。中外朝制是指中外相所形成的两套处理政务的官员系统。汉武帝提拔了一批中下层官员担任待中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。从此中枢体制发生变化，军国大事由皇帝先交由内廷议决，再交外朝官执行，决策权由中朝掌握，国家的行政管理重心由朝廷向宫廷转移。因此，实行中外朝制的目的就是要削弱相权，加强王权，以确保皇帝作为国家行政首脑的地位。演讲完毕，谢谢观看！