国有资产收益分配管理

1会计学国有资产收益分配管理国有资产收益分配管理n n分配问题本身就是经济学界研究的一个重要问题，涉及到社会财富在消费和积累之间的分割安排以及在不同社会主体之间的分配，这对整个社会资源配置的公平和效率都产生着重大影响。由于我国国有经济比重较高，国有资产的收益分配在社会分配体系中占有重要地位。因此，国有资产的收益管理在国有资产管理的整个理论体系中乃至业务操作中都显得尤为重要。第1页/共72页第一节第一节 国有资产收益分配国有资产收益分配概述概述财产所有权重心的转移财产所有权重心的转移现代市场经济条件下，在生产和交换领现代市场经济条件下，在生产和交换领域，法人取代自然人成为主要角色；对域，法人取代自然人成为主要角色；对于用于生产经营的资本性财产来说，最于用于生产经营的资本性财产来说，最重要的已不是使用价值，而是价值，更重要的已不是使用价值，而是价值，更准确说，是价值的增值，即财产所有权准确说，是价值的增值，即财产所有权的重心由的重心由“古典所有权古典所有权”理论中最重要理论中最重要的的处分权处分权向向“现代产权理论现代产权理论”中的中的收益收益权权转移。转移。第2页/共72页一、国有资产收益的概念和分类一、国有资产收益的概念和分类n n（一）国有资产收益的概念（一）国有资产收益的概念（一）国有资产收益的概念（一）国有资产收益的概念n n资产收益资产收益资产收益资产收益是资产所有者凭借资产所有权所是资产所有者凭借资产所有权所取得的利润、租金、股息红利、资产占用取得的利润、租金、股息红利、资产占用费等收入的总称。费等收入的总称。n n国有资产收益，广义上，国有资产收益，广义上，国有资产收益，广义上，国有资产收益，广义上，是指国家凭借其是指国家凭借其国有资产所有权取得的各种收益的总称，国有资产所有权取得的各种收益的总称，包括企业上缴利润、利息、股息、股权转包括企业上缴利润、利息、股息、股权转让收入、资产占用费、租金、国有资产转让收入、资产占用费、租金、国有资产转让收入和依法取得的其他收益等。广义上让收入和依法取得的其他收益等。广义上的国有资产收益不仅是由经营主体创造的，的国有资产收益不仅是由经营主体创造的，还可能是由各类国有资产的占有和使用单还可能是由各类国有资产的占有和使用单位创造的，如事业单位等。位创造的，如事业单位等。第3页/共72页n n狭义上狭义上狭义上狭义上，国有资产收益又可以称为国有资，国有资产收益又可以称为国有资产经营收益，指国家凭借其出资人地位，产经营收益，指国家凭借其出资人地位，从经营性国有资产中所获得的经济利益。从经营性国有资产中所获得的经济利益。n n这其中包含几层含义这其中包含几层含义：一方面，国有资产一方面，国有资产收益必须是在一定时期内，由国家授权经收益必须是在一定时期内，由国家授权经营及国家出资企业，在一定时期内，利用营及国家出资企业，在一定时期内，利用国有资产从事资本运营以及生产经营活动国有资产从事资本运营以及生产经营活动所新创造的价值，不包含物化劳动的转移；所新创造的价值，不包含物化劳动的转移；n n另一方面，它必须是已经实现的、可在各另一方面，它必须是已经实现的、可在各利益主体（国有资产所有者、企业、经营利益主体（国有资产所有者、企业、经营者和生产者）之间进行分配的价值；者和生产者）之间进行分配的价值；n n此外，会计核算上，国有资产收益指企业此外，会计核算上，国有资产收益指企业经营、使用国有资产所取得的纯收益，即经营、使用国有资产所取得的纯收益，即税后利润，是在作了纳税扣除之后的剩余税后利润，是在作了纳税扣除之后的剩余。第4页/共72页（二）国有资产收益的分类（二）国有资产收益的分类n n1、国有资产收益从其初次分配、国有资产收益从其初次分配的结果划分，包括企业留存收的结果划分，包括企业留存收益和企业上缴收益。益和企业上缴收益。n n2、按照国有资产收益的解缴对、按照国有资产收益的解缴对象分类，企业上缴的国有资产象分类，企业上缴的国有资产收益又划分为中央收益和地方收益又划分为中央收益和地方收益。收益。n n3、按照国有资产收益的实现方、按照国有资产收益的实现方式，可分为国有资产经营收益式，可分为国有资产经营收益和国有资本运营收益。和国有资本运营收益。第5页/共72页二、国有资产收益的分类二、国有资产收益的分类（一）按照直接占用者的属性标准，可（一）按照直接占用者的属性标准，可以分为企业收益和国家收益以分为企业收益和国家收益 （二）按照国有资产收益的实现方式，（二）按照国有资产收益的实现方式，可分为国有资产经营收益和国有资产运可分为国有资产经营收益和国有资产运营收益营收益 （三）按照来源性质，可以分为经营性（三）按照来源性质，可以分为经营性收益和非经营性收益收益和非经营性收益 （四）按照收益的解缴对象分类，分为（四）按照收益的解缴对象分类，分为中央收益和地方收益中央收益和地方收益 第6页/共72页二、国有资产收益分配二、国有资产收益分配n n（一）国有资产收益分配的含义（一）国有资产收益分配的含义（一）国有资产收益分配的含义（一）国有资产收益分配的含义n n国有资产收益分配，是以国家为主体，国有资产收益分配，是以国家为主体，根据国有资产产权制度，为保障国有资根据国有资产产权制度，为保障国有资产的相关利益主体的共同利益，对所实产的相关利益主体的共同利益，对所实现的国有资产收益的所有权和占有权进现的国有资产收益的所有权和占有权进行划分，保证其合理归属的管理过程。行划分，保证其合理归属的管理过程。n n其本质在于处理国家、企业、职工之间其本质在于处理国家、企业、职工之间的经济利益。的经济利益。n n微观角度而言，国有资产收益分配制度微观角度而言，国有资产收益分配制度就是国有企业的利润分配制度就是国有企业的利润分配制度。第7页/共72页（二）国有资产收益分配管理的意义（二）国有资产收益分配管理的意义（二）国有资产收益分配管理的意义（二）国有资产收益分配管理的意义n n1 1、有利于维护国有资产所有者权益、有利于维护国有资产所有者权益n n2 2、有利于为扩大社会再生产提供保证、有利于为扩大社会再生产提供保证n n3 3、有利于实现国有资产保值增值、有利于实现国有资产保值增值n n4 4、有利于建立和谐的产权关系、有利于建立和谐的产权关系第8页/共72页（三）国有资产收益分配的原国有资产收益分配的原则则1 1、税利分流原则、税利分流原则 2 2、正确处理积累和消费的比例关系原则、正确处理积累和消费的比例关系原则3 3、效率优先、兼顾公平原则、效率优先、兼顾公平原则第9页/共72页第二节第二节 国有资产收益分配国有资产收益分配管理管理u国有资产收益分配制度，规定了国家和国有出资企业间进行利润分配的具体形式、比例和方法，是国家财政管理体制和企业财务管理制度的重要组成部分。u国有资产收益并不是全部由企业自主支配的，而是根据国有资产的不同经营方式，按照国家的相关法律法规进行分配。第10页/共72页一、不同经营方式下国有资产收一、不同经营方式下国有资产收益分配形式益分配形式 （一一）股股份份经经营营方方式式下下国国有有资资产产收收益益的的分分配配（二二）承承包包经经营营方方式式下下国国有有资资产产收收益益的的分分配配（三三）租租赁赁经经营营方方式式下下国国有有资资产产收收益益的的分分配配（四四）合合资资经经营营方方式式下下国国有有资资产产收收益益的的分分配配第11页/共72页二、国有资产收益的收缴管理二、国有资产收益的收缴管理（一）确定国有企业税后利润的上缴比（一）确定国有企业税后利润的上缴比（一）确定国有企业税后利润的上缴比（一）确定国有企业税后利润的上缴比例的原则例的原则例的原则例的原则n n1 1、国有企业长远发展对资金的需要。如企业未、国有企业长远发展对资金的需要。如企业未来的投资计划和发展战略，企业需要因此而留来的投资计划和发展战略，企业需要因此而留存部分收益，用于再投资支出。存部分收益，用于再投资支出。n n2 2、调节行业间的收入分配差距。不同行业之间、调节行业间的收入分配差距。不同行业之间的利润率存在较大差异，尤其是国有垄断性行的利润率存在较大差异，尤其是国有垄断性行业和资源性行业存在着超额利润，并转化为不业和资源性行业存在着超额利润，并转化为不同行业之间的收入分配差距。为了调节不同行同行业之间的收入分配差距。为了调节不同行业之间的收入分配差距，则需要针对不同行业业之间的收入分配差距，则需要针对不同行业实施不同的利润上缴比例。实施不同的利润上缴比例。n n3 3、国有企业的整体经营状况。在企业整体经营、国有企业的整体经营状况。在企业整体经营状况较好时，可以选择相对较高的利润上缴比状况较好时，可以选择相对较高的利润上缴比例，反之则采取相对较低的上缴比例。例，反之则采取相对较低的上缴比例。n n4 4、国有经济结构调整的要求。国有资本需要逐、国有经济结构调整的要求。国有资本需要逐步退出的一般竞争性行业或夕阳产业，可以选步退出的一般竞争性行业或夕阳产业，可以选择相对较高的分配比例，实行加速退出。而对择相对较高的分配比例，实行加速退出。而对于需要加强资本投入的重点行业、关键性产业于需要加强资本投入的重点行业、关键性产业或高新技术产业，则实行相对较低的利润分配或高新技术产业，则实行相对较低的利润分配和上缴比例，增加企业自有资金的来源，以促和上缴比例，增加企业自有资金的来源，以促进企业的资本积累和规模扩张。进企业的资本积累和规模扩张。第12页/共72页（二）（二）19951995年规定的国有资产收益收年规定的国有资产收益收缴管理办法缴管理办法 1 1、收益收缴办法、收益收缴办法国有资产收益应按企业隶属关系就地上缴国库，列入同级政府的国有资产经营预算，用于国有资产的再投入。国有企业上缴国有资产收益采用按月预缴，全年清算的办法；其他国有资产收益在确定后十日内入库。（1）国有企业应上缴国家的利润，根据国务院国发199385号关于实行分税制财政管理体制的决定，近期“对1993年底以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润暂不上交的办法”，少数国有企业应上缴国家的利润按企业财务隶属关系分别由财政部和各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门会同国有资产管理部门根据企业和财政情况确定。第13页/共72页（2）国有企业整体改建为股份有限公司的，国家股应分得的股利由股份有限公司直接上缴；国有企业部分改建，分离为两个独立的法人，原国有企业改为实业公司，改建后的股份有限公司委托行业主管部门持股管理的，国家股应分得的股利，由行业主管部门就地上缴，也可由股份有限公司直接上缴；国有企业部分改建，在原国有企业基础上成立集团公司，改建后的股份有限公司由集团公司控股的，国家股应分得的股利可先上交集团公司，再由集团公司就地上缴，也可由股份有限公司直接上缴。国有企业部分改建，分离出的原老企业应自负盈亏，企业发生的经营性亏损，在国家规定的期限内用税前利润予以弥补；企业发生的政策性亏损，经同级财政部门审批，可在一定期限内按企业隶属关系由同级财政部门予以适当补贴，具体采用核定亏损定额、逐年递减的办法。财政部门弥补的亏损数额不得大于分离出的股份有限公司实际上缴国家的股利。第14页/共72页（3）有限责任公司中国家应分取的红利，由有限责任公司直接上缴。（4）各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资取得的国有资产收益由投资部门或机构就地上缴，也可由被投资单位直接上缴。（5）其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益，由投资部门或单位直接上缴。（6）各级主管部门使用国家拨款或各类建设基金进行投资的，其分回的税后利润、股息、红利收入由各级主管部门直接上缴。第15页/共72页2 2、组织管理、组织管理（1）国有企业应上缴国家的利润，由财政部门会同国有资产管理部门根据企业情况核定收缴方案后下达执行。（2）股份有限公司分配现金股利时，应坚持同股同利的原则，国家股的持股单位不得放弃国家股的收益权。国家股股利经国有资产管理部门和财政部门确认后及时上缴。（3）有限责任公司分配红利时，国家按出资比例分得的红利经国有资产管理部门和财政部门确认后及时收缴。（4）国有企业产权转让收入和股份有限公司国家股股权转让收入（包括配股权转让收入）以及有限责任公司国家出资转让收入，由国有资产管理部门会同财政部门确认后收缴。（5）其他非国有企业占有国有资产应上缴的收益，应按照财政部门、国有资产管理部门的有关规定上缴。3 3、解缴与汇总办法、解缴与汇总办法财政监察专员办事机构及各省、自治区、直辖市国有资产收益收缴部门应按月（季、年）编报国有资产收益汇总表，报送财政部、国家国有资产管理局。第16页/共72页三、国有资产负收益及其处理三、国有资产负收益及其处理n n收益的对立面是负收益，即亏损。收益的对立面是负收益，即亏损。收益的对立面是负收益，即亏损。收益的对立面是负收益，即亏损。国有资产在经营过程中也会出现负国有资产在经营过程中也会出现负国有资产在经营过程中也会出现负国有资产在经营过程中也会出现负收益现象。收益现象。收益现象。收益现象。n n产生国有资产负收益的原因很多，产生国有资产负收益的原因很多，产生国有资产负收益的原因很多，产生国有资产负收益的原因很多，概括起来可分为两大类：概括起来可分为两大类：概括起来可分为两大类：概括起来可分为两大类：n n由于企业自身经营管理不善而造成的亏由于企业自身经营管理不善而造成的亏由于企业自身经营管理不善而造成的亏由于企业自身经营管理不善而造成的亏损，被称为经营性亏损；损，被称为经营性亏损；损，被称为经营性亏损；损，被称为经营性亏损；n n由于企业执行国家有关政策、为实现国由于企业执行国家有关政策、为实现国由于企业执行国家有关政策、为实现国由于企业执行国家有关政策、为实现国民经济宏观效益或社会效益而造成的亏民经济宏观效益或社会效益而造成的亏民经济宏观效益或社会效益而造成的亏民经济宏观效益或社会效益而造成的亏损，称为政策性亏损。损，称为政策性亏损。损，称为政策性亏损。损，称为政策性亏损。n n一般来讲，经营性亏损要由企业自一般来讲，经营性亏损要由企业自一般来讲，经营性亏损要由企业自一般来讲，经营性亏损要由企业自己负责，政策性亏损则应由国家根己负责，政策性亏损则应由国家根己负责，政策性亏损则应由国家根己负责，政策性亏损则应由国家根据政策规定进行弥补。据政策规定进行弥补。据政策规定进行弥补。据政策规定进行弥补。第17页/共72页第三节第三节 国有资产收益制度的国有资产收益制度的历史演变历史演变 一、一、一、一、1978197819781978年以前的利润分配制度年以前的利润分配制度年以前的利润分配制度年以前的利润分配制度 在改革开放前的计划经济体制下，所有在改革开放前的计划经济体制下，所有在改革开放前的计划经济体制下，所有在改革开放前的计划经济体制下，所有经济成分基本纳入公有制轨道，政府机制统经济成分基本纳入公有制轨道，政府机制统经济成分基本纳入公有制轨道，政府机制统经济成分基本纳入公有制轨道，政府机制统领社会全部领域，政府与企业的关系是典型领社会全部领域，政府与企业的关系是典型领社会全部领域，政府与企业的关系是典型领社会全部领域，政府与企业的关系是典型的指令性计划分配，财政收入主要通过企业的指令性计划分配，财政收入主要通过企业的指令性计划分配，财政收入主要通过企业的指令性计划分配，财政收入主要通过企业利润上缴来实现，因而这一阶段的财税制度利润上缴来实现，因而这一阶段的财税制度利润上缴来实现，因而这一阶段的财税制度利润上缴来实现，因而这一阶段的财税制度呈现呈现呈现呈现“重利轻税、以利代税重利轻税、以利代税重利轻税、以利代税重利轻税、以利代税”的取向，强调的取向，强调的取向，强调的取向，强调合并税种、税制简化合并税种、税制简化合并税种、税制简化合并税种、税制简化。（一）国民经济恢复时期（一）国民经济恢复时期（1949194919521952）（二）企业奖励基金制度（二）企业奖励基金制度（三）利润留成制度（三）利润留成制度第18页/共72页二、二、19781978年年-1994-1994年的利润分配制年的利润分配制度度（一）企业基金制度（一）企业基金制度 （二）利润留成制度（二）利润留成制度 （三）利改税制度（三）利改税制度 （四）上缴承包利润制度（四）上缴承包利润制度 （五）税利分流制度（五）税利分流制度 第19页/共72页三、三、19941994年以后的利润分配制度年以后的利润分配制度（一）企业所得税的合并（一）企业所得税的合并 1 1、内资企业所得税的合并、内资企业所得税的合并 2 2、内所得税的合并外资企业、内所得税的合并外资企业（二）国有企业利润的收缴（二）国有企业利润的收缴 1 1、19941994年分税制改革的规定年分税制改革的规定 2 2、征收特别收益金、征收特别收益金 3 3、试行国有资本经营预算、试行国有资本经营预算 第20页/共72页第四节第四节 国有资本经营预算国有资本经营预算一、建立国有资本经营预算的必要建立国有资本经营预算的必要性性（一）国有资本经营预算的概念（一）国有资本经营预算的概念 国有资本经营预算，是国家以所有者国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。府预算的重要组成部分。长期以来，我国对国有资本经营收支长期以来，我国对国有资本经营收支没有单列预算和进行分类管理，而是与经没有单列预算和进行分类管理，而是与经常性预算收支混合在一起，这种做法无法常性预算收支混合在一起，这种做法无法体现政府作为社会管理者和国有资产所有体现政府作为社会管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运行特征。者两种职能及其两类收支活动的运行特征。随着我国实行社会主义市场经济和政资两随着我国实行社会主义市场经济和政资两种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所种职能的逐渐分离，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算来全面掌握经营性国有国有资本经营预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，以资本的收入、支出、资产和负债情况，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行，已成为客观必然。进行，已成为客观必然。第21页/共72页 国有资本预算及其管理要解决什国有资本预算及其管理要解决什国有资本预算及其管理要解决什国有资本预算及其管理要解决什么问题？发挥什么作用？多数人的习么问题？发挥什么作用？多数人的习么问题？发挥什么作用？多数人的习么问题？发挥什么作用？多数人的习惯思维、尤其是从事国有资产管理的惯思维、尤其是从事国有资产管理的惯思维、尤其是从事国有资产管理的惯思维、尤其是从事国有资产管理的人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，人，会毫不犹豫且不容置疑的回答，是为了实现国有资产的保值增值。然是为了实现国有资产的保值增值。然是为了实现国有资产的保值增值。然是为了实现国有资产的保值增值。然而，这仅道出了国有资产在微观层面而，这仅道出了国有资产在微观层面而，这仅道出了国有资产在微观层面而，这仅道出了国有资产在微观层面上的目标。事实上，国有资本经营预上的目标。事实上，国有资本经营预上的目标。事实上，国有资本经营预上的目标。事实上，国有资本经营预算的出台，恰恰是为了打破这种错误算的出台，恰恰是为了打破这种错误算的出台，恰恰是为了打破这种错误算的出台，恰恰是为了打破这种错误观念。也就是说，从国有资产管理、观念。也就是说，从国有资产管理、观念。也就是说，从国有资产管理、观念。也就是说，从国有资产管理、到国有资产预算；从国有资本经营、到国有资产预算；从国有资本经营、到国有资产预算；从国有资本经营、到国有资产预算；从国有资本经营、再到国有资本经营预算，正是要求我再到国有资本经营预算，正是要求我再到国有资本经营预算，正是要求我再到国有资本经营预算，正是要求我们区分国有资本在宏观与微观层次的们区分国有资本在宏观与微观层次的们区分国有资本在宏观与微观层次的们区分国有资本在宏观与微观层次的不同作用及具体要求。国有资本经营不同作用及具体要求。国有资本经营不同作用及具体要求。国有资本经营不同作用及具体要求。国有资本经营预算，就是要强化国有资本在宏观层预算，就是要强化国有资本在宏观层预算，就是要强化国有资本在宏观层预算，就是要强化国有资本在宏观层面的作用，具体而言，国有资本预算面的作用，具体而言，国有资本预算面的作用，具体而言，国有资本预算面的作用，具体而言，国有资本预算是政府宏观调控的衍生手段。是政府宏观调控的衍生手段。是政府宏观调控的衍生手段。是政府宏观调控的衍生手段。第22页/共72页（二）试行国有资本经营预算的（二）试行国有资本经营预算的必要性必要性n n1.1.有利于国有资本出资人充分发挥它的职能作用有利于国有资本出资人充分发挥它的职能作用 n n国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位国资委作为国有资本出资人的代表，其职能应定位为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监为对国有资本的监督管理，包括国有资本的产权监管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，管、运营监管和国有资本总量与结构的调控管理，但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经但不能直接干预企业的生产经营活动。国有资本经营预算反映的预算期内国有资本经营的目标，是国营预算反映的预算期内国有资本经营的目标，是国有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发有资本经营计划的财务安排，是国资委职能作用发挥的基础。挥的基础。n n2.2.有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能有利于实现政府作为国有资本所有者的监管职能 n n在市场经济条件下，按照政资分离的原则下，公共在市场经济条件下，按照政资分离的原则下，公共预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的预算的编制和实施体现着政府行使社会管理职能的需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资需要；而国有资本经营预算则体现政府行使国有资本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以本所有者职能的需要，其收入应主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。支出必须用于国有资本的再投入。n n3.3.有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制约束与控制n n在目前国有资产管理的在目前国有资产管理的“两级三层两级三层”模式中，国资模式中，国资委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，委与国有资本经营公司既是国有资本的出资人代表，又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营又是国有资本的经营者。国资委要对国有资本运营公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要公司的经营者进行约束控制，国有资本经营公司要对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而对被其控制或参股公司的经营者进行产权约束。而约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本约束与控制的一个重要手段就是分级建立国有资本经营预算。经营预算。第23页/共72页（二）试行国有资本经营预算的（二）试行国有资本经营预算的必要性必要性n n4.4.有利于强化对国有资产的规范化管理有利于强化对国有资产的规范化管理 n n国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改国有资本所有权和经营权随着国有企业的改组和改制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形制实现了分离后，政府与国有企业经营者之间就形成了一种成了一种“委托委托代理代理”关系。由于信息不对称，关系。由于信息不对称，代理人有可能发生损害所有者权益的代理人有可能发生损害所有者权益的“道德风险道德风险”。为了预防这种。为了预防这种“道德风险道德风险”的发生，必须建立国的发生，必须建立国有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统有资本经营预算，以便对国有资本经营活动进行统筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，筹规划，对国有企业经营者的业绩进行考核和评价，从而最大限度地减少从而最大限度地减少“道德风险道德风险”，确保国有资本，确保国有资本的保值增值。的保值增值。n n5.5.有利于完善我国复式预算制度有利于完善我国复式预算制度n n我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本我国国家财政必须建立起包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以经营预算和社会保障预算在内的复式预算制度，以利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观利进一步转变和拓宽国家财政职能，增强财政宏观调控能力，强化预算约束。可见，建立国有资本经调控能力，强化预算约束。可见，建立国有资本经营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式营预算乃是深化我国财政体制改革，促进我国复式预算制度不断完善发展的需要。预算制度不断完善发展的需要。第24页/共72页国有资本经营预算出台背景国有资本经营预算出台背景n n随着我们的改革开放及市场化，随着我们的改革开放及市场化，我们看到，我们看到，“资产资本化、资本资产资本化、资本社会化社会化”这这“两化两化”进程不断推进程不断推进，越来越多的国有资产转变为进，越来越多的国有资产转变为国有资本，实现了国有资产重新国有资本，实现了国有资产重新估值及价值放大、国有经济主导估值及价值放大、国有经济主导地位的充分发挥。中国成为世界地位的充分发挥。中国成为世界上为国有资产数额最大、国有经上为国有资产数额最大、国有经济比重最大的济比重最大的“两大两大”国家。国家。第25页/共72页 而资本逐利的本能及规模扩而资本逐利的本能及规模扩张的冲动越来越强。可以看到，张的冲动越来越强。可以看到，2008年，全国国有企业累计实现年，全国国有企业累计实现销售收入销售收入22.19万亿元，比万亿元，比2005年年底增长底增长57.7；实现利润；实现利润1.33万亿万亿元，比元，比2005年底增长年底增长39.2；上缴；上缴税金近税金近2万亿元，比万亿元，比2005年底增长年底增长66.5。20062008年，国有企业户年，国有企业户数每年减少近数每年减少近1万户，但销售收入万户，但销售收入平均每年增加近平均每年增加近2万亿元，实现利万亿元，实现利润平均每年增加润平均每年增加380多亿元，上缴多亿元，上缴税金平均每年增加税金平均每年增加1840多亿元。多亿元。第26页/共72页n n于此同时，置疑的声音也越来越多，于此同时，置疑的声音也越来越多，在国企是否真正服务于全社会、在国企是否真正服务于全社会、在国企利用国家权力垄断地位造在国企利用国家权力垄断地位造成收入分配不公方面、国有企业成收入分配不公方面、国有企业经营状况的透明度方面、国有资经营状况的透明度方面、国有资产流失问题等等，都成为公众高产流失问题等等，都成为公众高度关注和敏感的方面。度关注和敏感的方面。n n也就是说，国资在微观层次的作用也就是说，国资在微观层次的作用在不断加强的同时，其宏观层面在不断加强的同时，其宏观层面的作用却在不断弱化，国有企业的作用却在不断弱化，国有企业及国有控股公司甚至成为宏观调及国有控股公司甚至成为宏观调控的控的“盲区盲区”。第27页/共72页 在这样的背景之下，我们国家从在这样的背景之下，我们国家从在这样的背景之下，我们国家从在这样的背景之下，我们国家从19941994年预算法出台就开始考虑的年预算法出台就开始考虑的年预算法出台就开始考虑的年预算法出台就开始考虑的“国国国国有资产预算有资产预算有资产预算有资产预算”终于在终于在终于在终于在20072007年年年年9 9月以国月以国月以国月以国有资本经营预算的形态，出台了试有资本经营预算的形态，出台了试有资本经营预算的形态，出台了试有资本经营预算的形态，出台了试点方案与落实进程。点方案与落实进程。点方案与落实进程。点方案与落实进程。其宏观目标要发挥经济结构调整、其宏观目标要发挥经济结构调整、其宏观目标要发挥经济结构调整、其宏观目标要发挥经济结构调整、产业结构升级的作用，坚持产业结构升级的作用，坚持产业结构升级的作用，坚持产业结构升级的作用，坚持“官不与官不与官不与官不与民争利民争利民争利民争利”的原则，试行经营性国有资的原则，试行经营性国有资的原则，试行经营性国有资的原则，试行经营性国有资产从一般竞争领域产从一般竞争领域产从一般竞争领域产从一般竞争领域退出退出退出退出，退出并变现，退出并变现，退出并变现，退出并变现的国有资产应首先用来弥补公共预算的国有资产应首先用来弥补公共预算的国有资产应首先用来弥补公共预算的国有资产应首先用来弥补公共预算的缺口、社保基金预算的缺口，成为的缺口、社保基金预算的缺口，成为的缺口、社保基金预算的缺口，成为的缺口、社保基金预算的缺口，成为真正为社会、为国民的服务的资本真正为社会、为国民的服务的资本真正为社会、为国民的服务的资本真正为社会、为国民的服务的资本。第28页/共72页 我们知道，国务院发布的关于我们知道，国务院发布的关于试行国有资本经营预算的意见试行国有资本经营预算的意见（国发【（国发【2007】26号）中，决定号）中，决定中央本级国有资本经营预算从中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，收取实施范围年开始实施，收取实施范围内内2007年实现的国有资本收益；年实现的国有资本收益；而而2007年开始试点，收取部分企年开始试点，收取部分企业业2006年实现的国有资本收益，年实现的国有资本收益，试点开始后，烟草企业及国资委试点开始后，烟草企业及国资委监管的监管的155家央企陆续向财政部上家央企陆续向财政部上缴了总额缴了总额170亿元的企业收益，这亿元的企业收益，这标志着国有企业正式结束了不向标志着国有企业正式结束了不向国家上缴利润的国家上缴利润的11年的历史年的历史（1994-2005,07年试点开始缴的是年试点开始缴的是06年的利润）；各地区层次的国年的利润）；各地区层次的国有资本经营预算试行时间、范围、有资本经营预算试行时间、范围、步骤，由其人民政府决定。步骤，由其人民政府决定。第29页/共72页二、我国实行国有资本经营预算的二、我国实行国有资本经营预算的理论依据理论依据（一）我国试行国有资本经营预算的理（一）我国试行国有资本经营预算的理论依据论依据 第一，作为国有资产的所有者，国第一，作为国有资产的所有者，国家要在一些关键性领域进行直接资本投家要在一些关键性领域进行直接资本投资，使国有资产在社会生产经营活动中资，使国有资产在社会生产经营活动中发挥主导作用，这样必然会形成国家在发挥主导作用，这样必然会形成国家在这方面的收支活动这方面的收支活动 。第二，国家作为社会管理者，要维第二，国家作为社会管理者，要维护国家各个职能部门的正常运转，也要护国家各个职能部门的正常运转，也要有相应的收支活动，如税收、收费和各有相应的收支活动，如税收、收费和各项公共支出等项公共支出等。第30页/共72页n n社会主义国家财政的本质内含着社会主义国家财政的本质内含着“一体五重一体五重”的的关系：关系：n n即一个主体即一个主体 (国家或政府国家或政府)两种身份两种身份 (政权行使政权行使者、国有资产所有者者、国有资产所有者)两种权力两种权力 (政治权力、财政治权力、财产权力产权力)两种职能两种职能(社会管理、经济管理社会管理、经济管理)两两种分配形式种分配形式 (税收、国有资产收益税收、国有资产收益)两种分配关两种分配关系系 (税收征纳、利润上缴税收征纳、利润上缴)。n n这种这种“一体五重一体五重”的关系形成了社会主义国家财政的关系形成了社会主义国家财政特有的公共财政和国有资产特有的公共财政和国有资产(本本)财政的财政的“双重双重(元元)结结构模式构模式”；对应于财政管理部门来说，则形成国家；对应于财政管理部门来说，则形成国家财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的财政部门和国家税务部门与国有资产管理部门的“一体两翼一体两翼”格局格局(其中，财政是其中，财政是“母体母体”，税务与，税务与国资是与母体不可分割的国资是与母体不可分割的“两翼两翼”)。需要强调的。需要强调的是，在上述是，在上述“一体五重一体五重”的关系中，社会主义公有的关系中，社会主义公有制为主体与各种经济成分并存的基本经济制度，是制为主体与各种经济成分并存的基本经济制度，是“一体两翼一体两翼”的经济基础；而社会主义国家的两种的经济基础；而社会主义国家的两种身份与两种职能，则是身份与两种职能，则是“一体两翼一体两翼”的理论基础。的理论基础。n n只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济只要我国以公有制为主体的社会主义基本经济制度不变，社会主义国家的双重职能制度不变，社会主义国家的双重职能 社会管理与社会管理与经济管理经济管理(含国有资产含国有资产)不变，以国家为主体的分配不变，以国家为主体的分配关系这一财政本质不变，我国财政关系这一财政本质不变，我国财政“一体两翼一体两翼”的的基本框架既不会过时，也不可能被轻易改变，现行基本框架既不会过时，也不可能被轻易改变，现行“双重双重(元元)结构结构”的财政运作模式也不可能为其它的财政运作模式也不可能为其它单一结构的财政模式所替代，因此国有资本财政和单一结构的财政模式所替代，因此国有资本财政和国有资本经营预算就有其存在的理论依据。国有资本经营预算就有其存在的理论依据。第31页/共72页（二）国有资本经营预算的特点（二）国有资本经营预算的特点（二）国有资本经营预算的特点（二）国有资本经营预算的特点uu从收支形式上看，国资经营预算的收入以利润上缴为从收支形式上看，国资经营预算的收入以利润上缴为从收支形式上看，国资经营预算的收入以利润上缴为从收支形式上看，国资经营预算的收入以利润上缴为主，支出以投资形式为主；而一般预算的收入则以税主，支出以投资形式为主；而一般预算的收入则以税主，支出以投资形式为主；而一般预算的收入则以税主，支出以投资形式为主；而一般预算的收入则以税收形式为主，支出以购买性支出和转移性支出为主。收形式为主，支出以购买性支出和转移性支出为主。收形式为主，支出以购买性支出和转移性支出为主。收形式为主，支出以购买性支出和转移性支出为主。uu国资经营预算收入的基本特点：非强制性国资经营预算收入的基本特点：非强制性国资经营预算收入的基本特点：非强制性国资经营预算收入的基本特点：非强制性经济属经济属经济属经济属性决定了风险性，因此对收益上缴不能违背规律强求；性决定了风险性，因此对收益上缴不能违背规律强求；性决定了风险性，因此对收益上缴不能违背规律强求；性决定了风险性，因此对收益上缴不能违背规律强求；有偿性有偿性有偿性有偿性存在的前提是国有资本的事前投入，先投存在的前提是国有资本的事前投入，先投存在的前提是国有资本的事前投入，先投存在的前提是国有资本的事前投入，先投入后收获；不确定性入后收获；不确定性入后收获；不确定性入后收获；不确定性收入上缴的标准和规模都很收入上缴的标准和规模都很收入上缴的标准和规模都很收入上缴的标准和规模都很难确定，行业不同、平均利润率不同，企业经营能力、难确定，行业不同、平均利润率不同，企业经营能力、难确定，行业不同、平均利润率不同，企业经营能力、难确定，行业不同、平均利润率不同，企业经营能力、素质等也存在巨大差异，市场因素，因此，需要有效素质等也存在巨大差异，市场因素，因此，需要有效素质等也存在巨大差异，市场因素，因此，需要有效素质等也存在巨大差异，市场因素，因此，需要有效激励尽量实现上缴的最大化。激励尽量实现上缴的最大化。激励尽量实现上缴的最大化。激励尽量实现上缴的最大化。uu国有资本经营预算主要体现为年度计划国有资本经营预算主要体现为年度计划国有资本经营预算主要体现为年度计划国有资本经营预算主要体现为年度计划；既包括国有既包括国有既包括国有既包括国有资本的经营目标计划，也包括国有资本收益征收计划。资本的经营目标计划，也包括国有资本收益征收计划。资本的经营目标计划，也包括国有资本收益征收计划。资本的经营目标计划，也包括国有资本收益征收计划。uu在一段时间内，国有资本经营预算要重点关注收益征在一段时间内，国有资本经营预算要重点关注收益征在一段时间内，国有资本经营预算要重点关注收益征在一段时间内，国有资本经营预算要重点关注收益征缴，国资预算管理与调控的对象是国有企业和国有集缴，国资预算管理与调控的对象是国有企业和国有集缴，国资预算管理与调控的对象是国有企业和国有集缴，国资预算管理与调控的对象是国有企业和国有集团为主的各类国有资本承载载体团为主的各类国有资本承载载体团为主的各类国有资本承载载体团为主的各类国有资本承载载体。第32页/共72页uu就具体内容而言，管理和调控就具体内容而言，管理和调控必须落实到国有资本经营收益必须落实到国有资本经营收益征缴上来。时至今日，原本征缴上来。时至今日，原本“放水养鱼放水养鱼”的战略已经达到效的战略已经达到效果，因此现在要通过预算管理果，因此现在要通过预算管理来实现对企业经营利润的适度来实现对企业经营利润的适度集中及其再分配。当然，收益集中及其再分配。当然，收益征缴不意味着要损害企业活力征缴不意味着要损害企业活力为代价，而是要有助于企业深为代价，而是要有助于企业深化改革和发展。化改革和发展。uu着重要解决的几个关键问题是：着重要解决的几个关键问题是：如何确定国有经营收益上缴的如何确定国有经营收益上缴的标准、如何促使企业经营效益标准、如何促使企业经营效益的最大化、如何督促企业及时的最大化、如何督促企业及时足额上缴等。足额上缴等。第33页/共72页（三）一般预算、社会保障预算和国有资本（三）一般预算、社会保障预算和国有资本经营预算之间的关系经营预算之间的关系 与一般财政预算相比，国有资本与一般财政预算相比，国有资本经营预算不允许实行赤字预算。以经营预算不允许实行赤字预算。以收定支是国有资本经营预算编制的收定支是国有资本经营预算编制的基本要求。在收取的国有资本收益基本要求。在收取的国有资本收益数额一定的条件下，如何支出及优数额一定的条件下，如何支出及优先支出类别成为国有资本经营预算先支出类别成为国有资本经营预算编制的难点。国有资本经营预算作编制的难点。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，国有为政府宏观调控的衍生手段，国有资本在宏观层面作用的发挥，要求资本在宏观层面作用的发挥，要求国有资本经营预算支出必须着眼于国有资本经营预算支出必须着眼于构建和谐社会、保障并不断提高民构建和谐社会、保障并不断提高民生水平这一核心，从而体现民生的生水平这一核心，从而体现民生的政策导向，让社会公众真实而直接政策导向，让社会公众真实而直接的感受到其对国有资本收益的分享。的感受到其对国有资本收益的分享。第34页/共72页三、国有资本经营预算的框架三、国有资本经营预算的框架 国务院关于试行国有资本经营预算国务院关于试行国有资本经营预算国务院关于试行国有资本经营预算国务院关于试行国有资本经营预算的意见的意见的意见的意见（国发国发200720072626号号）（一）试行国有资本经营预算的（一）试行国有资本经营预算的原则原则 n n统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身统筹兼顾，适度集中。统筹兼顾企业自身积累、自身发展和国有经济结构调整及国积累、自身发展和国有经济结构调整及国积累、自身发展和国有经济结构调整及国积累、自身发展和国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，适度集中国有资民经济宏观调控的需要，适度集中国有资民经济宏观调控的需要，适度集中国有资民经济宏观调控的需要，适度集中国有资本收益，合理确定预算收支规模。本收益，合理确定预算收支规模。本收益，合理确定预算收支规模。本收益，合理确定预算收支规模。n n相对独立，相互衔接。既保持国有资本经相对独立，相互衔接。既保持国有资本经相对独立，相互衔接。既保持国有资本经相对独立，相互衔接。既保持国有资本经营预算的完整性和相对独立性，又保持与营预算的完整性和相对独立性，又保持与营预算的完整性和相对独立性，又保持与营预算的完整性和相对独立性，又保持与政府公共预算（指一般预算）的相互衔接。政府公共预算（指一般预算）的相互衔接。政府公共预算（指一般预算）的相互衔接。政府公共预算（指一般预算）的相互衔接。n n分级编制，逐步实施。国有资本经营预算分级编制，逐步实施。国有资本经营预算分级编制，逐步实施。国有资本经营预算分级编制，逐步实施。国有资本经营预算实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实行分级管理、分级编制，根据条件逐步实施。实施。实施。实施。第35页/共72页（二）国有资本经营预算的收支范围（二）国有资本经营预算的收支范围（二）国有资本经营预算的收支范围（二）国有资本经营预算的收支范围 第36页/共72页（三）国有资本经营预算的编制（三）国有资本经营预算的编制（三）国有资本经营预算的编制（三）国有资本经营预算的编制和审批和审批和审批和审批 1 1 1 1、国有资本经营预算的编、国有资本经营预算的编、国有资本经营预算的编、国有资本经营预算的编制和审批制和审批制和审批制和审批 国有资本经营预算单独编制，国有资本经营预算单独编制，国有资本经营预算单独编制，国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规预算支出按照当年预算收入规预算支出按照当年预算收入规预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字模安排，不列赤字模安排，不列赤字模安排，不列赤字 2 2 2 2、关于国有资本经营预算、关于国有资本经营预算、关于国有资本经营预算、关于国有资本经营预算的编制主体的争论的编制主体的争论的编制主体的争论的编制主体的争论 从从从从1994199419941994年实施分税制开始，年实施分税制开始，年实施分税制开始，年实施分税制开始，国有企业就没有实行分红政策国有企业就没有实行分红政策国有企业就没有实行分红政策国有企业就没有实行分红政策 。第37页/共72页（四）国有资本经营预算的执行（四）国有资本经营预算的执行（四）国有资本经营预算的执行（四）国有资本经营预算的执行（五）国有资本经营预算的监管（五）国有资本经营预算的监管（五）国有资本经营预算的监管（五）国有资本经营预算的监管 1 1 1 1、由全国人民大会进行监管、由全国人民大会进行监管、由全国人民大会进行监管、由全国人民大会进行监管 2 2 2 2、人大授权政府监管、人大授权政府监管、人大授权政府监管、人大授权政府监管 第38页/共72页七个要着重关注的问题七个要着重关注的问题 （一）（一）目前我国的国有资产管理体制目前我国的国有资产管理体制仍是一种有限覆盖的体制，只是非金仍是一种有限覆盖的体制，只是非金融类、部分国有经营性资产的管理体融类、部分国有经营性资产的管理体制。制。相应的，推行的国有资本经营预相应的，推行的国有资本经营预算的对象也是这部分国有资产，算的对象也是这部分国有资产，而并没有覆盖到金融类国有资本而并没有覆盖到金融类国有资本和非监管企业（即各级国资部门和非监管企业（即各级国资部门管辖外的国有企业）。因此，实管辖外的国有企业）。因此，实施中，以监管的国有企业和国有施中，以监管的国有企业和国有集团为对象。当集团为对象。当然然，这是在我国，这是在我国国企改革推进到这一阶段、占绝国企改革推进到这一阶段、占绝大比例的国有资产数额集中到少大比例的国有资产数额集中到少量国有集体和国有控股公司的条量国有集体和国有控股公司的条件下得以实行的。件下得以实行的。第39页/共72页 我国历史上两次合并重组高潮：我国历史上两次合并重组高潮：90年代，国务院提出年代，国务院提出“大公司大集大公司大集团团”战略；战略；2002年我国加入世贸组年我国加入世贸组织前后，为提升中国大企业的国际织前后，为提升中国大企业的国际竞争力。竞争力。两次两次后后中国出现了若干资中国出现了若干资产、人员、利润均居世界前列的国产、人员、利润均居世界前列的国有企业集团。但出于国家综合经济有企业集团。但出于国家综合经济安全需要，在一些特定行业，如铁安全需要，在一些特定行业，如铁路、烟草、军工等领域存在着一批路、烟草、军工等领域存在着一批传统意义上的国有独资企业。传统意义上的国有独资企业。2008年，中央企业主营业务收入超过千年，中央企业主营业务收入超过千亿元的有亿元的有12家，利润超过百亿元的家，利润超过百亿元的有有20家，进入世界家，进入世界500强的有强的有25家，家，分别比分别比2005年增加年增加6家、家、9家和家和10家。家。中央企业联合重组力度进一步加大。中央企业联合重组力度进一步加大。目前中央企业户数已由目前中央企业户数已由2006年初的年初的169户减少为户减少为2009年底的年底的129户。户。第40页/共72页（二）（二）（二）（二）国资经营预算是国有资本预算体系国资经营预算是国有资本预算体系国资经营预算是国有资本预算体系国资经营预算是国有资本预算体系的组成部分的组成部分的组成部分的组成部分 完整的国有资本预算体系应包括完整的国有资本预算体系应包括完整的国有资本预算体系应包括完整的国有资本预算体系应包括：经营性国有资本预算、经营性国有资本预算、经营性国有资本预算、经营性国有资本预算、行政事业性国有资本预算、行政事业性国有资本预算、行政事业性国有资本预算、行政事业性国有资本预算、资源性国有资本预算。资源性国有资本预算。资源性国有资本预算。资源性国有资本预算。预算编制与执行等技术角度看，具备预算编制与执行等技术角度看，具备预算编制与执行等技术角度看，具备预算编制与执行等技术角度看，具备条件的国企数量并不多，经营性国有条件的国企数量并不多，经营性国有条件的国企数量并不多，经营性国有条件的国企数量并不多，经营性国有资本预算较易实施，因此成为建立完资本预算较易实施，因此成为建立完资本预算较易实施，因此成为建立完资本预算较易实施，因此成为建立完善的国有资本预算体系的起点。而长善的国有资本预算体系的起点。而长善的国有资本预算体系的起点。而长善的国有资本预算体系的起点。而长远来看，行政事业性国有资本、资源远来看，行政事业性国有资本、资源远来看，行政事业性国有资本、资源远来看，行政事业性国有资本、资源性国有资本的规模都会越来越大，需性国有资本的规模都会越来越大，需性国有资本的规模都会越来越大，需性国有资本的规模都会越来越大，需要不断完善其预算管理机制，以实现要不断完善其预算管理机制，以实现要不断完善其预算管理机制，以实现要不断完善其预算管理机制，以实现国有资产的全面化、规范化、科学化国有资产的全面化、规范化、科学化国有资产的全面化、规范化、科学化国有资产的全面化、规范化、科学化管理。管理。管理。管理。第41页/共72页行政事业性国有资行政事业性国有资本预算本预算n n行政事业性国有资产是国家机行政事业性国有资产是国家机器正常运转、政府向社会公众器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品的主要物质提供各种公共产品的主要物质基础之一。基础之一。n n预计预计2010年，全国行政事业性国年，全国行政事业性国有资产会达到有资产会达到10.2万亿元。占用万亿元。占用和使用行政事业性国资的机构和使用行政事业性国资的机构或单位主要是各级政府机关、或单位主要是各级政府机关、事业单位。事业单位。第42页/共72页 按照政府职能转变的要求，按照政府职能转变的要求，政府机关占用国资是为了保证国政府机关占用国资是为了保证国家所行使的行政权力能够有效发家所行使的行政权力能够有效发挥作用，廉洁而高效的政府机关挥作用，廉洁而高效的政府机关应尽可能少占用国资；应尽可能少占用国资；而事业单位使用国资是为了而事业单位使用国资是为了给社会公众提供公共产品与服务，给社会公众提供公共产品与服务，为满足公共需求，事业单位不仅为满足公共需求，事业单位不仅要提高供给效率，而且未来要增要提高供给效率，而且未来要增加对事业单位的投入，因