国家预算与预算管理体制

第 十 三 章 国 家 预 算 与 预 算 管 理 体制 v第 一 节 国 家 预 算v第 二 节 预 算 管 理 制 度 的 改 革 和 建 设v第 三 节 预 算 管 理 体 制 概 述 v第 四 节 中 国 分 税 制 改 革 第一节 国家预算v一、国家预算及其类别(the concept and the types) v二、国家预算级次及预算管理权限 (the budget levels and their authorities) v三、国家预算原则(the principles) 一、国家预算及其类别(the concept and the types)A、 国 家 预 算 的 起 源 和发 展（ 一 ） 国 家 预 算 起 源 于 英 国 1、资本主义生产方式 2、加强财政管理 3、财政活动的货币化 （ 二 ） 国 家 预 算 是 政 治 民 主 化 、 科 学 化 的 产 物 B、 国 家 预 算 的 概 念（ 一 ） 概 念 ： 国 家 预 算 是具 有 法 律 规 定 和 制 度 保 证的 ， 经 法 定 程 序 审 核 批 准的 国 家 年 度 财 政 收 支 计 划 。 （ 二 ） 理 解v 1、 国 家 年 度 财 政 收 支 计 划v 2、 法 定 程 序 审 批 的 法 律 文 书v 3、 国 家 预 算 是 政 府 调 节 经 济 和 社 会 发 展 的 重 要 工 具 C.国 家 预 算 的 类 型v （ 一 ） 按 国 家 预 算 计 划 表 格 的 安 排不 同 ： （ 形 式 的 区 别 ）v 1、 单 式 预 算v 2、 复 式 预 算 1、 单 式 预 算v（ 1） 含 义 ： 是 将 预 算 年 度 内 的 全 部 财 政 收 支汇 编 在 一 个 预 算 总 表 内 ， 形 成 一 个 收 支 对 照表 的 预 算 编 制 形 式 。v（ 2） 优 缺 点v优 点 ： 符 合 预 算 完 整 性 原 则 ；v缺 点 ： 没 有 把 全 部 的 财 政 收 支 按 经 济 性 质 分 列 和 分 别 汇 集 平 衡 ， 不 便 于 对 财 政 经 济 活 动进 行 深 入 的 分 析 和 研 究 ;一 种 投 入 型 预 算 。 2、 复 式 预 算v（ 1） 起 源 ： 丹 麦v（ 2） 含 义 ： 将 预 算 年 度 内 全 部 的 财 政 收 入 和财 政 支 出 按 经 济 性 质 分 别 编 入 两 个 或 两 个 以上 的 收 支 对 照 表 ， 从 而 编 成 两 个 或 两 个 以 上的 相 对 独 立 的 预 算 ， 通 常 分 为 经 费 预 算 和 资本 预 算 或 是 经 常 性 与 预 算 和 建 设 预 算 (或 债务 预 算 ) （ 3） 复 式 预 算 的 优 缺 点v 优 点 ：v 编 制 复 式 预 算 使 经 常 性支 出 和 建 设 性 支 出 泾 渭分 明 v 反 映 出 来 的 盈 余 或 赤 字真 实 可 靠 ， 且 能 保 证 国家 债 务 收 入 用 于 建 设 性支 出 v 有 利 于 加 强 预 算 管 理 及宏 观 经 济 的 分 析 和 调 控 v 缺 点 ：v 仍 是 投 入 型 预 算 ， 不 能反 映 预 算 支 出 的 效 果 ，只 能 反 映 支 出 的 用 途 和数 量 ；v 完 善 ： 编 制 产 出 型 预 算和 效 益 预 算 （ 二 ） 按 国 家 预 算 指 标 （ 预 算 数 字 ）的 确 定 不 同 ： 内 容 的 区 别v1、 增 量 预 算v2、 零 基 预 算 1、 增 量 预 算v增 量 预 算 是 指 财 政 收 支 计 划 指 标 在 以 前 财 政年 度 的 基 础 上 ， 按 新 的 财 政 年 度 的 经 济 发 展情 况 加 以 调 整 后 确 定 的 。v我 国 预 算 编 制 基 本 上 采 用 增 量 预 算 编 制 方 法v优 缺 点 ： 编 制 方 法 较 为 简 便 ， 易 于 操 作 ； 但存 在 编 制 方 法 的 不 科 学 、 不 规 范 、 欠 公 平 、造 成 预 算 约 束 软 化 。 2、 零 基 预 算v（ 1） 含 义 ： 零 基 预 算 是 指 财 政 收 支 计 划 指 标的 确 定 ， 以 当 时 社 会 经 济 发 展 的 实 际 为 依 据 ，不 考 虑 以 前 的 财 政 收 支 状 况 。 所 以 有 人 称 之人 “ 不 连 续 的 预 算 ” 。v最 早 产 生 在 美 国 ， 由 私 人 企 业 发 展 而 来 ；v近 年 来 ， 在 我 国 部 分 省 市 先 后 试 行 了 零 基 预算 （ 2） 优 缺 点v 优 点 ：v 有 利 于 控 制 政 府 支 出 ，提 高 支 出 效 益 ；v 有 利 于 政 府 根 据 经 济 发展 的 客 观 情 况 制 定 正 确的 决 策 v 缺 点 ：v 工 作 量 大v 技 术 要 求 水 平 高 （三）其他类型预算 1、 绩 效 预 算含 义 ： 按 政 府 部 门 职 能 及 施 政 计 划 ， 运 用 成 本效 益 分 析 原 理 ， 分 析 过 去 政 府 财 政 支 出 成 本效 益 ， 以 决 定 现 在 和 未 来 的 政 府 活 动 ， 确 定实 施 方 案 所 需 要 的 支 出 费 用 2、 计 划 规 划 预 算 （ 1） 具 体 做 法 ： 制 定 目 标 可 行 性 详 细 计 划 备 选 方 案 成 本 效 益 分 析 选 定 方 案 编 制 预 算（ 2） 特 点 ： 着 眼 于 提 高 预 算 支 出 的 整 体 效 益 ，并 将 效 益 分 析 贯 穿 始 终 。 二 、 国 家 预 算 级 次 及 预 算 管 理 权 限各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权监督与法律责任的规定各级财政部门的职责 第一节政府和市场 三 、 国 家 预 算 的 原 则v 1、 公 开 性v 2、 可 靠 性v 3、 完 整 性v 4、 统 一 性v 5、 年 度 性 第 二 节 预 算 管 理 制 度 的 改 革 和 建 设 第二节 预算管理体制 v一、推进依法理财，加强预算管理和监督(enhance management and supervision under the law) v二、编制部门预算(the department budget the purchasing system of the government) v三、实行政府采购制度(the purchasing system of the government) v四、实行国库集中收付制度(centralized payment system of treasury) v五、实施“收支两条线”管理(two routes between revenue and expenditure) （ 一 ） 推 进 依 法 理 财 ， 加 强 预 算 管 理和 监 督 ； v 加 强 和 改 善 预 算 编 制 工作 ： 现 有 预 算 ， 后 有 支出 ；v 细 化 预 算 、 提 前 编 制 预算 ；v 加 强 对 超 收 收 入 使 用 的监 督 ；v 严 格 控 制 不 同 预 算 科 目之 间 的 资 金 调 剂 v 加 强 预 算 外 资 金 的 管 理 （ 二 ） 编 制 部 门 预 算 ；v要 求 各 部 门 必 须 将 本 部 门 所 属 各 司 局 、 各 基层 单 位 所 需 各 类 不 同 性 质 的 资 金 ， 综 合 为 统一 平 衡 的 部 门 预 算 ， 体 现 预 算 的 完 整 性 和 统一 性 。v（一）编制部门预算的背景和意义（二）部门预算的内容 v 部门预算的编制与管理过程总共分为四个阶段，这四个阶段是：v单位第一次上报阶段（简称一上阶段）v财局第一次批复阶段（简称一下阶段）v单位再次上报阶段（简称二上阶段）v财局第二次批复阶段（简称二下阶段） 编 制 部 门 预 算 的 意 义 v1、 有 利 于 提 高 国 家 预 算 的 透 明 度 ；v2、 使 预 算 编 制 和 执 行 的 程 序 和 流 程 制 度 化 ；v3、 使 预 算 细 化 到 部 门 、 项 目 ， 有 利 于 监 督 ；v4、 实 现 了 依 法 理 财 ， 依 法 行 政 ； （ 三 ） 实 行 政 府 采 购 制 度 ；v以 公 开 招 标 、 投 标 为 主 要 方 式 选 择 供 货 商（ 厂 商 ） ， 从 国 内 外 市 场 为 政 府 部 门 或 所 属团 体 购 买 商 品 或 劳 务 的 一 种 制 度 。v(一)政府采购制度的含义v(二)我国政府采购法的基本内容 第二节 预算管理制度的改革和建设v我国政府采购法的基本内容：1、政府采购法的宗旨和原则2、政府采购当事人3、政府采购方式4、政府采购程序和政府采购合同5、政府采购的对外开放要循序渐进6、财政部门在政府采购中的职责 （ 四 ） 建 立 国 库 集 中 统 一 支 付 制 度 ；v 国 库 集 中 收 付 制 度 ， 就 是 由 政 府 财 政 部 门 对 所 有 政府 性 收 入 ， 包 括 预 算 内 收 入 和 纳 入 预 算 管 理 的 预 算外 收 入 进 行 集 中 收 纳 管 理 ， 同 时 ， 对 各 部 门 和 各 单位 的 支 付 过 程 实 行 集 中 统 一 处 理 的 制 度 。v(一)我国过去国库支付制度及其存在的问题v(二)国库集中支付制度的含义v(三)集中支付制度改革的思路和措施 我国过去国库支付制度及其存在的问题 （ 1） 缺 乏 严 格 的 预 算 约 束 和 预 算 监 督 ；（ 2） 财 政 资 金 周 转 过 程 中 的 沉 淀 分 散 在 各 部 门 ；（ 3） 不 利 于 预 算 管 理 制 度 的 全 面 改 革 ； 国库集中支付制度要点 v （ 1） 财 政 部 门 在 国 库 或 国 库 指 定 的 代 理 银 行 开 设统 一 的 帐 户 ， 各 单 位 在 统 一 帐 户 下 设 立 分 类 帐 户 ，实 行 集 中 管 理 ， 预 算 外 资 金 不 再 拨 付 给 各 单 位 分 设帐 户 保 存 ；v （ 2） 可 以 在 经 批 准 的 预 算 项 目 和 额 度 内 自 行 决 定所 要 购 买 的 商 品 和 劳 务 ；v （ 3） 除 某 些 特 殊 用 途 外 ， 购 买 商 品 和 劳 务 的 资 金都 要 通 过 国 库 直 接 拨 付 给 商 品 和 劳 务 供 应 商 。 集中支付制度改革的思路和措施 v1、 做 好 准 备 工 作 ；v2、 建 立 资 金 管 理 方 式 ；v3、 明 确 集 中 支 付 外 的 辅 助 支 付 办 法 。v 工 资 支 付v 零 星 支 出 支 付v 转 移 支 出 支 付 （ 五 ） 实 施 “ 收 支 两 条 线 ” 管 理 (一) 什么是“收支两条线”管理(二) “收支两条线”管理的进展及其进一步完善v “ 收 支 两 条 线 ” 管 理 是 针 对 预 算 外 资 金 管 理 的 一 项改 革 ， 其 核 心 内 容 是 将 财 政 性 收 支 纳 入 预 算 管 理 范围 ， 形 成 完 整 统 一 的 各 级 预 算 ， 提 高 法 制 化 管 理 和监 督 水 平 。 v 从 收 入 方 面 看 ， 主 要 是 收 缴 分 离 ， 规 范 预 算 外 收 入并 减 少 各 部 门 和 单 位 的 资 金 占 压 ； 从 支 出 方 面 看 ，主 要 是 收 支 脱 钩 ， 即 执 收 单 位 的 收 费 和 罚 没 收 入 不再 与 其 支 出 安 排 挂 钩 ， 单 独 编 制 支 出 预 算 ， 交 由 财政 部 门 审 批 。 （ 二 ） 建 立 由 政 府 公 共 预 算 、 国 有 资 产 经 营 预 算 、社 会 保 障 预 算 组 成 的 新 型 复 式 预 算 ； （ 三 ） 建 立 科 学 规 范 的 预 算 科 目 体 系 ； 1取 消 一部 分 反 映 政 府 竞 争 性 、营 利 性 支 出 的 预 算 科 目 ；2细 化 预 算 科 目 ；3与 国 际 通 行 做 法 相 衔 接 ；4科 目 名 称 力 求 简 化 、 通 俗 ； 第 三 节 预 算 管 理 体 制 概 述v一、预算管理体制及其类型(the managerial system of the budget and its classification) v二、分级分税预算管理体制简介(contents of the budget system with gradation and tax distribution) v一 、 预 算 管 理 体 制 及 其 类 型v 1、 预 算 管 理 体 制 的 概 念 及 基 本 内 容 v 2、 预 算 管 理 体 制 的 类 型 1、预算管理体制的概念及基本内容v预 算 管 理 体 制 是 处 理 中 央 和 地 方 以 及 地 方 各级 政 府 之 间 的 财 政 关 系 的 基 本 制 度 。v预 算 体 制 的 核 心 ， 是 各 级 预 算 主 体 的 独 立 自主 程 度 以 及 集 权 和 分 权 的 关 系 问 题 。v它 是 国 家 预 算 编 制 、 执 行 、 决 算 以 及 实 施 预算 监 督 的 制 度 依 据 和 法 律 依 据 ， 是 财 政 管 理体 制 的 主 导 环 节 。 它的主要内容包括： v(1)确 定 预 算 管 理 主 体 和 级 次 ， 一 般 是 一 级 政权 即 构 成 一 级 预 算 管 理 主 体 ；v(2)预 算 收 支 的 划 分 原 则 和 方 法 ；v(3)预 算 管 理 权 限 的 划 分 ；v(4)预 算 调 节 制 度 和 方 法 。 v 预算管理体制的类型:1.建国初国民经济恢复时期实行统收统支体制 2.于1953-1978年20多年时间内实行 “统一领导、分级管理”体制 3.改革开放后，于1980年开始改行 “划分收支、分级包干”体制 第三节 预算管理体制概述 第三节 预算管理体制概述v二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据 v分 级 分 税 预 算 体 制 的 要 点v分 级 分 税 预 算 体 制 是 实 行 市 场 经 济 国 家 普 遍采 取 的 一 种 预 算 体 制 。v它 的 主 要 特 征 在 于 规 范 化 和 法 制 化 ， 长 期 相对 稳 定 ， 地 方 预 算 构 成 名 符 其 实 的 一 级 预 算主 体 v1、 一 级 政 权 ， 一 级 预 算 主 体 ， 各 级 预 算 相 对独 立 ， 自 求 平 衡 。 v2、 在 明 确 市 场 经 济 下 政 府 职 能 边 界 的 前 提 下划 分 各 级 政 府 职 责 (即 事 权 )范 围 ， 在 此 基 础上 划 分 各 级 预 算 支 出 职 责 (即 财 权 )范 围 。 v 3、 收 入 划 分 实 行 分 税 制 。 4、 预 算 调 节 制 度 ， 即 所 谓 转 移 支 付 制 度 ，有 纵 向 调 节 (或 纵 向 转 移 )和 横 向 调 节 (或 横 向转 移 )两 种 形 式 。 5、 各 国 的 分 级 预 算 体 制 是 适 应 本 国 的 政 治经 济 制 度 和 历 史 传 统 长 期 形 成 的 ， 就 体 制 整体 而 言 是 相 对 稳 定 的 ， 只 是 集 权 与 分 权 关 系及 其 相 应 的 调 节 方 法 可 以 有 经 常 的 调 整 。 v收支划分的基本理论依据 :P3541、经济标准：社会公共需要或公共物品的层次性 2、政治标准：集权与分权关系 3中央于地方之间收支划分的案例 第三节 预算管理体制概述 中央和地方支出责任划分的基本框架 责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施 131 中央和地方支出责任划分的基本框架 若干国家中央与地方之间税种的划分 税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税 对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州州、地方各级中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各级表13-2 若干国家中央与地方之间税种的划分 若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局国别转移前中央收入的比重转移后中央收入的比重中央支出的比重英国（1990）美国（1990）澳大利亚（1991）加拿大（1989）阿根廷（1989）印度（1989）印度尼西亚（1990）89587149626890 71425131574482 70495134535483 表13-3若干国家转移支付前后中央与地方之间收支分配格局（） v（三）政府间转移支付制度1政府转移支付制度及其功能 2无条件的均衡拨款和专项拨款 3粘蝇纸效应（Flypaper effect） 第三节 预算管理体制概述v政府转移支付制度及其功能 （1）弥补纵向财政缺口（2）弥补横向财政缺口（4）支持落后地区的经济发展（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应 转移支付制度体制补助定额补助(原价制补助)企事业单位划转补助税收返还两税返还所得税基数返还出口退税基数返还专项转移支付基本建设支出支农支出补助社会保障补助转移支付一般性转移支付民族地区转移支付县乡机构改革转移支付调整工资转移支付农村税制改革转移支付天然林保护转移支付退耕还林转移支付年终结算财力补助财力性转移支付 v无条件的均衡拨款和专项拨款v某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入v某地区实际可得的转移支付拨款v = 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区赢得的转移支付拨款v标准收入=该地区的经济税基标准税率v某地区的标准支出 v =该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数 第三节 预算管理体制概述v粘蝇纸效应（flypaper effect）v粘蝇纸效应是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。 第四节 中国分税制改革v一、分税制改革的指导思想 (the guidelines)v二、分税制改革的主要内容 (the main contents)v三、分税制的转移支付制度(the transfer payment system)v四、分税制的运行情况及其进一步完善(actuality and improvements in the future) 第四节 中国分税制改革v一、分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。 2、合理调节地区之间财力分配 。 3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。 第四节 中国分税制改革v二、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分 （二）中央与地方的收入划分 （三）中央财政对地方税收返还数额的确定（四）原体制的处理 v（二）中央与地方的收入划分v(1)、 将 维 护 国 家 权 益 ， 实 施 宏 观 调 控 所 必 需的 税 种 划 为 中 央 税 ；v(2)、 将 同 经 济 发 展 直 接 相 关 的 主 要 税 种 划 为中 央 与 地 方 共 享 税 ；v(3)、 将 适 合 地 方 征 管 的 税 种 划 为 地 方 税 ， 并充 实 地 方 税 税 种 ， 增 加 地 方 税 收 入 。 中央和地方财政收支比重年份转移前中央收入比重转移后中央收入比重中央财政支出比重199319941995199619971998199920002001 22.055.752.257.655.855.556.356.656.0 23.320.921.320.822.821.920.621.819.4 28.3（21.9）30.3（20.4）29.2（20.7）27.1（20.4）27.4（21.1）28.9（20.4）31.5（18.3）34.7（19.1）30.5（17.2） 表13-4 中央和地方财政收支比重（） 中央和地方财政收支比重 图13-1 中央和地方财政收支比重（） v三、分税制的转移支付制度v（ 1） 考 虑 我 国 地 区 的 实 际 情 况 ， 实 行 规 范 化 、公 式 化 的 转 移 支 付 制 度 的 条 件 尚 不 成 熟 ， 因此 ， 从 95年 起 实 行 过 渡 时 期 转 移 支 付 办 法 。v（ 2） 99年 中 央 事 实 实 施 提 高 低 收 入 者 收 入 水平 的 一 系 列 政 策 ， 2001年 中 央 又 出 台 两 次 调整 工 资 政 策 ， 对 财 政 困 难 的 老 工 业 基 地 和 中西 部 地 区 给 予 适 当 补 助 。 v（ 3） 为 配 合 西 部 大 开 发 战 略 的 实 施 ， 从 2000年 起 加 大 对 民 族 地 区 的 转 移 支 付 力 度 。v（ 4） 从 2002年 起 ， 过 渡 时 期 转 移 支 付 的 概 念不 再 使 用 ， 统 称 为 一 般 性 转 移 支 付 。v（ 5） 2002年 继 续 对 民 族 省 区 和 非 民 族 省 区 的民 族 自 治 州 等 实 施 民 族 地 区 转 移 支 付 。 第四节 中国分税制改革v四、分税制的运行情况及其及进一步的完善（一）运行情况良好v1.政府间的财政关系趋向规范v2.有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置v3.“两个比重”逐步上升，中央财力有所加强v4.调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长 第四节 中国分税制改革v（二）分税制有待完善的问题 1、进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责 2、逐步调整和规范收入划分 3、完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点 4、推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善 本章小结v【关键词】国家预算 增量预算 零基预算 部门预算 政府采购 国家预算的年度国家预算的完整性和统一性 预算管理体制 财政联邦主义 转移支付制度 纵向财政缺口 横向财政缺口 共享税种 标准收入 标准支出 本章小结v【复习与思考】1何谓国家预算?国家预算有哪些类别?2试述国家预算的原则。3试述编制部门预算的意义及其基本内容。4试述何谓政府采购制度，我国政府采购法的基本内容。5试述国库集中支付的基本内容。6试述“收支两条线”管理的基本内容。 7试述分级分税预算管理体制的要点。8试述政府间收支划分的理论依据。9试述政府间转移支付制度的功能。10何谓粘蝇纸效应？11简述我国分税制改革的指导思想。12简述分税制改革的基本内容。13讨论我国分税制有待完善的问题及完善的措施。 v本章结束v谢谢 v分 级 财 政 体 制即 有 一 级 政 府 就 有 一 级 财 政 ， 以 便 使 每 一 级 政 府都 具 备 组 织 收 入 和 安 排 支 出 的 权 力 ， 为 顺 利 履 行各 自 的 政 府 职 能 创 造 条 件 。中 央 政 府 与 地 方 政 府 之 间 在 公 共 收 支 上 的 权 责 关系 中 央 与 地 方 的 财 政 关 系(intergovernmental fiscal relations) v 财 政 分 权 (fiscal decentralization)是 指 征 税 权 和 支 出 权向 下 级 政 府 的 下 放 ， 或 者 说 ， 地 方 政 府 拥 有 一 定 程 度 的 财 政自 主 权 。 在 发 达 国 家 ， 财 政 分 权 是 “ 后 福 利 国 家 ” 时 代 为 低 成 本 提 供 公 共 服 务 而 进 行 政 府 重 组 的 有 效 工 具 在 发 展 中 国 家 ， 财 政 分 权 旨 在 挣 脱 治 理 无 效 、 宏 观 经 济 不 稳 定 和 低 经 济 增 长 的 陷 阱 在 经 济 转 型 国 家 ， 财 政 分 权 是 计 划 经 济 体 制 转 向 市 场 经 济 体 制 的 直 接 结 果 在 拉 丁 美 洲 国 家 ， 财 政 分 权 源 于 人 民 追 求 民 主 的 政 治 压 力 在 非 洲 国 家 ， 财 政 分 权 主 要 是 服 务 于 国 家 统 一 财 政 分 权 的 理 论 依 据v地 方 辖 区 的 形 成 及 其 最 优 规 模 的 确 定 v蒂 伯 特 模 型 v财 政 分 权 的 优 势 与 不 足 地 方 辖 区 的 形 成 及 其 最 优 规 模 的 确 定v布 坎 南 （ Buchanan, J.M.） 的 俱 乐 部 理 论把 地 方 辖 区 比 作 俱 乐 部 。辖 区 的 最 优 居 民 规 模 应 当 确 定 在 这 样 的 水 平 上 ：因 新 成 员 加 入 而 节 省 的 边 际 成 本 恰 好 与 新 成 员 加入 所 带 来 的 边 际 拥 挤 成 本 相 等 。图 17-1辖 区 的 最 优 规 模 应 落 在 曲 线 M和 曲 线 N的 交 点 E上 。 图 17-1 辖 区 的 最 优 规 模E MN 公共产品数量居民数量O Q*N* Q1N1*N2 Q2*A B v在 其 他 因 素 相 同 的 情 况 下 ， 辖 区 的 最 优 规 模将 取 决 于 人 们 所 要 消 费 的 公 共 产 品 的 类 型 ，公 共 产 品 在 消 费 上 的 拥 挤 程 度 ， 以 及 取 得 这些 产 品 的 成 本 。 蒂 伯 特 模 型v在 缺 乏 一 种 对 公 共 产 品 的 偏 好 显 示 机 制 的 情况 下 ， 期 待 地 方 政 府 比 中 央 政 府 更 准 确 地 了解 当 地 居 民 关 于 公 共 产 品 需 求 方 面 的 真 实 信息 ， 只 是 一 个 美 好 的 愿 望 。v如 何 有 效 提 供 公 共 产 品 ？ v蒂 伯 特 （ Tiebout, 1956） 提 出 了 一 个 关 于 地方 政 府 提 供 地 方 性 公 共 产 品 的 理 论 模 型 。v用 脚 投 票假 定 居 民 具 有 迁 移 的 完 全 自 由 ， 那 么 在 竞 争 性 的地 方 辖 区 之 间 ， 居 民 出 于 最 大 化 自 身 效 用 的 动 机 ，会 在 全 国 范 围 内 寻 找 地 方 政 府 所 提 供 的 公 共 产 品与 所 征 收 的 税 收 之 间 的 最 佳 组 合 ， 选 择 他 们 最 喜欢 的 社 区 ， 并 接 受 和 维 护 该 辖 区 地 方 政 府 的 管 理 。 v蒂 伯 特 模 型 有 一 系 列 严 格 的 假 设 前 提有 足 够 多 的 可 供 选 择 的 辖 区 。人 们 可 以 自 由 流 动 ， 每 个 人 都 能 够 无 代 价 地 迁 移到 一 个 最 能 满 足 其 偏 好 的 辖 区 。人 员 的 流 动 性 不 受 任 何 就 业 机 会 的 约 束 或 限 制 。人 们 完 全 了 解 各 辖 区 之 间 公 共 产 品 和 税 收 的 差 别 。公 共 产 品 或 税 收 在 各 辖 区 间 不 存 在 任 何 外 部 效 应 。各 辖 区 都 以 最 低 的 平 均 生 产 成 本 提 供 公 共 产 品 。 v在 现 实 生 活 中 ， 蒂 伯 特 模 型 所 依 赖 的 各 种 假设 条 件 是 很 难 成 立 的 。v蒂 伯 特 模 型 一 般 被 人 们 视 为 关 于 地 方 公 共 产品 的 完 全 竞 争 市 场 理 论 。v但 是 蒂 伯 特 模 型 的 理 论 意 义 是 巨 大 的 。它 为 人 们 对 地 方 公 共 产 品 的 偏 好 显 示 提 供 了 一 种“ 用 脚 投 票 ” 的 准 市 场 办 法 。在 竞 争 性 辖 区 之 间 ， 人 员 的 流 动 性 有 助 于 促 进 地方 公 共 产 品 供 给 效 率 的 提 高 。 财 政 分 权 的 优 势 与 不 足v财 政 分 权 的 优 势它 能 够 使 公 共 产 品 的 供 给 更 好 满 足 地 方 居 民 的 偏好 。 财 政 分 权 有 利 于 促 进 政 府 间 的 竞 争 。 财 政 分 权 有 利 于 推 动 公 共 服 务 的 创 新 。 v财 政 分 权 的 缺 点财 政 分 权 可 能 导 致 资 源 配 置 无 效 率 v1.地 方 公 共 物 品 的 提 供 不 足 公 共 物 品 具有 外 部 性 v2.有 些 地 方 公 共 物 品 的 提 供 不 符 合 规 模 经 济 :公 共 图 书 馆 财政分权难以实现公平收入分配v对 高 收 入 群 体 征 税 补 贴 低 收 入 群 体 其 他辖 区 的 低 收 入 群 体 设 法 迁 入 高 收 入 群 体 可能 迁 出 弥 补 人 均 税 基 的 缩 小 提 高 对 现 有高 收 入 群 体 课 征 的 税 率 进 一 步 迫 使 高 收 入群 体 迁 出v对 高 收 入 群 体 的 征 税 规 定 上 限 随 着 低 收 入群 体 迁 入 本 辖 区 可 用 于 低 收 入 群 体 的 人 均再 分 配 资 金 就 会 减 少 。 2、预算管理体制的类型v主 要 标 志 是 各 级 预 算 主 体 的 独 立 自 主 程 度 v核 心 问 题 是 地 方 预 算 是 否 构 成 一 级 独 立 的 预算 主 体 我国先后实行过四种类型的预算体制 v 1、 建 国 初 国 民 经 济 恢 复 时 期 实 行 统 收 统 支 体 制 。 v 2、 于 19531978年 20多 年 时 间 内 实 行 “ 统 一 领 导 、分 级 管 理 ” 体 制 。v 3、 改 革 开 放 后 ， 于 1980年 开 始 改 行 “ 划 分 收 支 、分 级 包 干 ” 体 制 ， 简 称 财 政 包 干 体 制 。 具 体 做 法 ，经 过 几 次 调 整 ， 1988年 形 成 对 不 同 地 区 实 行 不 同 的六 种 包 干 方 法 ： 收 入 递 增 包 干 、 总 额 分 成 、 总 额 分成 加 增 长 分 成 、 上 解 额 递 增 包 干 、 定 额 上 解 、 定 额补 助 。v 4、 1994年 以 来 实 行 的 “ 分 级 分 税 预 算 管 理 体 制 ” 。 二、分级分税预算管理体制的基本内容 v （ 一 ） 分 级 分 税 预 算 体 制 的 要 点 v分 级 分 税 预 算 体 制 是 实 行 市 场 经 济 国 家 普 遍采 取 的 一 种 预 算 体 制 。v它 的 主 要 特 征 在 于 规 范 化 和 法 制 化 ， 长 期 相对 稳 定 ， 地 方 预 算 构 成 名 符 其 实 的 一 级 预 算主 体 综观各国的实践，分级预算体制可归纳为以下几个要点：v 1、 一 级 政 权 ， 一 级 预 算 主 体 ， 各 级 预 算 相 对 独 立 ， 自 求平 衡 。 v 2、 在 明 确 市 场 经 济 下 政 府 职 能 边 界 的 前 提 下 划 分 各 级 政府 职 责 (即 事 权 )范 围 ， 在 此 基 础 上 划 分 各 级 预 算 支 出 职 责(即 财 权 )范 围 。v 3、 收 入 划 分 实 行 分 税 制 。 4、 预 算 调 节 制 度 ， 即 所 谓 转 移 支 付 制 度 ， 有 纵 向 调 节 (或纵 向 转 移 )和 横 向 调 节 (或 横 向 转 移 )两 种 形 式 。 5、 各 国 的 分 级 预 算 体 制 是 适 应 本 国 的 政 治 经 济 制 度 和 历史 传 统 长 期 形 成 的 ， 就 体 制 整 体 而 言 是 相 对 稳 定 的 ， 只 是集 权 与 分 权 关 系 及 其 相 应 的 调 节 方 法 可 以 有 经 常 的 调 整 。 （二）收支划分的基本理论依据 v1、 社 会 公 共 需 要 或 公 共 物 品 的 层 次 性 是 划 分收 支 的 基 本 依 据 之 一v2、 集 权 与 分 权 关 系 是 划 分 收 支 的 又 一 基 本 依据 之 一 三、中国分税制改革 v 1、 分 税 制 改 革 的 指 导 思 想v (1)正 确 处 理 中 央 与 地 方 的 利 益 关 系 ， 促 进 国 家 财政 收 入 合 理 增 长 ， 逐 步 提 高 中 央 财 政 收 入 的 比 重 。v (2)合 理 调 节 地 区 之 间 财 力 分 配 。 既 要 有 利 于 经 济发 达 地 区 继 续 保 持 较 快 的 发 展 势 头 ， 又 要 通 过 中 央财 政 对 地 方 的 税 收 返 还 和 转 移 支 付 制 度 ， 扶 持 经 济不 发 达 地 区 的 发 展 和 老 工 业 基 地 的 改 造 。 同 时 ， 促使 地 方 加 强 对 财 政 支 出 的 约 束 。v (3)坚 持 “ 统 一 政 策 与 分 级 管 理 相 结 合 ” 的 原 则 。v (4)坚 持 整 体 设 计 与 逐 步 推 进 相 结 合 的 原 则 。 两个比重”（%） 年 份指 标 1990 1992 1994 1996 2000 2002 2003财 政 收 入 占 GDP%中 央 财 政 收 入 占 国家 财 政 收 入 比重 15.833.8 13.128.1 11.255.7 10.949.4 15.052.2 18.055.0 18.654.6 2、分税制改革的主要内容v中央与地方的事权和支出划分 中央与地方的收入划分。 v(1)、 将 维 护 国 家 权 益 ， 实 施 宏 观 调 控 所 必 需的 税 种 划 为 中 央 税 ；v(2)、 将 同 经 济 发 展 直 接 相 关 的 主 要 税 种 划 为中 央 与 地 方 共 享 税 ；v(3)、 将 适 合 地 方 征 管 的 税 种 划 为 地 方 税 ， 并充 实 地 方 税 税 种 ， 增 加 地 方 税 收 入 。 中央财政对地方税收返还数额的确定 v 按 照 1993年 地 方 实 际 收 入 以 及 税 制 改 革 和 中 央 地 方收 入 划 分 情 况 ， 核 定 1993年 中 央 从 地 方 净 上 划 的 收入 数 额 (消 费 税 十 75%的 增 值 税 中 央 下 划 收 入 )。1993年 中 央 净 上 划 收 入 ， 全 额 返 还 地 方 ， 保 证 现 有地 方 既 得 财 力 ， 并 以 此 作 为 以 后 中 央 对 地 方 税 收 返还 基 数 。 1994年 以 后 ， 税 收 返 还 额 在 1993年 基 数 上逐 年 递 增 ， 递 增 率 按 本 地 区 增 值 税 和 消 费 税 增 长 率的 1： 0.3系 数 确 定 ， 即 本 地 区 两 税 每 增 长 1%， 对 地方 的 税 收 返 还 则 增 长 0.3%。 如 果 1994年 以 后 上 划 中央 收 入 达 不 到 l993年 基 数 ， 则 相 应 扣 减 税 收 返 还 数额 。 v 原 体 制 中 央 补 助 、 地 方 上 解 及 有 关 结 算事 项 的 处 理v过 渡 期 转 移 支 付 制 度 3、分税制的转移支付制度v （ 1） 考 虑 我 国 地 区 的 实 际 情 况 ， 实 行 规 范 化 、 公 式 化 的转 移 支 付 制 度 的 条 件 尚 不 成 熟 ， 因 此 ， 从 95年 起 实 行 过渡 时 期 转 移 支 付 办 法 。v （ 2） 99年 中 央 事 实 实 施 提 高 低 收 入 者 收 入 水 平 的 一 系 列政 策 ， 2001年 中 央 又 出 台 两 次 调 整 工 资 政 策 ， 对 财 政 困难 的 老 工 业 基 地 和 中 西 部 地 区 给 予 适 当 补 助 。v （ 3） 为 配 合 西 部 大 开 发 战 略 的 实 施 ， 从 2000年 起 加 大 对民 族 地 区 的 转 移 支 付 力 度 。v （ 4） 从 2002年 起 ， 过 渡 时 期 转 移 支 付 的 概 念 不 再 使 用 ，统 称 为 一 般 性 转 移 支 付 。v （ 5） 2002年 继 续 对 民 族 省 区 和 非 民 族 省 区 的 民 族 自 治 州等 实 施 民 族 地 区 转 移 支 付 。 转移支付制度体制补助定额补助(原价制补助)企事业单位划转补助税收返还两税返还所得税基数返还出口退税基数返还专项转移支付基本建设支出支农支出补助社会保障补助转移支付一般性转移支付民族地区转移支付县乡机构改革转移支付调整工资转移支付农村税制改革转移支付天然林保护转移支付退耕还林转移支付年终结算财力补助财力性转移支付 4、分税制的运行情况及其进一步完善v运 行 情 况 良 好v（ 1） 政 府 间 的 财 政 关 系 趋 向 规 范 ；v（ 2） 有 利 于 产 业 结 构 的 合 理 调 整 和 资 源 的 优化 配 置 ；v（ 3） “ 两 个 比 重 ” 逐 步 上 升 ， 中 央 财 力 有 所增 强 ；v（ 4） 调 动 了 地 方 组 织 收 入 的 积 极 性 ， 促 进 了地 方 收 入 的 快 速 增 长 ， 保 证 了 全 国 财 政 收 入的 稳 定 快 速 增 长 。 分税制有待完善的问题v1、 进 一 步 明 确 各 级 政 府 的 事 权 范 围 和 各 级 预算 主 体 的 支 出 职 责 ； 2、 规 范 收 入 划 分 ； v 3、 完 善 转 移 支 付 制 度 是 进 一 步 完 善 分 税 制的 重 点 ；v 4、 推 进 省 （ 区 ） 以 下 转 移 支 付 制 度 的 建 立和 完 善 ；