第二讲 法定公文

第二讲法定公文（一）命令（令）和决定、通告与公告【学习要求】了解命令（令）和决定的概念、特点、种类以及两者的区别， 学习、掌握它们各自的写作结构、写作方法和写作要求。了解公告、通告的概念、特点和适用范围，明确公告的发 布权限，分辨这两种文种的区别，能熟练写出简明、合乎规范 的通告。行政公文是指行政机关在行政管理过程中使用的具有法定效力 和规范体式的文书。国务院2000年8月24日发布，于2001年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法（以下简称办法）规定的行政公 文共有13种：命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议 案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。行政公文具有特殊的制发要求和写作方法，本讲以办法为 依据，分别对这13种法定行政公文的概念、特点、适用范围及写作 格式等作重点介绍，对相近文种进行比较、区别，并结合例文分析 行政公文的写作方法，揭示行政公文的一般写作规律。泠（令）（一）命令概述1概念命令（令）是依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重 大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员的下行公文。命令（令） 是国家行政机关依据宪法、法律、法令、规定等法规所发布的文 件。2 特点强制性。“军令如山倒有令必从”命令一旦发布，下级 机关必须无条件、不折不扣地执行，即令出必行，令行禁止。若违 命或抗命，就要受到严厉的惩处。严肃性。命令以法律和法令为依据，有相当的尊严，一旦下 达就必须遵守，不得随意更改。权威性。命令必须由宪法规定的权力机关发布，而且其内容 重大，权威性极高。3.种类按内容和性质的不同，命令（令）可以分为发布令、行政令、 嘉奖令和任免令等。（二）结构和写法命令（令）的结构一般由标题、发文字号、主送机关、正文和 落款组成。1 标题命令（令）的标题有三种形式：一种是由发布者、事由和文 种“命令”构成；一种是由发布者和文种“令”构成，如中华人 民共和国主席令一种是发布内容和文种“命令”构成，如向全 国进军的命令。2 发文字号命令(令)的发文字号有两种：一是文件式，即由机关代 字、年份、序号构成，如“国发C2006)3号” 一是序号式，如“第 387 号”。3 正文不同命令(令)其正文的写法有所不同：(1) 发布令。用于依照有关法律规定发布行政法规和规章。发 布令的正文由“令”和附件两部分组成。“令”一般包括三项内容： 一是发布内容，即行政法规或规章的名称；二是发布行政法规、规 章的依据；三是行政法规、规章通过或批准的时间和施行起始日 期。发布令带有附件(公布的行政法规、规章)，它和命令(令)同 时发布，且起着公文主体的作用。(2) 行政令。用来宣布施行重大强制性行政措施，包括戒严 令、特赦令、动员令等。行政令的正文一般包括三项内容：一是发 布命令的原因、目的、依据，二是内容要求，三是执行办法。(3) 嘉奖令。用于嘉奖有突出成就和重大贡献的单位及人员。嘉奖令的内容丰富，篇幅较长。正文的结构一般包括：嘉奖对 象情况、嘉奖决定、嘉奖目的与希望。(4) 任免令。用于任免国家高级干部和其他重要工作人员，如国务院总理、各部部长、各委员会主任、驻外国全权代表等。任 免令正文内容较简单，一般先简要说明任免依据，后重点写明任免 事项。4 落款命令（令）的落款一般由发令机关（或发令者职务和姓名）、成文时间构成。发令机关要加盖公章，若成文时间已经在标题 之下，这里可不再写。（三）范文评析【范例】中华人民共和国主席令第三十五号中华人民共和国公务员法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4 月27日通过，现予公布，自2006年1月1日起施行。中华人民共和国主席胡锦涛二OO五年四月二十九日评析】这是一篇发布令，由“发布对象”“发布依据” “发布决定事项”三部分构 成，语言简练有力，是发布令的范式写 作。(四) 写作要求与病例评1写作要求(1) 目的明确，要求具体。命令要使人们明白命令事项的目标、意义，涉及时间、地点、数量等要写得具体、明白，以便有关人员 付诸行动和领导机关监督检査。措辞准确，语气严肃。无论交代发令的目的，还是陈述命令 事项措辞准确，语气坚定、严肃，不得用商量、委婉的语气，不留 余地。(3)篇幅简短，文字简练。命令要求开门见山，交代发令缘由与目 的，少发议论，陈述事项直截了当，不作解释、分析，篇幅短小、 凝练、精简而有力。2 病例评析【病例】XX市防汛指挥部通令嘉奖XX乡XX乡防汛指挥部在二 OXX年八月八日上 午，坚决地贯彻执行了市防汛挥部抢修XX大坝的 紧急指示，战胜了XX河突然到来的洪峰，使处在危急的X区XX河堤化险为夷。特此通令嘉奖。望 再接再厉，为取得防汛斗争的彻底胜利而奋斗。 总指挥XX 政治委员XX 二OXX年X月X日【评析】这篇嘉奖令写得简明扼要，但表述上存在不少 问题：其一，标题不当。应改成“XX市防汛指挥 部嘉奖令”为妥。其二，语序不当。应将时间“在 二OXX年八月八日上午”调到“坚决地贯彻执行 了市防汛指挥部抢修XX大坝的紧急指示”之后， 否则容易理解为“仅八月八日上午”才“贯彻执 行”之意。其三，语法不当。“使处在危急 的XX区XX河堤化险为夷”句中的介词结构成分 残缺，语意不通，应改为“处在危急中的XX区XX河堤化险为夷”。其四，不合事理。按第一句意思 是“XX乡防汛指挥部战胜了XX河突然到来的洪 峰”，不可思议，应是“XX乡防汛指挥部带领群众 战胜了XX河突然到来的洪峰”。二、决 定（一）决定概述1 概念决定是对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项的公文。2 特点(1) 制约性。决定是下行文，一般由党政机关部门制发，要求下 级机关无条件贯彻执行。决定是对下级机关工作的领导和指挥，其 强制力虽不如“命令”高，但行政约束力很强，对于党政领导机关 的决定，下级机关必须认真贯彻执行。指导性。决定比较集中地体现了上级领导机关对重要事项或 重大行动的决策，具有较强的理论性、政策性，是指导下级机关的 工作准则。(3)稳定性决定所传达的上级安排及有关决策事项，要求在相当 长时间贯彻执行，并在相当长时间内发挥效用。3 种类政策性决定。这类决定主要对政治、经济、科技、教育方面 重大性事项作出战略性决策安排，以统筹、协调、指导有关方面的 工作。这类决定带有纲领性、法规性和指导性，不仅要求下级机关 了解决定内容，而且要求下级机关遵照执行，容量很大，一般篇幅 较长。(2) 事项性决定。这类决定主要用于对重大事项或重大行动作出安排，包括设置或撤销机构，变更或者撤销下级机关不适当的决 定，安排处理人事问题，决定召开重要会议，处理某项具体工作(3) 奖惩性决定。这类决定主要用于表彰有突出贡献的先进人 物或处理犯有重大错误的人员，以树立先进典型，惩戒不良行为。4 决定与命令、决议的区别(1)决定与命令的区别 制文级别不同命令的发布机关级别高，一般县级以上的机关才能发布，是 具有最高权威的下行文。而决定的发布机关极为广泛，企事业单 值、群众团体和基层单位都可作出决定。 制约性强弱不同命令的制约性强，正所谓“军令如山”理解要执行，不理解 也要执行。决定的制约性不如命令，它对于上级作出的决定当然也 要执行，但不理解的地方可请求上级解释，有特殊的情况可向上级 适用的范围不同命令和决定虽然都可用来发布重要行政措施，安排重要行动，奖惩有关人员，撤销下级不当的决定，但命令可以用来发布行 政法规和规章，而决定则不具备这一功能。(2) 决定与决议的区别产生过程不同决议须由有关法定会议正式表决通过方能成文，并以会议名义发布。决定既可在会议通过后由权力机关发布，亦可由领导机关直接制定发布。行文用语不同决议常用“会议认为会议号召会议指出”等领起下 文。决定常用“为此，特作以下决定”带出决定事项。(二) 结构和写法决定一般由标题、主送机关、正文、落款四部分构成，也可采 用无主送机关形式，仅由标题、题注、正文构成。1 标题一般由发文机关、事由、文种构成，如中共XX市委员 会、XX市人民政府关于表彰2002年度维护稳定及社会治安综合治 理工作先进单位、先进工作者的决定2 主送机关决定一般要写主送机关，但制发对象明确的，可省略主送机 关。3 正文开头。简要说明发文缘由、根据、目的，通常用“特作出 如下决定”或“特决定如下”过渡下文。(2)主体。具体说明决定的事项。内容较多的，可采用条文式 写法。结尾。提岀执行的要求，发岀号召或说明有关事项。4 落款落款由成文时间和发文机关，加盖印章构成。会议通过的决定，时间通常采用题注形式，直接标注在标题之下，用圆括号括入。（三）范文评析【范例】关于表彰我省第二届优秀民营企业和优秀民营企业家的决定各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民 政府，省政府各部门、各直属机构：中共广东省委、广东省人民政府关于加快 民营经济发展的决定（粤发20034号）出台以来， 我省民营经济快速发展，成为全省经济的重要组成 部分，涌现出一批创新能力强、管理水平高、企业 信用好、社会贡献大的优秀民营企业和勤奋创业、 诚信守法、与时俱进、真诚奉献的优秀民营企业 家。为表彰先进，省人民 政府决定，对美的集团有限公司等60家优秀民营企 业和黄华明等40名优秀民营企业家予以表彰。受表彰的企业和企业家要再接再厉，抓住机 遇，迎接挑战，加快自主创新步伐，创造和谐企业 文化，为实现全省加快发展、率先发展、全面协调 可持续发展作出新的贡献。各地、各有关部门要继 续鼓励、支持和引导民营经济加快发展，共同促进 我省民营经济发展迈上新台阶。附件：广东省第二届优秀民营企业和优秀民 营企业家名单广东省人民政府（印章）二OO六年一 月二十七日【评析】这是一篇表彰性决定。标题省去了发文单位，正 文主体先概述民营企业的发展状况和优秀企业、企 业家的良好表现，因表彰的对象是许许多多的先进 集体和个人，只能概说，不能分说，并把对他们的 评价融进去，接着，用一句话写出对他们“表扬” 的决定，最后，对受表彰单位、个人以及政府的有 关部门提出希望。层次清晰，主题明确，语言极其简洁凝练，是 一篇规范的例文。（四）写作要求与病例评析1 写作要求（1）依据合理，缘由准确。决定内容必须符合党和国家的方针政 策，同时又能结合实际，上有所依，下有所系。决定缘由要注意交代清楚，简明扼要，有理有据，令人信服。泛泛而谈，根据不足，说理不清的缘由没有说服力，不可取。事项明确，要求具体。决定事项、决策事宜、处理办法、规定 要求等内容须明确清楚，让下级有所适从，以便贯彻落实，但也不 宜作过多的阐述和解释。(3) 结构严谨，语言决断。决定条文要合乎逻辑，层次分明，结构 要严谨。内容舍量多的决定，分条列项，由主到次排列。决定语言 要坚决、肯定，作出决定、提出要求时，注意使用“必须” “要” “不准”一类词语，增强威严性。2 病例评析【病例】XX市人大常委会关于在城区内禁止燃放烟花爆竹的决定(20XX年12月28日XX市第一届人大常委会第十四次会议通过)XX市第十一届人大常委会第十四次会议听取 审议了市人民政府关于在城市城区禁止燃放烟花爆 竹议案办理情况的报告，对此作出如下决定:一、禁止燃放烟花爆竹，对于移风易俗，减少 环境污染，防止火灾和人身伤害事故，维护社会秩 序，建设现代化文明城市，具有重要作用。禁放工 作是利国利民之举，势在必行。、自20XX年1月31日起，城区内所有党政军机关、社会团体和企事业单位不得燃放烟花爆竹；20XX年4月1日起，城区范围内一律禁放烟 花爆竹。但是，经市政府批准的举行重大庆祝活动所燃 放的烟花焰火除外。三、市人民政府要根据本决定制定具体实施办 法，认真组织实施。全市各级党政机关、社会团体 和企事业单位，要坚决执行本决定，为人民群众作 出表率。公安、工商行政管理、城市管理、环境保护及新闻等部门要齐抓共管真正负起责任。广大市民要响 应号召，移风易俗，自觉遵守有关规定，保证城区 禁放烟花爆竹工作的顺利进行。【评析】这是一份政策性决定。这类决定正文部分通常 分为缘由、事项和执行要求三个部分，内容具体、 篇幅较长，采用分条列项的形式。这份决定表面看 起来比较规范，但仔细分析起来，存在两处明显的 毛病：、结构不合理。发文的缘由是人大常委会听取审议了市人民政府的报告，接下来的三条是因这 个缘由而作出的具体指示事项。但第一节讲的是禁 止燃放烟花爆竹的益处、作用，称不上是决定的事 项，或者说不能是决定的一项。二、内容不合逻辑。第二条是基本的指示事项 前后矛盾，前面说“一律禁放”，后面紧接着又来个 “除外”。显然发文机关的本义不是禁止”而 是“限制”，或者说是“禁止随便燃放”。同时文中 对“烟花爆竹”和“烟花焰火”两个概念也没有搞 清楚。三、公告（一）公告概述1.概念公告是向国内外宣布重要事项或者法定事项的公文，属于公开 宣布的知照性泛行文。2 特点发布内容重要公告发布内容必须是重要事项或法定事项。所谓“重要事项” 是事关全局、在国内外有重大影响、国内外应该周知的事项，如选 出国家领导人、公布宪法、公布重要的驻外使节等；所谓“法定事 项”，是指国内外有关单位或人员均需遵守的法规事项，如公布宪 法、公布全国人民代表大会人数和名单以及公布国家重要领导人名 单等。一些企事业单位向社会宣布与企业、广大民众甚至国际社会 有关的事项，如发售股票、派发股息、公布公证业务知识和程序 等，由于这些事项涉及面广、影响重大，一般也使用公告。(2) 发文机关级别高公告的发文机关级别高，一般限于国家最高行政机关及其工作 部门，各省、自治区、直辖市行政机关等。发布范围广泛公告既向国内发布有关事项，也可向国外发布重要事项，发布 范围相当广泛。新华社是根据授权向国外发布公告的重要职能部 门。(4) 发布形式独特公告一般通过电视、广播等形式发布。相对于其他公文，其发 布形式较特别。3.种类(1)发布性公告。这类公告主要用于对法律、法令、法规和其他重 要司法文件的发布。知照性公告。这类公告主要用于公布重大事项，主要起知照作 用。(3) 事项性公告。这类公告主要用于公布需要社会和群众广为周知 的公务事项，并提出规定和要求需要有关人员照此执行。(二)结构和写法公告一般由标题、编号、正文、落款构成。1 标题公告的标题一般由发文机关名称、事由、文种构成，有的只 由发文机关和文种构成，也可以只写文种。2 编号公告单独编号的通常用“第X号”或“XXXX年第X号” 标于标题正下方，外加圆括号。还有些公告的编号用标准的发文字 号。3 正文公告正文的内容比较单一，一般由缘由、事项、结语三部分 构成。首先开头简明扼要写明发布公告事项的依据或缘由，其次写 明发布公告事项的内容，根据内容详略程度不一，可采用条款式和 段落式结构，缘由与事项之间常用“现将有关事项公告如下”过 渡。最后常用“特此公告现予公告”做结语。4 落款公告落款由发文机关加盖印章和成文时间构成，标注正文的右下方。如果公告见报或张贴时略去编号，成文时间也可写在标题 下面。重要的公告还标明发布地点。（三）范文评析【范例】中华人民共和国全国人民代表大会公告中华人民共和国宪法修正案已由中华人民共和国第十届人民代表大会第二次会议于2004年3月14 日通过，现予公布施行。中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二会议主席团二OO四年三月十四日【评析】这是一篇发布性公告，正文将发布依据和发布内 容用一句话说明，内容简洁单一，但结构完整。（四）写作要求与病例评析1写作要求把握发布权限，慎重选用公告。公告使用要 十分慎重，地方行政机关不得使用公告，一般性事 项不宜用公告发布，不得随意将它与广告、启事等 同使用。内容要求单一，篇幅注重简短。公告重在说 明事项，不必展开论述，内容单一，篇幅要简短。语气郑重严肃，语言简洁明快。公告涉及政 治影响，语气得郑重严肃，体现权威性，语言表达 要直截了当、通俗明白，简洁明快。2.病例评析【病例】“人间得晩睛，情系XXX 大型健康知识讲座公告 老年朋友：您们好！XXX集团是国家医药行业的重点骨干企业，主要从事医药实业投资开发和医药产品的制造、销 售和技术咨询服务。公司生产的植物药前列康牌普 乐安片前列腺疾病治疗药）、天保宁牌银杏叶片（心 脑血管疾病治疗药）因其独特的疗效、优秀的品质 自上市以来就得到了广大医务工作者和老年患者的 接受和好评。为了感受谢广大老年朋友对XXX集团的支持 和厚爱，在新世纪重阳节到来之际，我公司特举办“人间重晚晴，情系XXX”大型健康知识讲座， 在讲座同时安排重阳电影招待会，欢迎各位老年朋 友参加。请各位老朋友参加。请各位老年朋友于10月22、23日携带本人身 份证到剧院售票处领取入场券。具体安排如下：讲座内容：心脑血管疾病预防与治疗时间:2001年10月25日上午8:3011:30主讲人：心血管教授 电影：留住心中的月亮 地点：西北影城三楼大厅【评析】这则公告，存在以下几点不妥：其一，文种不 应用“公告”。其发布的事项并非重大，不必向地区外发布；其内容有宣传企业、问候客户的话语，有 信息、要求，所以可以用通知、启事、广告海报等 文体。其二，本文单位是一般企业，越权行事。其 三，“您们好”应改为“您好”或“你们好”。其 四，落款应署发文单位、日期。四、通告（一）通告概述1.概念通告是在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项的公文，也 是属于公开发布的知照性下行文。2 特点内容具体，业务性强。通告的内容一般属于业务方面的问 题，而且多为局部的、具体的问题。发文机关广泛。任何级别的党政机关、企事业单位、人民团 体等社会组织都可以发布通告，其发布机关相当广泛。发布范围有限。通告只适用于一定范围公布，让一定范围的 相关人员周知。发布方式特别。通告一般不用文件的形式发布，而是以登报 或张贴的形式发布。3.种类知照性通告。这类通告主要用于向一定范围的单位或个人发 布应当周知的事项，也称为事项性通告。法规性通告。这类通告主要用于向机关单位或个人公布应该 在特定范围内严格遵守执行的规定和要求，它具有较强的法规性和 行政约束力，强制要求有关单位或个人遵守。（二）结构和写法通告的结构一般由标题、发文字号、正文、落款构成，通常省 略主送机关。1 标题通告的标题一般由发文机关、事由、文种三部分构成，有时可 省略发文机关和事由，有的只写文种。2 发文字号通告的发文字号，常用文件式编号。3 正文通告的正文一般由缘由、告知事项和结尾构成。缘由部分简明 扼要地写明发布通告的目的、意义或依据，后用“现通告如下 特通告如下”等习惯用语过渡到下文。事项部分具体写明应当遵 守或周知的事项，内容较多的一般分条款来写。结尾部分主要写明执行通告事项的要求或发出号召。有的通告 没有结尾，用“特此通告”结束全文。4 落款通告落款由发文机关加盖印章和成文时间构成，标注正文的右 下方。如果发文机关在标题中已经出现，此处可以省略。（三）范文评析【范例】北京市人大常委会关于对北京市信访条例（修订草案）征求意见的通告市人大常委会将在5月25日召开的第二十七次 会议上，对北京市信访条例（修订草案）进行第 一次审议。为了更加充分地听取各方面意见，提高 立法质量，定于2006年5月17日至5月23日通过 市人大常委会门户网站（http :/ /www.bjrd. gov. cn）,对北京市信访条例（修订 草案）进行公示。请积极参与发表意见。北京市人大常委会法制办公室（印章） 二OO六年五月十六日【评析】这是一篇知照性通告，简短的篇幅将通告缘 由、目的和事项、要求交代清楚，结构完整，语言 精练。1 写作要求（1）符合国家政策、规定。通告事项是党的方针、 政策和国家法律、法规的具体体现，任何违背国家政策规定的内容不能写入通告。（2）发文目的明确。通告先简明扼要交代发文目的 或依据，通告目的让人一目了然。语言通俗、简洁。通告是面向公众的告知性文 种，写作时要注意运用浅显易懂的语言。通告的篇 幅不宜过长，以便张贴和阅读。2.病例评析【病例】关于加强市区犬类管理的通告X府告200315号为了预防和控制狂犬病，保障人民群众人身安 全，维护社会秩序，保证市区清洁卫生，根据创建 省卫生城市的标准要求和XX省犬类管理规定（乂府1992111号），经市政府研究，现就加强市区 犬类管理工作通告如下：一、从2002年12月19日 起，严禁一切犬类在市区内大街小巷、公共场所走 动，应依规办理有关手续后，在室内圈（栓）养。二、严格犬类的粪便管理，禁止犬类在室外拉粪 便。三、犬类咬人致死、致伤，除责令立即捕杀 外，犬主要按有关规定承担相关责任。四、要加强 对饲养的管理，凡发现犬类上街、到公共场所走动 或乱拉犬粪的，公安等有关部门应按有关规定没收该犬或对犬主予以处罚。XX市人民政府（印章）二OO三年二月二十五日【评析】这篇通告文种选用是正确的，但从内容和形式 方面看，存在以下几点问题：其一，这篇通告篇段合一的结构，不利于层次 清楚、中心突出，缘由和事项应分段，事项各点内 容应分段。其二，缘由部分“根据创建省卫生城市的标准 要求和XX省犬类管理规定（X府1992111号）” “创建省卫生城市的标准要求”应明确清楚交代由 哪个机关提出的。其三，第一条中“严禁一切犬类在市区内大街小巷、公共场所走动”，“公共场所”已包括“市区 内大街小巷”，它们是从属概念，不能并列表述。第 二条中“禁止犬类在室外拉粪便”，“室外”的概念 过于宽泛，且同前面所讲犬类不得在公共场所活动 的规定不尽一致。公共场所有室内外之分，私人宅 院也有室内外之分，因此，“禁止在室外拉粪便”不 易做到。这些应从粪便的管理方面去作出规定。24