关于建设项目施工临时占地若干水土保持问题的处理

关于建设项目施工临时占地若干水土保持问题的处理关于建设项目施工临时占地若干水土保持问题的处理钱爱国;王峰利【摘【摘 要】要】针对生产建设项目施工临时占地的变更、恢复，以及土地复垦质量等问题，立足法律法规和规范性文件要求，结合生产建设项目水土保持设施验收技术评估工作实践，总结了规范施工临时占地变更手续、加强土地复垦质量等的对策，并提出在水土保持设施验收技术评估中区别处理临时占地恢复等问题的要点。【期刊名称】【期刊名称】中国水土保持【年【年(卷卷),),期】期】2014(000)007【总页数】【总页数】4 页(P6-8,9)【关键词】【关键词】建设项目;临时占地;水土保持【作【作 者】者】钱爱国;王峰利【作者单位】【作者单位】中国水电顾问集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州 310014;中国水电顾问集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江杭州 310014【正文语种】【正文语种】中 文【中图分类】【中图分类】S157生产建设项目常因布置施工营地、临时道路、取土弃渣场等，临时占用一定面积的土地，施工场地、施工便道、取土场、弃渣场等受人为扰动形成的裸露面、挖填边坡和松散堆积体，水土流失防治任务一般较重。临时占地在使用、管理、复垦、退还等方面还存在较多问题，超期使用、水土流失防治措施不到位、土地复垦责任不清、复垦质量差等问题较为突出，对工程建设的水土保持工作造成了一定的影响。特别是由于临时占地水土流失防治效果通常不直接影响主体工程正常运行，所以往往得不到建设单位足够的重视，而这会影响建设项目水土保持设施专项验收。现结合工作实践，就生产建设项目水土保持工作中如何处理临时占地的调整、恢复及移交等有关问题进行探讨。1 临时占地的变更手续在工程建设过程中，施工场地、施工便道、取土场、弃渣场等的布设位置、规模一般与编制的水土保持方案有所出入，会引起水土保持措施的调整。水土保持法第二十八条规定：依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用、确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。第五十三条规定：水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施做出重大变更的行为属于违法行为，建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员需要依法承担相关法律责任并接受处罚。因此，取土场、弃渣场等临时占地的调整应依法履行相关变更手续。当前，关于“水土保持措施做出重大变更”的界定尚无具体的标准和实施细则，笔者认为宜按照有利于和不利于水土保持的两种类型区别对待施工临时占地调整引起的水土保持措施变更。对于施工临时设施规模减小、占地减少、弃渣综合利用后渣场取消等有利于水土保持的变更，建议简化处理，直接报当地水行政主管部门备案即可；反之，对于施工临时设施规模加大、选址变化、占地增加等不利于水土保持的变更，先区别是一般变更还是重大变更，再依法履行变更手续。诸如大中型取土场、弃渣场数量增加、位置或规模调整和施工场地、施工便道规模增大幅度较大等情况，应编制水土保持变更报告并报原方案审批机关批准，审查时重点关注临时占地选址的合理性(特别是弃渣场、取土场、施工场地的相关选址约束性条件)，以及必要的拦挡、排水等控制性防护措施是否到位；对于仅涉及小型取土场、弃渣场调整、施工场地和施工便道规模小幅度增加或位置局部调整，也建议报当地水行政主管部门履行变更手续。同时，根据开发建设项目水土保持技术规范(GB504332008)第三章相关条款规定，临时占地的调整应本着控制和减少施工场地占地的原则，注意避开植被良好区布设施工临时设施。2 技术评估中对临时占地恢复问题的处理2.1 法律法规及技术规范要求水土保持法等法律法规及相关技术规范均对临时占地的表土剥离、恢复等有明确规定，为依法依规开展临时占地保护及水土流失防治提供了依据。水土保持法第三十八条规定：对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。土地管理法实施条例第二十八条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起 1 年内恢复种植条件。土地复垦条例第十六条规定：土地复垦义务人应当首先对拟损毁的耕地、林地、牧草地进行表土剥离，剥离的表土用于被损毁土地的复垦。开发建设项目水土保持技术规范(GB 504332008)第三章相关条款规定：南方红壤丘陵区应保护地表耕作层，加强土地整治，及时恢复农田和排灌系统；施工迹地应及时进行土地整治，采取水土保持措施，恢复其利用功能；临时道路在施工结束后应进行迹地恢复；排土场、采掘场等场地应及时复耕或恢复林草植被。开发建设项目水土保持设施验收技术规程(GB/T 224902008)明确：弃渣场及取土场一般作为重要单位工程进行核查，是验收的关键内容之一。关于印发开发建设项目水土保持设施验收技术评估工作座谈会会议纪要的通知(水保函200730 号)明确：5 万 m3 以上的料(渣)场的地点变更和挡墙等重要防护措施变更应作为重大设计变更。1 万 m3 以上的料(渣)场只有在通过验收后才能正式移交地方，并同时转移水土流失防治责任。验收前，应由建设单位承担水土流失防治责任。预留场地如果无明确安排用途，需要完成相关的水土保持防治措施；后期明确安排用途的，可以暂不开展水土保持防治工作，但闲置期限不能超过 1 年。关于印发开发建设项目水土保持设施验收技术评估工作座谈会会议纪要的通知(水保函20094 号)再次强调：预留场地闲置 1 年以上的必须采取水土保持措施，如平整、覆盖、排水、拦挡等措施。总体上讲，临时占用土地不能破坏生态景观，不能留有水土流失隐患。2.2 基本思路和理念一般而言，在水土保持设施验收中，各类临时用地要恢复为原有的用地类型。但实际工作中，工程竣工后，各类临时用地恢复为原有用地类型往往是很困难的。对于临时用地中的施工场地，有的施工结束后，地方政府或当地群众不让建设单位恢复为原用地类型，而要保留下来，由地方政府或当地居民改用，如施工营地、预制场、拌和站、施工便道等，建设单位在使用时将场地进行了平整硬化，工程结束后，地方政府用于招商引资进行开发，或当地居民用于房屋建设都比较便利，或用作乡村道路。验收时强行要求建设单位恢复为原土地利用类型，一方面不切实际，另一方面还可能激化建设单位与当地群众的矛盾，实施过程受阻。如平原地区的取土坑，对于某些降水丰沛的地方，恢复为耕地常常受淹，改造成鱼塘倒是合适，群众也比较乐意。建设单位可在落实必要的水土流失防治措施后将临时用地交还当地政府或居民，由其按照规定办理后续用地类型转换手续。临时用地的恢复应当坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则，在竣工验收调查时，硬要求建设单位将各类临时用地恢复为原有的用地类型是不现实的。制定恢复方案时，应对影响恢复方向的因素如土地利用总体规划、土地破坏后的现状、自然因素(地形地貌、土壤、气象、水文等)、区位交通、土地权益人意愿等进行系统的适宜性评价，在对破坏土地进行适宜性评价的基础上，对恢复区域的可利用资源状况进行充分调查、分析，合理配置各类资源，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧”的原则，确定土地恢复的最佳利用方向，并坚持耕地优先。对污染的土地，根据农、林、牧生产用地污染控制指标的要求，并参考项目环境影响评估报告，确定恢复后的土地利用方向。2.3 具体处理对策在技术评估报告中，需开展土地生产力恢复评价，主要分析临时占地的土地生产力恢复情况、临时借地中耕地和园地的土地功能恢复系数和恢复情况。笔者根据水土保持法律法规、规范性文件，以及相应技术规范、规程要求，结合工作实践，总结了技术评估工作中区别对待临时占地等问题的要点，对生产建设项目水土保持设施验收技术评估工作的顺利开展有借鉴作用。(1)场地恢复或者场地借还符合相关要求的，可以组织验收。按照要求全面实施了表土保护及植被恢复措施或者已经改造成农用地的，以及已实施必要的拦挡、截排水、护坡等控制性防护措施，协议移交地方并已由地方加以开发利用的场地等，场地恢复符合相关要求，满足水土保持设施验收标准。(2)不完全符合相关要求的，需进一步整改或完善相关手续。施工单位撤场前，已按合同和协议要求落实水土保持措施，遭当地村民无序取渣等活动破坏的，在场地未经验收并移交地方前，其水土流失防治责任依然属于建设单位，建设单位应组织力量修补受损设施，并与当地政府加强协调，由地方政府引导和督促保护。场地由施工单位与村委会自行签订协议，明确一次性支付后期复垦等费用，由村委会组织村民自行恢复的，在水土保持设施验收时地方不配合的，应由建设单位协调地方政府，克服障碍，组织实施；同时，建设单位在施工准备阶段宜对施工单位临时借地进行指导，尽量不要把复垦等事宜一并承包给当地，避免造成后续场地恢复工作上的被动。地方确有利用计划，场地需预留不超过一年的，可在提供完备的证明材料的前提下协议移交地方并转移后续水土流失防治责任。地方有利用计划且利用周期较长，暂不明确恢复时间的，如地方利用弃渣加工碎石或者利用弃渣作为其他项目填方来源的，符合水土保持法倡导的土石资源综合利用原则，应由建设单位实施完成拦挡、排水等水土流失防治的控制性措施和一些具备实施条件的护坡、场地恢复措施，后续综合利用效益、剩余场地的恢复责任可以协议的方式予以明确。原来租借的熟地或已有硬化和建筑设施的场地，只需按照要求实施场地清理，然后签订协议移交给场地所有者。(3)不符合相关要求的，需采取补救和纠正措施。如弃渣场等场地选址不符合水土保持法及技术规范等相关要求的，应采取清运或者调整渣场位置等措施给予纠正。3 临时占地恢复质量问题3.1 存在问题从水土保持设施验收技术评估工作实践看，临时占地恢复或复垦主要存在耕作土层厚度不够、回填土质量不合格、场地不平整、场地与周边排灌系统的协调性被破坏等问题。3.2 产生原因(1)规划设计深度不够，土石方平衡方案不合理。规划设计深度不够导致取、弃土平衡计算偏差较大，造成施工时超范围取土或超高堆放，导致有些取土场取土后无土方回填，弃渣场堆渣过陡过高，增加恢复难度。(2)临时借地协议不规范，权责不清晰。临时借地协议中没有相关剥离表土、使用用途、恢复标准等约束性条款，导致使用过程不规范和后期恢复阶段相互扯皮，难以保证剥离表土、场平、覆土、恢复排灌系统等水土保持措施的落实。(3)不文明施工、措施落实不到位或偷工减料。施工单位没有按要求的厚度剥离表土或未将表土单独存放并防护好，造成了场地恢复耕作层土源缺少；施工单位为节省投资或赶工期，没有按上土下石(渣)的要求进行回填并碾压，而是图省事将表土、一般土方、石渣等混合堆放或随意倾倒，导致后期场地恢复的地形和土壤条件差。(4)监督管理不到位。土地复垦存在的质量问题，究其深层原因主要还是土地复垦管理监督中存在体制不清楚、责任不明确、程序不到位、监管不深入等问题。临时用地征用的主体、使用的主体、复垦的主体不统一，施工单位主要负责使用，对将来土地返还没有压力，致使不规范使用土地，给复垦工作增加了难度并影响土地复垦质量。一些项目并没有明确土地复垦从设计到施工、后续验收等一系列工作程序，对临时占地的使用及恢复等也未开展全过程监理，一些地方国土主管部门尚未开展对临时用地的使用、复垦等环节的监管工作。3.3 解决措施(1)规范临时用地手续。临时用地单位或个人应依照中华人民共和国土地管理法第五十七条规定，报县级以上人民政府土地行政主管部门批准临时用地，并根据土地权属与有关土地行政主管部门或者农村集体组织、村民委员会签订临时使用土地合同，按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。建设单位加强组织管理和协调，规范临时用地手续。建议临时借地通过当地县级以上地方人民政府统一协调，资金由政府统一管理拨付，设土地复垦质量担保金，由政府暂时保管。(2)强化项目法人的主体责任。建设单位作为土地复垦的责任主体，负责临时用地复垦的管理和实施，符合国家法律法规相关规定，很大程度上避免了出现临时用地掠夺性和破坏性使用的现象，减少了未保存耕作表土、掠夺性取土、超高弃渣、渣土混弃等不规范的临时用地使用行为，降低了临时用地破坏程度和复垦难度。同时，能够充分发挥项目法人或建设管理单位组织管理施工单位的优势，在进行工程招投标时，将临时用地的复垦列入招标文件，促使施工单位提前谋划，在施工过程中规范使用临时占地，为后续的复垦退还奠定基础。另外，也避免了施工单位、建设单位、集体土地所有者之间相互扯皮；避免了乡镇或村委会等集体土地所有者负责复垦，主体工程建设单位负责水土保持而造成的工作交叉状况，使土地复垦与水土保持工作有机结合。(3)加强临时用地复垦的规划设计及监理。土地复垦需由有资质的设计单位对临时占地的复垦进行方案设计，并协调水土保持方案中确定的临时占地恢复措施，因地制宜地确定复垦方案。为保证土地复垦质量，建议同时实行土地复垦监理制度，由监理单位全程参与土地复垦工作，控制复垦质量。(4)加强部门协调合作，严格监督执法工作。根据水土保持法和土地复垦条例的相关规定，县级以上人民政府水行政主管部门和国土资源主管部门应当建立健全日常监管制度，加强横向联动，加强对临时占地表土剥离、土地复垦、植被恢复等情况的监督管理。(5)各乡镇、村应明确专人负责本辖区内的复垦工作，具体履行参与土地复垦实施方案制定、参与对临时占地使用及土地复垦的监督、参与土地复垦验收等职责，负责维持好辖区内的土地复垦施工场地秩序，确保工程顺利实施。4 结 语临时占地的变更、恢复、移交等问题，是生产建设项目水土保持设施验收中的关键问题，一般也是工程建设水土流失防治比较薄弱的地方。在工程建设过程中，应加强对临时占地使用、调整、恢复等的管理工作。开展水土保持设施验收技术评估工作时，应深入领会相关法律法规精神与技术规范的要求，紧扣行政验收要求，客观务实地开展水土保持设施验收技术评估工作，为水土保持行政验收打好基础并提供相关的技术依据。同时，对于利用临时场地内堆渣加工碎石等易造成严重水土流失的活动，地方政府水行政主管部门和国土资源管理部门应将其纳入监管范围，加强监管并促进有序开发。