区域教育均衡发展的实践模式、路径与政策理路

区域教育均衡发展的实践模式、路径与政策理路 张天雪（浙江师范大学教师教育学院 浙江金华321004）摘要：作为国家教育改革战略重点的区域教育均衡发展需要从话语和文字变成行动， 这种行动是对前期政策实践反思基础上的深化。在梳理了国内区域教育均衡发展的实践模式 及路径选择后，指出要在政策方向、力度和效果上构造可操作的行动计划，要整合来自政府、 专家、社区、市场和公众的诸多力量，形成公民社会的行动逻辑，构建区域教育均衡发展的 政策绩效评价指标体系，并以此作为政策制订与评价的依据。关键词：区域教育均衡发展实践模式实践路径、政策理路本文系全国教育科学规划教育部规划课题城乡教育统筹发展进程中的中小学教师流 动问题研究（课题编号：FFB070456）成果之一。国家中长期教育改革发展纲要将推进教育公平提升为教育的基本政策，将“区域内 义务教育均衡发展”作为未来十年的战略性任务。区域教育均衡可进行双半径归因，一条是 教育半径，另一条则是非教育半径。后者要比前者更长，并制约着前者。从非教育半径看， 我国教育失衡是社会二元结构下的必然生成物，是城乡差异、地区差异和阶层差异的教育显 现，是长期“城市中心”、“精英主义”及“效率优先”等制度话语外部性的突显；从教育半径看， 则是教育政策及制度安排下的衍生物，尤其是其中的“重点校”办学政策、“地方负责、分级 管理”体制政策和“教育督导与学业水平评价城乡双重标准”质量政策代价的体现。任何政策都是有代价的，新的政策举措是在对失误或者过时的教育政策矫正过程中形 成的。1999年中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定倡导城市教 师赴农村任教的政策拉开了区域教育均衡发展的帷幕，因应了“城市反哺农村”的社会发展战 略。2001年国务院关于基础教育改革与发展的决定又提出了城乡教师“对口支援”的交 流方式，试图在师资配置层面率先破除教育不均衡发展的弊端。2003年关于进一步加强 农村教育工作的决定则全方位地启动了教育均衡发展的步子。2003-2007教育振兴行 动计划则将“推进农村教育改革与发展”列为第一大战略重点。2005年的关于进一步推 进义务教育均衡发展的若干意见首次在官方文件名中出现了“均衡发展”的语汇，从师资、 信息化、设备、待遇、编制、职称等多项政策向农村和薄弱学校倾斜。随后义务教育法（修 订）的颁布，使我国推进义务教育均衡发展进入了依法操作阶段。当下的国家中长期教 育改革发展纲要则给定了政策实现的时间表和总体步骤。一、区域教育均衡发展的实践模式在区域教育均衡发展问题上，我国没有可资参照的成功先例加以模仿和学习，这项改 革是中国特色教育制度的又一实践诉求。从2002年前后改革启动至今，我国各地在探索这 项事关教育权利公平的崭新课题时，可以说箪路蓝缕，充分体现了自身的实践智慧，已经形 成了既有同构性，又有差异性的实践模式。从行政区划的角度看，当下的实践模式大体有七种：淞沪模式、北京模式、沈阳模式、 铜陵模式、湖北模式、浙江模式、山东模式。每种模式并不是孤立的，而是相互融合，要素 整合的。总体上讲，诸种模式在当前都处于探索初期，还属于资源投入阶段，尚没有哪种模 式可以形成自主造血功能。这七种模式中，较早动作的是上海的淞沪模式。上海早在20世纪90年代初就以建平 中学为个案，持续性地以“集团化办学”方式来整合教育资源，提升薄弱学校的效能。经过八 年努力，建平集团已经成长为跨国发展的巨型教育集团，成为后来集团化办学的开创者。集 团化办学目前已经成为各地推进义务教育均衡发展，促进高中优质资源辐射的重要举措。其 基本政策假设就是以强带弱，以大带小，其实现机制就是资源共享。但具体化到现实中，又 会生成不同的集团化形式。以“建平教育集团”为例，就运用了“兼并、创设、联盟”三种集团 化战略手段。其中兼并主要是借助学校区域布局调整和薄弱学校改造的机会，以过去重点学 校、优质学校或示范学校为龙头，兼并原有小规模或者办学业绩不佳的学校，如建平中学分 别于1994年兼并梅园中学和2000年兼并花木中学；创设主要是以集团名义新建学校，这种 新建学校多具有民办性质，往往是以集团品牌形成教育的聚集力，满足部分家长择校的需求， 同时还会新建虚拟的网校，发扬学校办学的虚拟资源；联盟主要是强强联手，强势学校之间 或者与上位学校共同联合，形成跨层次，跨区域的学校联合体，如建平中学就联合了美国费 城中央联合中学，浙江金华二中就与浙江师大联合创立全国首个“直升班”等，都是联盟的体 现。在区域教育均衡发展中，兼并重组的方式运用的最为普遍。另外淞沪模式在“校长职级” “走校制”“对口签约”“教师转会”“专家实验”等方面的试验也形成了具有长三角特色的区域教 育均衡发展模式。其中的校长职级制是对现有教育人事制度的改革，是教育去行政化在中小 学的体现，是校长专业化的重要策略，这项实验在1999年的关于深化教育改革全面推进 素质教育的决定中首次得到了官方的认可；而走校制、教师转会、对口签约”主要是在教 师人力资源方面实现流动，促进校际间师资资源共享，避免农村教师流失和城乡教师互换的 代价；从教育实验的角度看，以叶澜教授为主体的专家实验团队在国内的影响力是最为显性 的，其对后来实现专家进校园，专家进课堂，专家与教师平等合作起到了示范作用。上述淞 沪模式要素，具有很强的民间自发性，其草根情结较为浓厚，与北京模式具有较为显著的区 别。北京模式最为典型的当属2006年开始的对32所薄弱初中的改造工程。由北京师大和 首都师大教授、博士组成的专家团队深入学校现场，并在政府的全额投入下，遵循国际上通 行的学校改进的五条途径（建立学校愿景、培养有效领导、促进教师专业成长、加强学校内 外信息互动和提高学生学业成绩），改变首都教育发展中的“豆腐腰”现象；北京模式政府主 导性强，注重义务教育均衡发展的规划，从国家实行“十一五”规划开始，北京就非常注重 教育发展的规划。朝阳、宣武等地都斥巨资制订本区域的教育发展规划，运用指标体系的方 法来强化薄弱学校的改进，加强义务教育均衡发展的前瞻性、学理性和政策的倾斜性。北京 教育行政部门利用举办奥运会的机会，加速了城乡教育一体化和首都教育现代化的步骤，强 化了对四环以外的区县教育的政策倾斜。这种倾斜主要集中在资金、设备和校舍改造等硬件 方面，在教师流动方面，东城区的区域内流动制度起步较早，使优质校教师稳步向一般校和 薄弱校流动。沈阳和铜陵模式是媒体聚焦最多，争议也最大的两种模式。这两种模式都触及了义务 教育均衡发展的难点一人力资源配置。这种人力资源配置一是体现在教师资源配置上，二是 体现学生生源合理分配上。的确，实现义务教育均衡发展，不仅要缩小各校在办学条件方面 的差距，更要缩小各校在教师水平方面的差距。沈阳尝试的“教师流动”使教师由“学校人” 转化为“系统人”，力度之大，国内少有，这种“人走关系动“的制度创新，打破了教师“从一 而终，的职业生涯模式，使教师真正成为一个社会性的独立职业，有助于校际文化的交流和 教育理念、方法的创新。目前此种模式已经得到了江苏省的立法推动，2010年初，江苏人 大率先欲立法推进教师流动，促进这种教师轮岗制的实现。但对此的批评也是不绝于耳的， 其中以公众中精英阶层的反抗和学者的批评最为猛烈，精英阶层的批判出于自身利益受损， 而学者的批评主要体现在“缺乏法律依据”“盲目抄袭日韩”“政策失真”等方面。同时，沈阳模 式中的“大学区”体制及对“民办公助”办学体制的取消后来也深刻地影响着其他省市的教改 实验；铜陵作为“没有择校城市”的代表，其作法充分体现了义务教育“以县为主”的优势，其 “名师迁移”（在远近郊区间进行教师双向流动，优质学校教师必须均分到各薄弱学校中）、 “生源指标到校”（将重点高中招生计划按比例直接分配给辖区初中，以遏制愈演愈烈的择 校之风）的作法具有鲜明的公平价值取向。同时，安徽合肥率先推行“家长随机抽选校长和 教师”的作法也是极具胆识的尝试。上述两种模式的共性就是将资源平均化，消除原有教育 格局中的位差，形成义务教育发展的统一平台。湖北模式特别注重政府对教育服务的购买，其先期尝试的“政府对教师采购制度”后来 制度化为“资教生”制度，在缓解“老少边穷”地区师资短缺，教师和志愿者支教效果不佳方面 极具推广效度。目前北京率先叫停了“大学生支教”工作，但如何补充边远山区的师资队伍， 如何解决农村教师素质不高的问题，一度成为政策的难点，而湖北的“农村教师资助行动计 划”可以说是典型的政策创新，其中的激励机制、选拔机制、培训机制、服务机制、后续跟 踪等作法是极具实践智慧的操作措施。浙江模式是利用省域内城乡差异小、民间资本雄厚、政府财政较强的优势，治理城市 化水平不高、学校点多规模小、民间热官方冷等问题，实行了 “集团化办学”、“一校两区” （以浙江衢州为代表，就是由城区名校来托管乡村学校）、“中心校战略”（以浙江台州为代 表，主要是一个法人学校兼管几个农村或者薄弱学校校区，形成统一教育管理、统一财务制 度、统一教师培养、统一福利待遇、统一工作考核的“五统一”）等体制举措。其中“农村教 师津贴工程”可以说是国内力度最大的，而其卓有成效的农村骨干教师“领雁工程”也尝试 从根本上解决农村教育发展的瓶颈。同时浙江海宁率先实现了县域内“零择校”，解放了教育 行政领导，也解放了学校校长，杜绝了生源大战中的“教育腐败”，浙江长兴的教育券政策更 成为研究公共选择理论和公共教育财政政策的典型案例。山东模式主要以寿光的教育信息资源共建共享促进均衡发展、杜郎口自主学习、潍坊 的城乡一体化和烟台的“大学区制”为代表。其中教育信息资源共享是在前期远距离继续教育 的基础上，打破“校校建库”的技术壁垒，集约资源，实现区域内和区域间教育信息，特别是 各校之间的信息的共建共享，率先在信息化层面实现城乡一体、校际一体；而杜郎口中学从 一所农村薄弱初中，依靠“预习交流、分组合作、展示提升的“三三六”自主学习模式，成功 转型为一所示范性的优质初中，其诸多具有校本实践的作法不但成为农村学校改进的样板， 也成为城市薄弱学校自我改造的标尺；“城乡一体化”和“大学区制”目前已经为许多地方展 开，其着力点在于通过城乡共建、区域重组，实行城乡之间和学区内外的资源共享，机会均 等的一体化策略，实现教育的协调发展。2008年以来，国内多数地区义务教育均衡发展政策开始集中出台，这些政策举措或多 或少地具有上述模式中的要素特征，这些要素在一定程度上已经形成为具有若干普适性的区 域均衡发展的政策选择。这些政策选择的背后基本理念可以概括为十六个字：政府主导、集 约优化、弱势补偿、利益共享。二、区域教育均衡发展的实践路径除了上述七种区域性的实践模式外，义务教育均衡发展还有学理上的实践路径，大体 包括：常规路径、自上而下的行政驱动路径、自外而内的专家驱动路径、自内而外的主体路 径和自下而上的民间利益驱动路径。学者归纳认识，区域内教育均衡发展的机制选择大体有 “经费保障机制”、“资源共享机制”、“师资交流机制”、“生源调配机制”、“扶贫济弱机制”和“监 督评估机制”3等六种。这些机制在现实中会形成不同的发展路径。首先看常规路径。常规路径主要是通过财力、物力和人力三种资源的倾斜性政策而体 现出来的。财力的倾斜主要在三个层面完成，一是中西部通过中央财政专项资金和跨省区的 财政转移支付；二是通过省域内的专项经费和省级财政转移支付；三是通过县域层面对农村 教育和薄弱学校的经费倾斜。物力倾斜主要体现在对农村及薄弱学校校舍及办学标准化的建 设层面；人力倾斜主要体现在国家、省、市、县四级在教师培养、交流、轮岗等方面的鼓励 性措施，包括“服务西部志愿者计划”这样的跨省区人才支援和“农村教育硕士培养计划”（硕 师工程），国家级的中小学教师培训计划等，还有县域内的教师支教，送教下乡等活动及对 农村教师的专项培训。这些政策举措目前在多数省份都能够做到，并且基本成为了推进区域 教育均衡发展的常态工作。其次是自上而下的行政驱动路径。在推进区域教育均衡发展这样的公平课题面前，政 府的责任在任何一个模式中都是必不可少的，从价值偏好角度看，事关“公平”的命题，单靠 市场配置和公民社会力量是完成不好，甚至是不可能完成的。但综视各地的实践操作，有的 地方行政驱动的痕迹就明显一些，比如同样以师资均衡配置为例，沈阳、铜陵和山西晋中就 特别强调行政调配，而长三角等地相对而言就倾向于弹性流动，比如走教制、转会制，其市 场配置的因素会缓冲行政上的刚性。同样，在西部十二省，特别是西藏、新疆、青海等地区， 由于自身经济基础的原因，其行政的主动性相对于东、中部地区而言就有些偏弱，甚至个别 县市在区域内教育均衡发展方面存在着明显的行政不作为现象。第三是自外而内的专家驱动路径。这源于近十年教育研究草根情结的萌发和问题意识 的积累，诸多教育学家开始走向实践，由过去的校内实验转向了区域教育实践，由过去的遥 控式指挥变成了专家与教师合作式的现场指导。比如叶澜教授的“新基础教育探索性实验”、 裴娣娜教授的“现代学校制度探索性实验”、高洪源教授的“北京32所薄弱初中改造工程”， 很多教育专家也纷纷到中小学任兼职和专职的校长，越来越多的基层的教育学者，也深入到 中小学做现场研究，推进学校效能的提升及学校绩效的改进，正在酝酿着“中国的学校改进” 运动4。第四是自内而外的主体路径。这种主体意识的萌发才是实现区域教育均衡发展的真正 动力所在，这种主体性源于三个层面，一是基层省区主动联姻中央，以合作的方式共同对本 地区教育进行改造，比如重庆与教育部共建城乡教育统筹试验区、教育部、四川省政府与成 都市政府共同签署了共建统筹城乡教育综合改革试验区等；二是学校之间相互联姻，形成发 展的共同体。这方面在南方很多省区都很有特色，比如浙江模式中的集团化办学、一校两区， 广东省的“千校扶千校”、广西的“县对县”等等；三是很多农村学校和薄弱学校自主进行改造， 形成基于学校自身特色的发展愿景，比如南京行知小学的实践基地模式、浙江苍南的科研兴 教模式、山西前元庄实验学校农教结合模式等。最后就是利用市场和公民社会的力量，通过经济杠杆和民间志愿来调节现有的非均衡 现象，比如大学生志愿者活动、教师流动中的“转会制”、农村教师的特殊津贴，再比如福特 基金会等资助的“西部教育发展项目”、联合国儿基会资助的“云南教改项目”等，都在一定程 度上缩小的城乡间的区位差异。上述五种路径各有利弊，每种路径都有租金可寻，但在“满意决策”理念下，最优化的 实施路径是不存在的。如实行自上而下的行政路径，会有政府大包大揽，越权行政等批评； 如实行自外而内的专家驱动路径，又会背上理想主义及本本主义的指责；若推行市场路径， 那么类似“教育券”的争鸣就不会停止，此路径又会被简单化为“教育产业化”，等等。但民众 对公平高质教育的需求却是与日俱增，却是时不我待的，作为社会公平基础的教育公平，必 须有勇气，有智慧和有能力是尝试，如果其还在“做与不做”间犹豫不决的话，那只能再次使 这项民生工程成为“烂尾项目”，最终损坏社会的公平与正义。三、区域教育均衡发展的政策理路义务教育均衡发展是我国教育发展的基本指导思想，是未来相当长一段时间教育改革 与发展的战略选择，也是化解义务教育多重矛盾和问题的根本手段。从短期看，这项举措的 “社会本位”性比较明显，但从长远看，其终极价值是“以人为本”的。2010年以至今后，中国 的发展都是极其复杂的，为了实现创新型国家的目标，国家制订了中长期科技发展纲要， 为了实现人才强国的目标，国家制订了中长期人才规划纲要，为了实现人力资源强国的 梦想，国家制订了中长期教育改革发展纲要。基于这样的战略构思，义务教育的均衡发展政策理路可以进行不同的选择，从义务教 育均衡发展内涵上看，主要包括三个层面：一是区域之间的均衡发展。省域之间、市域之间、 县域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展；二是区域内部学校之间的均衡发展； 三是群体之间的均衡发展。特别应当关注弱势群体的教育问题。义务教育均衡发展的终极目 标，是均衡中的特色发展，办好每一所学校，教好每一个学生。从国家中长期教育改革发 展纲要中分析，近期促进义务教育均衡发展的政策举措大体有四：一是经费保障举措，二 是学校标准化建设举措，三是教师全员培训和跨校跨区定期交流举措、四是城乡和校际之间 对口支援举措。这些政策举措在上述的实践模式和实践路径中都已经进行了先期尝试，但目前无论哪 种模式抑或路径，都还不能从根本上解决区域教育失衡的问题。其根本原因一是政策的争议 性太大，刚性有余，弹性不足；二是政策执行过程政策失真现象比较明显。而这二点恰恰是 矛盾的共生体，“一刀切”会导致政策批评，柔性政策又会为执行带来诸多“租金”。以沈阳等 地的教师流动为例，其批评的声音就不绝于耳，如“削峰填谷”“办学白开水化”“缺乏人性关 怀”，而铜陵等地的整体推进式改革也被冠以“教绩工程”，“对口支教”等政策往往会导致形 式主义的结果，教师花钱购买支教指标、受援学校不愿接收等等；而“集团化办学”也因损害 社区利益，经常导致被撤并地区民众的不满情绪；旨在资源重组优化的学校布局调整，也应 与“就近入学”等政策的冲突，导致了更大程度上的教育不公；教育部旨在提高教师队伍的“清 退代课教师”指令，因出口机制和补偿机制不健全，招致“卸磨杀驴”的指责；旨在提高中小 学教师待遇的“绩效工资”，也因教育行政化和科层化的痼疾而被人戏称为“讥笑工资”，提升 农村中小学教师素质的各种工程，往往因农村学校的缺编问题而导致愈来愈严重的“工学矛 盾”，凡此种种，都说明了这项改革的复杂性和艰深性，其归根结底的原因在于教育体 制不健全，现代教育制度缺位所致。推进区域教育均衡发展绝对不能搞教育产业化，但也不能完全依靠行政驱动，要整合 来自专家、社区、企业、市场、志愿者和公众的诸多力量，形成公民社会的草根行动，政府 应更多地综合运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施来有序而不是 盲目和急躁地推进区域教育均衡发展，政府的职责在于绩效指标体系的建构，在于经费的保 障和立法的支持及政策的指导。同时要利用市场的利益机制，通过对农村和薄弱学校更多的 实体性政策倾斜，强化教师的流动，实现资源的基本平衡。具体到当下，归纳上述七种模式五种路径，政府要在政策方向、力度和效果三个方面 明确义务教育均衡发展的政策理路，变长期以来的文字和话语为实际的行动计划。从政策方 向上，明确弱势补偿和救济的目标，并在增量资源上向这些地区和群体大幅度地倾斜，这种 倾斜不是恩赐，而是在还债，政府不要有施舍之心，而要在行动逻辑上体现出真正的诚意； 从政策力度上，要强调刚柔并济，从易至难。所谓刚不是在人力资源的刚性上，而是在物力 资源和财力资源标准的刚性上，要在最短的时间内，实现城乡教育硬件设施一体化，在生均 经费和教师待遇上，体现出弱势优先原则。政策的力度还体现在政策执行的原则性上，要使 所有教育政策都倾听民意，注重舆情，要使所有教育政策都切实体现出公开性，进行阳光化 操作，减少一切政策租金；从政策效果上看，这是政府目前最为缺失的环节，目前的督导缺 乏技术支持，没有相应的指标体系可资比照，所以，省级人民政府要加强统筹力度，结合本 地区实际，委托第三方独立机构或专家学者确定区域内义务教育均衡发展的指标体系5， 形成对政策执行的科学监管。综上所述，义务教育均衡发展是问题，也是政策议题，更是实践命题。事实上，社会 学学理上是不讲均衡发展的，而是强调非均衡协调发展。从国家层面看，缩小差距是历史责 任，是政治使命，但从操作角度看，义务教育区域内均衡发展才是紧迫任务，区域间的协调 发展才是科学可行的。故推进义务均衡发展，是一个动态的过程，从现实出发，当务之急是 在区域内，主要是在县域内通过上述实践模式和实施路径的运作，实现均衡发展，而这种均 衡又有初步均衡和基本均衡两个阶段性目标。但无论是哪个目标，都必须建立起一套可操作 的绩效评估指标体系，强化区域内教育均衡发展的督导和监控，只有建立在强力的政策执行 力基础上的模式选择和路径探索，才能是有效的和可行的。参考文献1浙江省于2008年起对任教1-5年的农村教师，按专业技术职务等级分别享受60-28 0元/月不等的津贴；农村学校管理人员任教1-5年的，按管理职务等级分别享受90-280元 /月不等的津贴。2张天雪，李娜.农村教师培训实效性的调查研究一以浙江省“领雁工程”为例J.教育理 论与实践,2010 (7).3汪明.义务教育均衡发展与若干保障机制一部分地区的政策及实践分析】J教育 发展研究,2005(10).4由科尔曼报告引起的“有效学校运动”在西方持续了四十多年，成为20世纪西 方教育管理理论与实践的主要线索，我国的学校改进运动可以说是教育均衡发展的产物，也 是对教育公平诉求的现实表征，成立于2007年的“学校效能与改进学术委员会”就是学术界 对这场运动的回应。5义务教育均衡发展的指标体系有诸多国家级课题，比如袁桂林的我国农村教育指 标体系研究，翟博的基础教育均衡发展的理论与实证研究、秦玉友的我国农村义务 教育质量指标及底线标准、楼世洲的区域教育可持续发展指标体系建构研究、张新平 的基础教育阶段学校办学国家和地方标准比较与建构等.（文见教育发展研究2010年12期，正式发表时略有修改和调整。）