结建人防工程所有权归属之我见

结建人防工程所有权归属之我见 日期：2010-3-30 14:03:09 山东东方未来律师事务所 邹健【摘要】根据人民防空法的规定，城市新建民用建筑，必须按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。由于当前我国对于人防工程的权属问 题并没有专门的立法，因此，实践当中对于结建人防工程的所有权、管理权和 收益权发生很多争议。本文作者试图通过对相关法律法规的分析，对结建人防 工程的所有权归属进行探讨研究。【关键词】人防工程 不动产 物权 所有权 【正文】随着我国房地产市场的发展，我国的人防工程建设也有了一个突破性的发展，人防工程投资建设主体已由国家作为单一投资建设主体发展成为多元的投资建设主体。由于我国立法没有对人防地下工程的所有权进行明确规定，因此，相关利害关系人往往为了自身利益各执一词。2004 年以来，各地法院已经受理了多起结建人防工程权属纠纷的民事案件，不同的法院、不同的案情，各法院的判决也是各有千秋，这严重影响了房地产业的健康发展。一、什么是人防工程 人民防空工程简称人防工程，是指国家为了应对战争，提高城市整体防护 能力，保护人民的生命和财产的需要，修建的地下防护建筑及其设备设施。包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下 防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。其中结合地面 建筑修建的战时可用于防空的地下室简称结建人防工程。从人防工程的建设形式来划分，人防工程分为单独修建的人防工程和结合 地面建筑修建的可用于防空目的的人防工程；从人防工程的建设或投资主体来划分，人防工程可分为公 有人防工程和民用人防工程，如火车站、飞机场、电 视台、广播电台、国家所有的大型建筑的地下室以及地下铁路等为公有人防工程，企业及其他经济和社会组织出资建设，在战时可用于防空的地下室为民用人防工程。由国家出资单独兴建的人防工程，其所有权归国家所有是没有争议的。企业出资单独兴建的人防工程，其所有权归企业所有也是没有争议的。但是，开发商、企业单位在兴建地上建筑物时，根据人民防空法的要求配套建设的防空地下室（结建人防工程）的所有权归属，存在很多争议，也是本文要探讨的问题所在。二、结建人防工程的权属争议 对于结建人防工程的权属，一直以来有很多争议。我国城市房地产管理 法和物权法等有关法律法规没有对结建人防工程的所有权归属进行明确 规定。北京华清嘉园业主诉人防办索要人防工程所有权案，法院以业主购买房 屋的行为不是主动投资行为，最终驳回了业主的诉讼请求。南京某小区业主起 诉索要小区地下停车场案，法院判决该小区地下停车库的所有权归小区全体业主。重庆、上海和湖南等地规定，人防工程实行谁投资、谁所有的原则，战时服从政府统一调用。而苏州等地规定建设单位及个人依法按照规定比例结合新 建民用建筑修建的防空地下室所有权属于国家。相同类型案件，出现了不同的判决结果；各地针对人防工程所有权的归属作出的不同规定，更加剧了结建人防工程所有权归属的纷争。观点一、结建人防工程的所有权归国家所有，理由有二：首先，根据人民防空法第二条规定：人民防空是国防的组成部分。从 这个意义上讲，人防资产同样是国防资产的组成部分。而 物权法第五十二 条规定：国防资产属于国家所有。结建人防工程是人防工程的组成部分，据此，作为人防资产组成部分的结建人防工程，其产权应当属于国家所有。对此笔者认为，该观点实际上是对人民防空法第二条当中的概念混淆 和误解。人民防空法第二条中的“人民防空”和“国防”，都是广义上的 概念。而物权法第五十二条中的“国防资产”则是狭义上的概念，其外延 并不包含人民防空法中的“人民防空”和“国防”。人民防空工作是国防工作的组成部分，人民防空设施、资产是国防设施、资产的组成部分。但是，在投资主体多元化的今天，如果不考虑投资主体的特 性而将所有人防工程都认定为国有资产，是不符合物权原始取得特性的，也是 与人民防空法第五条中国家鼓励、支持社会各界投资人民防空建设的主旨 精神相违背的。如果按照该观点的推论，企业投资单独兴建的人防工程，同样也是国防资产的组成部分，同样也应当是国有资产，其产权同样应当属于国家所有。如果真是那样的话，实践中是不会有企业单位愿意出钱建设人防工程的，尽管建设单位在平时可以使用该人防工程并取得收益。因此，不是所有的人防资产都是国有资产，只有国家投资建设的人防资产才是国有资产。其次、根据人民防空法等法律规定，城市新建民用建筑必须按照国家 有关规定修建防空地下室，如果因地形、地 质等技术原因而无法修建的，要缴 纳易地建设费，由人防部门统一组织易地修建人防工程，并对不建或不缴的行 为规定了严厉的制裁措施。这是国家对符合条件的特定经济主体以实物或货币 形式征收的一种“赋税”，与国家直接用财政资金修建并无不同。用“易地建 设费”集中修建的人防工程归国家所有，因此，尽管结建人防工程表面上好象是由建设单位出资兴建，但实际上该资金相当于是由国家出资，该人防工程的产权应该归国家所有。对此笔者认为，根据我国现阶段的综合国力和世界格局，国家目前不可能、也没有必要投入大量的国库资金用于人防建设，因此，国家制定了“长期准备、重点建设、平战结合”的人民防空战略方针和“与经济建设协调发展、与城市 建设相结合”的人民防空建设原则。为了保证和加快人防工程的建设速度和数 量的需要，国家鼓励通过多种途径，投资进行人防工程的建设。规定城市新建 民用建筑必须按照国家有关规定修建结建人防工程。只有在因地形、地质等技术原因而无法修建的，才要缴纳易地建设费，由人防部门统一组织异地修建人防工程。根据民法理论，建设单位将与易地建设费数额相当的资金用于投资建设结 建人防工程时，该资金的所有权、性质并没有发生变化，仍为建设单位的资金，用该资金所进行的购买、建造行为所产生的物仍为建设单位的资产。只有建设 单位因地质或其他原因无法进行结建人防工程建设、将该资金作为易地建设费 缴纳给国家（人防部门）后，该资金的所有权和性质才发生变化，成为 国有资产。因此笔者认为，将国家要求建设城市民用建筑时应当按照规定建设结建人 防工程的这样行为视为一种赋税，并以此将结建人防工程认定为国有资产是值 得商榷的。观点二、结建人防工程的所有权归投资建设单位所有，理由如下：根据人民防空法第五条、第二十六条规定，国家鼓励、支持企业事业 组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防 空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。建设部城市地下空间开发利用管理规定第二十五条、第二十九条规定，地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，允许建设单位 对其投资开发建设的地下工程自营或依法进行转让、租赁。平战结合的地下工 程，平时由建设或使用单位进行管理，并应保证战时能迅速提供有关部门和单 位使用。从这些法律、法规和规章的规定可以看出，结建人防工程作为地面建筑的 配套、附属设施，遵循“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则，其权属 应当属于投资者所有，所有者可以将人防工程与地面建筑一起依法进行转让、租赁。不过，人防工程在使用上受到一定限制，战时由人民防空指挥机构统一 调度、无偿使用，任何单位和个人必须无条件服从，不得阻挠和干涉。但，这 并不能因此改变其所有权属性。三、结建人防工程的所有权归属及特点 目前，鉴于我国已有的法律没有以条文的形式，明确规定结建人防工程的 所有权 的归属，笔者认为，应当结合实际、综合分析目前已有的法律规定，以 确定所有权的归属及特点。（一）所有权的取得 民法通则第七十二条规定：“财产所有权的取得，不得违反法律规定。”物权法 第七条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重 社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。”财产所有权是法律赋予的权利，财产所有权的取得，主要有原始取得和继受取得两种。原始取得，是指不以他人已有的所有权为根据从他人那里取得所 有权，而是直接依照法律的规定，通过某种方式或行为取得财产所有权。这其 中最主要的一种财产所有权取得方式就是劳动创造，即通过建造房屋、耕种土地、生产加工等方式取得财产。房地产开发建设是房屋所有权的原始、直接取得方式。物权法第一百三十五条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的 土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其 附属设施。”第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑 物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”由上述法律规定可以看出，建筑物的投资建设单位（土地使用权人）通过 其投资建造行为，取得所建造建筑物及其附属设施的所有权。包括结建人防工 程在内的建筑及附属设施，是由建设单位投资兴建的，未经投资人的同意，他 人如何能够取得该建筑物的所有权。（二）房屋所有权登记 物权法第九条规定：“不动产物 权的设立、变更、转让和消灭，经依 法登记，发生效力。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动 产物权的证明。”房地产管理法第六十条规定：“在依法取得的房地产开发用地上建成 房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上人民政府房产管理部门登记，由县 级以上人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。”城市房屋权属登记管理办法第十六条规定：“新建的房屋，申请人应 当在房屋竣工后的个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交 用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。”第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主 体一致的原则。”首先，建设单位在办理新建房屋的开工建设手续、竣工验收和所有权登记 时，包括土地使用权在内的所有手续当中的权利主体均是建设单位（或者土地 使用权人与他人合作开发）。土地使用权人已经全额交付了该土地的出让金，拥有独占的、排他的土地使用权。根据房屋所有权和土地使用权权利主体相一致原则，国家（人防部门）并不是该土地使用权的共有人，不可能被登记为所建房屋的所有权人或者共有人。其次，建设单位在其拥有国有土地使用权的土地上进行建设时，需要根据 城乡规划法、房地产管理法以及人民防空法等相关法律法规的规 定，办理相关建设审批手续才能够开工建设。其中，非因地质条件和 规划要求 等原因不能建设防空地下室的，必须按照有关设计规划要求，配套建设战时可 用于防空的地下室，否则建设主管部门不予颁发建设许可证。在这里，所配套 建设的结建人防工程，是结合地面建筑的建设规模和特点进行设计建造的附属 配套设施（其中为地面建筑所配套的很多水电设施都设计安装在此），根本不 可能脱离地面建筑而单独设立所有权主体。因此，该结建人防工程的所有权主 体，不可能是建设单位（土地使用权人）之外的第三人。当然，这里所讲的作 为附属设施的结建人防工程，不包括与地面建筑一起单独立项的人防工程。（三）结建人防工程的所有权特点 人民防空法第五条规定：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收 益归投资者所有。”第二十六条规定：“平时利用人民防空工程，不得影响其 防空效能。”建设部城市地下空间开发利用管理规定第二十九条规定：“平战结合 的地下工程，平时由建设或使用单位进行管理，并应保证战时能迅速提供有关 部门和单位使用。”我国已有的法律条文没有明确表述结建人防工程的所有权归属，但是，对 结建人防工程的使用管理作出了明确的规定。那就是，平时由建设单位进行管 理，但在战时必须由人民防空指挥机构统一调度、无偿使用，任何单位和个人 必须无条件服从，不得阻挠和干涉。通过以上分析，可以看出，结建人防工程的所有权人是建设单位，而不是 代表国家对人防工程进行管理的人防部门或者其他国有资产管理部门，只不过该所有权是要附加条件的 战时需要无条件提供给政府有关部门统一调配使用，即结建人防工程的所有权是附条件的所有权，或者称之为不完全所有权。这类似于房改房和经济适用房的限制所有权，只不过房改房和经济适用房 在达到一定的时间条件和补交相应的土地出让金后，即可以转化为完整的所有 权，而结建人防工程的战时无偿使用特征是任何时候都不能改变的。（四）法律没有以条文形式规定所有权归属的原因分析 民法通则第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财 产享有占有、使用、收益和处分的权利。”物权法第二条规定：“本法所 称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”所有权作为物权的一种，最明显的一项权利特征就是排他性。因此笔者认 为，正是结建人防工程的上述权利限制特征，使得无法用法律条文的形式直接 规定所有权归属。如果法律只是简单的规定结建人防工程的所有权归建设单 位，而没有附加任何条件，则即使是国家机器，在没有经过国有化征收或征用 程序的情况下，也不能无偿使用（即使是在战争时期），否则即是违法。但正是由于法律规定的不明确，导致了当前实践当中，人防管理部门和建 设单位、投资者（业主）之间发生纠纷。这在一定程度上已经影响到我国房地 产市场的健康发展，并最终对国家的人防事业造成不利影响。【结语】国家立法机构或者其他有权解释机关，有必要在适 当的时候，以适当的形式和方法，对结建人防工程和单独建设的人防工程的所有权归属进行 规定，以解除纷争、消除不必要误解。以使我国的房地产市场得到更好的发展，推动人民防空工作的开展。参考文献：1 物业小区人防工程权属究竟属谁 2 商品房住宅小区人防工程权属问题的探讨 诚律师事务所律师 3人防工程权属问题亟待解决