《公共管理理论专题》PPT课件

课程安排公共管理理论专题服务型政府专题行政层级与区划专题政府绩效专题电子政务专题危机管理专题政府责任专题政府与企业专题政府与非政府组织专题政府与公民专题袁建军袁建军第一讲公共管理理论专题第一讲 公共管理理论专题政治与行政二分法组织管理相关理论新公共行政学新制度学派公共选择理论新公共管理理论治理理论新公共服务理论学习要求：了解公共管理相关理论及主要观点人物及观点人物及观点评价评价背景背景一、政治与行政二分法政党分肥制政党分肥制政府工作的稳定、连续政治清明 一、政治与行政二分法 1887年年，威尔逊威尔逊行政学研究行政学研究标志标志 1900年年，古德诺古德诺政治与行政政治与行政系统阐述系统阐述一、政治与行政二分法威尔逊威尔逊（2）政治与行政相分离政治与行政相分离 （1）区分政治与行政，提出建立行政学学科的必必要性要性、研究任务研究任务、以及研究方法和目的等。研究方法和目的等。一、政治与行政二分法 “政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”古德诺古德诺（1）政治对行政适度控制：）政治对行政适度控制：任命官员批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出批评了孟德斯鸠的三权分立原则，提出政治与行政的政治与行政的协调协调机制机制。“行政管理置身于置身于政治政治所特有的范围之外所特有的范围之外，行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由由政治加以确定政治加以确定的，但政治却无须自找麻烦地去操纵行政管政治却无须自找麻烦地去操纵行政管理机构理机构”。一、政治与行政二分法（2）行政的适度集权化）行政的适度集权化 “行政官员在为了完成其任务而选择手段选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志自己的意志，他不是而且也不应该是一种纯粹被动纯粹被动的工具”一、政治与行政二分法必要性：必要性：“当时在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员注意的问题没有引起行政官员注意的问题。”“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难更加复杂和更加困难”“执行执行一部宪法比制定一部宪法要困难困难得多”“我们现在面临着需要更加仔细更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富更加丰富的行政知识行政知识的时刻”一、政治与行政二分法可能性：可能性：a、政府结构的相似性结构的相似性b、政府合法目的相同目的相同c、共同的规律性规律性一、政治与行政二分法 研究任务：研究任务：了解：a、政府能够政府能够适当地和成功地适当地和成功地进行什么工作进行什么工作 b、政府怎样才能以尽可能高的政府怎样才能以尽可能高的效率效率及在费用或能及在费用或能源方面的尽可能少的源方面的尽可能少的成本成本完成这些适当的工作完成这些适当的工作 一、政治与行政二分法不能只局限于不能只局限于“纯粹技术细节的那种单调内容纯粹技术细节的那种单调内容”，要研究和形成“行政管理比较高深的理论行政管理比较高深的理论”。“把把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使她们深深根植于稳定的原则之上并使她们深深根植于稳定的原则之上”。研究方法和目的：研究方法和目的：一、政治与行政二分法优点：优点：强调执行，把行政学从政治学中分离出来把行政学从政治学中分离出来缺点：缺点：a a、把行政看作中性活动，否定其价值取向;b b、“行政中立”观点与社会实践发展相偏离。“行政国家行政国家”现现象象核心观点：核心观点：行政是政治的分工行政是政治的分工一、政治与行政二分法官僚制理论官僚制理论帕金森定律帕金森定律彼得原理彼得原理二、组织管理相关理论代表人物：韦伯（德）代表人物：韦伯（德）职位和职权的职位和职权的非人格化非人格化原则原则 组织形态的组织形态的层级化层级化原则原则 组织运作的组织运作的法规化法规化原则原则 工作人员的工作人员的专业化专业化原则原则二、组织管理相关理论特点：特点：分部-分层、集权-统一、指挥-服从试简评？试简评？1、工作量与工作人数无甚关联、工作量与工作人数无甚关联“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”工作时间弹性增加部属法则增加部属法则“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”增加工作量法则增加工作量法则行政官员彼此之间人为地制造工作。代表人物：帕金森（英）代表人物：帕金森（英）二、组织管理相关理论二、组织管理相关理论2、繁琐定律、繁琐定律 委员会“议事日程上所要讨论的问题中，花钱的多少和讨论时间的长短成反比”委员会中21人的临界点3、办公的豪华程度与行政效率很可能成反比、办公的豪华程度与行政效率很可能成反比4、开支的增加只是为了抵消进款、开支的增加只是为了抵消进款组织的“伪适应症伪适应症”组织机构的运行很大程度上不是为了实现组织的目标，而是为了保护和维持组织机构本身内部的存在关系和权力威信。代表人物：彼得（美）代表人物：彼得（美）核心观点：核心观点：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任不能胜任的那一级。组织的工作往往由组织中那些尚未被提升到其无力胜任那一级职位的组织来从事和完成。二、组织管理相关理论“成功病成功病”的由来？的由来？提升的两种方法：提升的两种方法：拉（关系）和推（自我完善）启示：启示：不要把岗位晋升当成对职工的主要奖励方式补充：彼得反转原理补充：彼得反转原理一个员工的胜任与否，是由层级组织中的上司判定，而不是外界人士。如果上司已到达不胜任的阶层，他或许会以制度的价值来评判部属。（如工作纪律、态度、仪表等）二、组织管理相关理论弗里德里克森弗里德里克森：走向一种新的公共行政学 新公共行政学（1）核心价值核心价值:社会公平和社会正义社会公平和社会正义（2）突破两分法突破两分法为基础的思维框架为基础的思维框架（3）新型的政府组织形态新型的政府组织形态（4）调整调整学科学科研究范围和内容研究范围和内容（5）主张主张民主行政民主行政三、新公共行政学关注：关注：公共服务是否增加了社会公平公共服务是否增加了社会公平社会公平：社会公平：强调政府提供服务的强调政府提供服务的公平性公平性；强调公共管理者的强调公共管理者的责任与义务责任与义务；强调强调变革变革；强调对公众的强调对公众的回应回应；强调强调学科交叉学科交叉？效率与公平？效率与公平三、新公共行政学代表人物：代表人物：诺斯、科斯、张五常诺斯、科斯、张五常（1）制度的功能制度的功能（2）制度的变迁制度的变迁强制性变迁诱致性变迁（林毅夫）四、新制度学派补充：中间扩散型（杨瑞龙）路径锁定路径锁定 在行为心理学中，把一旦形成行为规划就很难改变这种规则的现象，称为路径锁定效应。（布莱恩阿瑟）“过去对现在和未来的强大影响”“历史确实是起作用的，我们今天的各种决定、各种选择实际上受到历史因素的影响”。（诺思）报酬递增报酬递增和和自我强化机制自我强化机制 所以，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择（3）路径依赖和路径锁定路径依赖和路径锁定四、新制度学派决定决定制度变迁路径制度变迁路径的力量：的力量：不完全市场和报酬递增。自我强化机制自我强化机制的四种表现：a、设计制度需要大量初始成本初始成本，其后单位成本和追加成本都会下降b、学习效应。学习效应。学习以降低成本或提高收益，使新制度被接受c、协调效应协调效应。适应制度产生组织与其他组织缔约并进一步投资d、适应性预期适应性预期。制度有效时会产生普遍的适应预期或认同心理，从而强化制度。四、新制度学派a、增加行为的确定性增加行为的确定性 b、降低交易费用降低交易费用 c、提供选择性激励提供选择性激励 四、新制度学派代表人物：代表人物：布坎南布坎南:自由、市场和国家自由、市场和国家 戈登戈登塔洛克塔洛克、阿罗、唐斯、阿罗、唐斯 可参见丹尼尔可参见丹尼尔.缪勒缪勒公共选择理论公共选择理论五、公共选择理论背景：背景：政府失败政府失败相关概念：外部性与公共物品相关概念：外部性与公共物品（1）复杂交换范式复杂交换范式（2）关于个人行为的经济人假设关于个人行为的经济人假设经济学家经济学家的工具和的工具和方法大量方法大量应用于应用于集体或非集体或非市场决策市场决策五、公共选择理论内容：内容：国家的起源、政府的权利和义务、公共所有权、公共资源、公共政策、宪法、宪政、共和、民主和自由、市场与国家等六、新公共管理理论 1、起催化作用的政府：、起催化作用的政府：掌舵而不是划桨 2、社区拥有的政府：、社区拥有的政府：授权而不是服务 3、竞争性政府：、竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去 4、有使命的政府：、有使命的政府：改变按章办事的组织 5、讲究效果的政府：、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款 代表人物：奥斯本和盖布勒代表人物：奥斯本和盖布勒改革政府企业家精神如何改革政府企业家政府理论企业家政府理论 6、受顾客驱使的政府、受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要 7、有事业心的政府、有事业心的政府：有收益而不浪费 8、有预见的政府、有预见的政府：预防而不是治疗 9、分权的政府、分权的政府：从等级制到参与和协作 10、以市场为导向的政府、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。六、新公共管理理论七、治理理论渊源：渊源：公民社会理论基础：基础：国家/社会二分框架 国家/市场/社会的三分框架概念：概念：格里斯托克(GerrStoker)的梳理：1)治理包括一系列来自政府但又不限于政府的社会公共社会公共机构和行为者机构和行为者；2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性界限和责任方面的模糊性；3)治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖权力依赖；4)治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络自主的网络；5)治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务治理就是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同利益得以协调协调并采取联合行动并采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。全球治理委员会(Commission on Global Governance,1995)七、治理理论治理与统治 1）权力主体多元化2）权力来源多元化 3）权力流向多元化4）管理范围和机制不同。七、治理理论目标：目标：善治 善政：善政：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政 服务。善治：善治：1）合法性(legitimacy)2）透明性(transparency)3）责任性(accountability)4）法治(rule of law)5）回应(responsiveness)6）有效(effectiveness)俞可平权利政治与公益政治困境：？困境：？七、治理理论代表人物：代表人物：罗伯特罗伯特B丹哈特珍妮特丹哈特珍妮特V丹哈特丹哈特 新公共服务新公共服务:服务服务,而不是掌舵而不是掌舵八、新公共服务理论所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”服务而不是掌舵。服务而不是掌舵。公务人员帮助公民表达并满足他们共同的利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向。公共利益是目的，而不是副产品。公共利益是目的，而不是副产品。公共行政者必须促成形成一个集体的、共享的公共利益观念，从而形成共同利益和共同责任。战略地思考，民主地行动。战略地思考，民主地行动。满足公共需要的政策与规划能通过集体努力和合作程序而有效、负责任地获得。服务于公民，而不是顾客。服务于公民，而不是顾客。公共利益是通过关于共享价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整合。因此，公务人员不应仅仅满足于回应“顾客”的需要，而要聚焦于与公民并在公民之间建立信任与合作关系。八、新公共服务理论公务人员不仅要关注市场，还要关注依法行政、政治规范、专公务人员不仅要关注市场，还要关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。业标准与公民利益。尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。尊重人的价值，而不仅仅重视生产力的价值。公务人员必须尊重所有人，通过合作过程与共享领导来运作。尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。公共利益将由于公务人员和公民承诺对社会作出富有成果的贡献而更好地增进，而不是因为具有企业家精神的管理者好象公共钱财是他们自己的一样的行动。八、新公共服务理论政府失败的原因：政府失败的原因：a、缺乏竞争机制；b、缺乏降低成本的激励机制；c、政府机构的自我膨胀；d、监督信息不完备；e、政府的寻租行为租金是“支付给资源所有者的款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所能得到的款项的那一部分。”五、公共选择理论公公 共共 行行 政政 学学 教教 案案外部性与公共物品1、外部性、外部性1）概念）概念经济主体（消费者、生产者等）在经济活动中产生的对其他人的影响。私人成本（私人收益）社会成本（社会收益）2）分类）分类负外部性（吸烟）和正外部性（新技术）消费的外部性（如教育）和生产的外部性（如污染）负外部性负外部性把自己经济活动的部分成本强加给别人例如：汽车尾气，工业废气 狗叫，宠物噪音和粪便 吸烟，噪音（汽车喇叭）外部性与公共物品正外部性正外部性一个人的经济活动把收益提供给别人而无法收取成本例如：免疫修复历史建筑和文化遗产研发新技术外部性与公共物品3）影响）影响负生产外部性导致企业的供给高于社会最优产量负消费外部性导致消费者的需求大于社会最优消费量正消费外部性导致消费者的需求小于社会最优消费量外部性与公共物品4）解决）解决政府作用政府作用此外，A、道德准则和社会风俗 吐痰问题传单/小广告B、自发慈善组织、义工组织、可可西里 保护藏羚羊C、当事人可以协议解决 科斯定理外部性与公共物品当存在显著外部性且无法通过私人谈判谈判解决时，政府可以尝试解决，如：a、直接管制、直接管制b、庇古税和补贴、庇古税和补贴c、污染许可、污染许可外部性与公共物品a、直接管制、直接管制两种形式:禁止做某事必须做某事例如:要求接种疫苗禁止公共场合吸烟（禁止在公车、出租车吸烟）外部性与公共物品b、庇古税和补贴、庇古税和补贴政府通过税收和补贴将对私人的激励社会效率结合起来。存在外部不经济效应时，向企业征税；对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行奖励和津贴，即存在外部经济效应时，给企业以补贴。外部性与公共物品c、污染许可、污染许可可以在企业之间买卖的污染许可例如：一个使用了先进的环保技术的企业愿意把污染许可卖给降低污染成本很高的企业外部性与公共物品2、公共物品、公共物品（1）物品分类）物品分类私人物品公共物品：纯公共产品和准公共产品公共资源自然垄断外部性与公共物品（2）物品的性质）物品的性质a）竞争性）竞争性向消费者多提供一单位的产品需要更高的成本b）排他性）排他性在消费时能够将消费者排除的物品性质。c）无外部性）无外部性外部性与公共物品相关概念：相关概念：非竞争性非竞争性对一定的产量水平来说，增加向一个消费的提供的际成本为零；如不拥挤的道路；非排他性非排他性人们不能被排除在消费之外纯公共物品必须同时满足这两个条件纯公共物品必须同时满足这两个条件a、公共物品不必不必排斥他人消费b、公共物品不能不能排斥他人消费外部性与公共物品（3）公共资源）公共资源非排他性 任何想使用的人来说都可以免费得到竞争性因为一个人的使用会减少他人的使用外部性与公共物品竞争性竞争性是是否否是是私人物品私人物品食物食物衣服衣服 拥挤收费的路拥挤收费的路自然垄断自然垄断救火救火/防火服务防火服务 有线电视有线电视 不拥挤收费的公路不拥挤收费的公路 否否公共资源公共资源海洋产品海洋产品 环境环境拥挤不收费的公路拥挤不收费的公路 公共物品公共物品国防国防知识知识 不拥挤不收费公路不拥挤不收费公路排他性排他性外部性与公共物品公用品悲剧公用品悲剧凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。u如果不对公共资源的使用收费的话，人们总是过度利用公共资源u这会导致负的外部性外部性与公共物品公共资源举例清新的空气和清洁的水源油田拥挤的公路鱼、鲸、其他野生动物公共牧场如何解决如何解决?外部性与公共物品3、搭便车、搭便车（1）概念；指免费享受某种商品或服务。（2）表现：公共物品使用中必然出现的问题a、原因由于公共物品的消费没有排他性，人们总是希望免费使用。b、结果使私人市场无法提供公共物品外部性与公共物品（3）解决根据公共物品的成本收益考虑是否提供公共物品或服务。政府可以通过提供公共物品使每个人收益同时通过税收税收来实现公共物品的供给。外部性与公共物品