议会审批政府预算

议会审批政府预算议会审批政府预算浙江大学经济学院浙江大学经济学院朱柏铭朱柏铭 教授教授n 浙江大学公共经济与财政研究所所长浙江大学公共经济与财政研究所所长n 浙江大学经济学院财政学系主任浙江大学经济学院财政学系主任n 全国高校财政学教学研究会理事全国高校财政学教学研究会理事n 浙江省财政金融学类教指委副主任委员浙江省财政金融学类教指委副主任委员n 教育部教育部“宝钢优秀教师奖宝钢优秀教师奖”获得者获得者n 全国全国MPA优秀教学奖获得者优秀教学奖获得者n 手机：手机：13606642550n E-mail：问题的提出问题的提出n 【事例事例1 1】n 20032003年年5 5月月2929日，布什总统在白宫日，布什总统在白宫草坪主办第草坪主办第3535届耶鲁大学同学会。届耶鲁大学同学会。n 活动采取午餐会形式，在请柬中写活动采取午餐会形式，在请柬中写明：同学会聚餐实行明：同学会聚餐实行“AAAA制制”，每位得，每位得自付餐费自付餐费135135195195美元。美元。n 总统手握重权，为什么不动用公款总统手握重权，为什么不动用公款为同学会埋单呢？为同学会埋单呢？n 【事例事例2 2】n 2004 2004年年8 8月月7 7日，四川省万源市举行日，四川省万源市举行“纪念万源保卫战胜利纪念万源保卫战胜利7070周年周年”活动。活动。n 宋祖英唱了宋祖英唱了4 4首歌，税前报酬达首歌，税前报酬达4242万元。万元。n 整个活动耗资约整个活动耗资约20002000万元。而该市万元。而该市年财政总收入约年财政总收入约40004000万元。万元。n 市委、市政府花钱不当，人大又没市委、市政府花钱不当，人大又没有及时制止？有及时制止？n 上述两个事例的对比，说明政府花上述两个事例的对比，说明政府花钱的自由度明显不一样。钱的自由度明显不一样。n 其背后是议会（人大）对财政预算其背后是议会（人大）对财政预算的约束力差异。的约束力差异。n 一、议会审批政府预算的理论解释、议会审批政府预算的理论解释n 基于委托代理关系。基于委托代理关系。n A A雇佣雇佣B B为自己提供服务，并授予为自己提供服务，并授予B B一定的决策权力，授权者一定的决策权力，授权者A A是委托人，是委托人，被授权者被授权者B B是代理人。是代理人。n 纳税人纳税人：委托人委托人n 政政 府府：代理人代理人n 纳税人委托政府提供公共产品。纳税人委托政府提供公共产品。n 代理人有机会主义行为倾向。代理人有机会主义行为倾向。n 机会主义行为机会主义行为：在信息不对称条件：在信息不对称条件下，代理人不顾委托人的利益，利用机下，代理人不顾委托人的利益，利用机会牟取自身利益的活动。会牟取自身利益的活动。n 以机关办公大楼为例，造得越是豪以机关办公大楼为例，造得越是豪华，官员和公务员越是舒适。华，官员和公务员越是舒适。政府与公民之间的交易关系政府与公民之间的交易关系 公共部门公共部门纳税人纳税人依法征税，提供公共产品依法征税，提供公共产品消费公共产品，依法纳税消费公共产品，依法纳税 云南红河哈尼族彝族自治州政府云南红河哈尼族彝族自治州政府 安徽阜阳市颖泉区政府安徽阜阳市颖泉区政府浙江长兴县政府浙江长兴县政府n 为避免产生机会主义行为，议会要为避免产生机会主义行为，议会要审批和监督政府预算，避免政府滥征税审批和监督政府预算，避免政府滥征税或滥开支。或滥开支。n 各国的社会性质、政体组织有所不各国的社会性质、政体组织有所不同，但是，由议会审批政府预算，这是同，但是，由议会审批政府预算，这是相同的。相同的。n 议议会审批政府预算的作用：会审批政府预算的作用：n （1 1）对征税权的限制）对征税权的限制n 避免政府对市场活动不必要的干避免政府对市场活动不必要的干预，从而维护纳税人的利益；预，从而维护纳税人的利益；n （2 2）对）对支出决定权的掌握支出决定权的掌握n 要求政府这个要求政府这个“管家管家”，只能依，只能依照纳税人这些照纳税人这些“主人主人”的意愿去花钱。的意愿去花钱。n 纳税人自己监督政府，行不行？纳税人自己监督政府，行不行？n 纳税人人数众多，无法直接监督，纳税人人数众多，无法直接监督，只能通过代表监督政府的行为。只能通过代表监督政府的行为。n 人大代表是纳税人代表，人民代表人大代表是纳税人代表，人民代表大会就是纳税人代表大会。大会就是纳税人代表大会。n 没有预算的政府是没有预算的政府是“看不见的政看不见的政府府”，“看不见的政府看不见的政府”不可能是负责不可能是负责任的政府。（任的政府。（Cleveland,1915Cleveland,1915）n 当政府预算受到纳税人强约束之时，当政府预算受到纳税人强约束之时，就是公共财政模式真正实现之日。就是公共财政模式真正实现之日。n 公共财政公共财政：市场经济条件下，为满：市场经济条件下，为满足社会公共需要，公共部门按照广大纳足社会公共需要，公共部门按照广大纳税人的集体意愿，有效提供市场机制不税人的集体意愿，有效提供市场机制不能提供的公共产品的经济活动。能提供的公共产品的经济活动。n 公共财政的精神实质：公共财政的精神实质：n 一种为政府供给公共产品提供经费一种为政府供给公共产品提供经费保障的财政；保障的财政；n 一种由纳税人的代表一种由纳税人的代表议会说了算议会说了算的财政；的财政；n 一种制度透明、运行过程完全公开一种制度透明、运行过程完全公开的财政。的财政。n 二、政府预算审批中常见的问题二、政府预算审批中常见的问题n 编制不完整，没有全口径监管；编制不完整，没有全口径监管；n 精准度不够，透明度不高；精准度不够，透明度不高；n 监督重程序轻实质；监督重程序轻实质；n 执行不够严肃，预算约束力弱；执行不够严肃，预算约束力弱；n 公众参与不够。公众参与不够。n 1 1、详细程度不够、详细程度不够n 中国在中国在“类、款、项、目类、款、项、目”4 4级科目级科目中，不少只列到类一级。人大代表看不中，不少只列到类一级。人大代表看不到到“款、项、目款、项、目”级数字。级数字。n 美国预算很详细。美国预算很详细。19971997年的联邦预年的联邦预算有算有6 6大卷大卷21002100页。页。n 马萨诸塞州剑桥市人口不到马萨诸塞州剑桥市人口不到1010万，万，预算规模预算规模2-32-3亿美元，但是预算有亿美元，但是预算有400400多多页。页。n 预算越详细，人大与政府之间的信预算越详细，人大与政府之间的信息不对称程度就越低。息不对称程度就越低。n 20032003年年1 1月广东省提交人大审议的月广东省提交人大审议的本级预算是一本厚达本级预算是一本厚达3 3厘米，厘米，605605页的册页的册子，涉及子，涉及220220亿元经费，亿元经费，102102个部门。个部门。n 2 2、真实性程度不高、真实性程度不高n 职能部门上报汇总的预算远远超过职能部门上报汇总的预算远远超过当年财力；为体现政绩随意追加预算。当年财力；为体现政绩随意追加预算。n 编制预算的原则是：编制预算的原则是：n 优化结构，确保重点优化结构，确保重点n 量入为出，量力而行量入为出，量力而行n 注重绩效，厉行节约注重绩效，厉行节约n 真正的原则：真正的原则：n 头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀。头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀。n 20032003年深圳少年宫向市财政申请设年深圳少年宫向市财政申请设备购置费等备购置费等75977597万元，经审核后实际为万元，经审核后实际为19661966万元，核减率高达万元，核减率高达7474。n 3 3、审查时间太短、审查时间太短n 中国各级政府中国各级政府编审预算草案的时间编审预算草案的时间只有只有2 23 3个月。个月。n 期间需层层下达指标、编制本级预期间需层层下达指标、编制本级预算、汇总下级预算、同级政府和党委审算、汇总下级预算、同级政府和党委审定、报上级政府审核。定、报上级政府审核。n 预算审核的时间只有预算审核的时间只有1-21-2周，实际周，实际只有只有1-21-2天。天。n 20052005年起，人大取消年起，人大取消“财政预算财政预算”报告的口头宣读程序，改为书面印发给报告的口头宣读程序，改为书面印发给代表审查。代表审查。n 政府应该详细报告预算，确保人大政府应该详细报告预算，确保人大代表对预算的知情权和决定权。代表对预算的知情权和决定权。n 从世界范围来看，多数国家立法机从世界范围来看，多数国家立法机关的正常会期少则几个月，多则半年以关的正常会期少则几个月，多则半年以上。上。n 日本日本 3 3个月个月n 芬兰芬兰 4 4个月个月n 希腊希腊 5 5个月个月n 奥、法、英、德奥、法、英、德 6 6个月个月 n 美国预算编审的时间是美国预算编审的时间是1818个月：个月：n 5 5月：各部门提出初步支出计划；月：各部门提出初步支出计划；n 6 6月：月：OMBOMB综合各部门的支出计划，综合各部门的支出计划，并提出预算意见；并提出预算意见；n 7-87-8月：各部门修改支出预算；月：各部门修改支出预算；n 9 9月：各部门提交预算文件；月：各部门提交预算文件；n 1010月：月：OMBOMB举行预算听证会；举行预算听证会；n 11-1211-12月：月：OMBOMB审核各部门的预算请审核各部门的预算请求，并编制支出预算草案；财政部提出求，并编制支出预算草案；财政部提出收入预算草案。收入预算草案。n 次年次年1 1月：总统向国会提交预算草案。月：总统向国会提交预算草案。n 次年次年2 2月：国会各拨款委员会各自向月：国会各拨款委员会各自向两院的预算委员会提出预算意见；两院的预算委员会提出预算意见；n 次年次年4 4月：国会预算办公室月：国会预算办公室（Congressional Budget OfficeCongressional Budget Office）向两）向两院的预算委员会提出预算报告书；然后两院的预算委员会提出预算报告书；然后两院的预算委员会拟定预算决议；院的预算委员会拟定预算决议；n 次年次年5 5月：国会第一次预算表决，并月：国会第一次预算表决，并提出调整法案。提出调整法案。n 次年次年9 9月：国会第二次预算表决。然月：国会第二次预算表决。然后将预算送总统签字，完成预算立法。后将预算送总统签字，完成预算立法。n 次年次年1010月月1 1日：新的预算年度开始。日：新的预算年度开始。n 4 4、法律效力不强、法律效力不强n 中国的预算虽经人大批准，但行中国的预算虽经人大批准，但行政长官可以对财政部门下达支出命令。政长官可以对财政部门下达支出命令。n 某县某县20012001年年初核定县府办的人年年初核定县府办的人员经费和公用经费为员经费和公用经费为400400万元，但年中万元，但年中追加的经费累计达追加的经费累计达600600万元万元。n 美国实行总统共和制，国会对预算美国实行总统共和制，国会对预算的约束力很强。国会预算办公室（的约束力很强。国会预算办公室（CBOCBO）的权力很大。的权力很大。n 预算在国会经常拖延。预算在国会经常拖延。1976-19961976-1996年，仅有年，仅有3 3次在规定的时间内顺利通过。次在规定的时间内顺利通过。n （台湾总预算也经常延迟通过。（台湾总预算也经常延迟通过。20072007年度的总预算案，直到年度的总预算案，直到6 6月月1515日才日才修正通过，拖延了半年。）修正通过，拖延了半年。）n 自自19761976年国会预算程序正式执行以年国会预算程序正式执行以来，美国政府关门的次数多达来，美国政府关门的次数多达1818次。次。n 两党两党究竟究竟“卡卡”在哪儿呢？在哪儿呢？n 每到债务即将触顶之时，占据国会每到债务即将触顶之时，占据国会多数席位的党派就会借此向政府施压。多数席位的党派就会借此向政府施压。n 两党都想让居高不下的财政赤字降两党都想让居高不下的财政赤字降下来，但下来，但是是怎么降怎么降？呈现严重分歧。呈现严重分歧。n 共和党要求政府大幅共和党要求政府大幅度度削减福利开削减福利开支，而支，而政府政府不同意。不同意。n 奥巴马所在的民主党代表平民阶层奥巴马所在的民主党代表平民阶层的利益，猛推民生大计，重视教育、医的利益，猛推民生大计，重视教育、医疗与社会保障等公共产品的供给。疗与社会保障等公共产品的供给。n 共和党则代表富人的利益，认为过共和党则代表富人的利益，认为过度增税与过于优厚的社会福利会挫伤美度增税与过于优厚的社会福利会挫伤美国人的劳动积极性与创造力，主张通过国人的劳动积极性与创造力，主张通过削减财政支出，压缩政府规模。削减财政支出，压缩政府规模。n 两党在减赤问题上的矛盾两党在减赤问题上的矛盾焦点是焦点是医医改法案。改法案。n 全民医保是民主党的梦想。从罗斯全民医保是民主党的梦想。从罗斯福、杜鲁门到肯尼迪、克林顿，都福、杜鲁门到肯尼迪、克林顿，都希望希望实现全民医保实现全民医保。n 然而，高福利未必能讨好美国人然而，高福利未必能讨好美国人。共和党就是利用美国人最怕的两样东西共和党就是利用美国人最怕的两样东西征税和大政府，一次次阻挠全民医征税和大政府，一次次阻挠全民医保的实现。保的实现。n 自自20112011年以来，为阻挠医改，共和年以来，为阻挠医改，共和党采取了约党采取了约4040次立法活动。次立法活动。n 今年夏天，共和党内的今年夏天，共和党内的“茶党茶党”等等保守势力在各地发起了拖延医改的草根保守势力在各地发起了拖延医改的草根宣传运动。宣传运动。n 众议院议长博纳提出四个不同版本众议院议长博纳提出四个不同版本的政府预算临时拨款议案，都与阻挠医的政府预算临时拨款议案，都与阻挠医改相捆绑。改相捆绑。n 民主党不轻易屈服，于是，导致了民主党不轻易屈服，于是，导致了联邦政府联邦政府“断粮断粮”。n 田纳西州：田纳西州：20022002年，议会没有通过年，议会没有通过州政府的平衡预算方案。面对州政府的平衡预算方案。面对8 8亿美元赤亿美元赤字，从字，从7 7月月1 1日起部分办事机构关门，约日起部分办事机构关门，约2200022000名政府工作人员回家。名政府工作人员回家。n 加州：加州：20032003年，政府赤字年，政府赤字328328亿美元，亿美元，州长的减支增税方案，既遭民主党州议州长的减支增税方案，既遭民主党州议员反对，又遭共和党州议员反对。员反对，又遭共和党州议员反对。n 20092009年年7 7月月1 1日开始的日开始的20102010财年，加财年，加州面临高达州面临高达263263亿美元的预算缺口。亿美元的预算缺口。n 新泽西州政府决定，从新泽西州政府决定，从20062006年年7 7月月1 1日起停止办公，数万名公务员日起停止办公，数万名公务员“下下岗岗”。n 因为议会无法通过总额因为议会无法通过总额309309亿美元亿美元的预算草案。的预算草案。n 现在政府向人大提交的都是现在政府向人大提交的都是“报报告告”。即使人大审批了。即使人大审批了“报告报告”，也，也看不出这样的报告具备什么样的法律看不出这样的报告具备什么样的法律效力。效力。n 人大通过的预算案应该称为人大通过的预算案应该称为“拨拨款法案款法案”，以体现其权威性。违反拨，以体现其权威性。违反拨款法案就是违法，要承担相关责任。款法案就是违法，要承担相关责任。n 三三、政府预算审议的几个节点、政府预算审议的几个节点n 1 1、站在公众的立场上审议预算、站在公众的立场上审议预算n 人大代表是纳税人代表，责任大于人大代表是纳税人代表，责任大于荣誉。荣誉。n 有人曾问某七届全国人大代表：您有人曾问某七届全国人大代表：您这次带来了什么好的建议或意见？这次带来了什么好的建议或意见？n 她说：宾馆吃的住的好着呢，什么她说：宾馆吃的住的好着呢，什么意见都没有。万分感谢党和政府给她上意见都没有。万分感谢党和政府给她上北京开会的机会。北京开会的机会。n 人大代表大多来自各部门、各行业、人大代表大多来自各部门、各行业、各地区的政府官员、劳动模范等，如何各地区的政府官员、劳动模范等，如何审议错综复杂的政府预算？审议错综复杂的政府预算？n 目前县目前县（市、区市、区）人大代表中领导人大代表中领导干部代表比例不超过干部代表比例不超过2525。n 以后，政府官员代表应该为零。以后，政府官员代表应该为零。n 要产生部分专职的人大代表。要产生部分专职的人大代表。n 兼职制使人大代表缺乏时间、缺乏兼职制使人大代表缺乏时间、缺乏动力、缺乏压力、缺乏能力去审议政府动力、缺乏压力、缺乏能力去审议政府预算。预算。n 兼职的人大代表往往维护本位利益，兼职的人大代表往往维护本位利益，职业化的人大代表可能站在中立的立场职业化的人大代表可能站在中立的立场上说话。上说话。n 2010 2010年年6 6月月2424日起，罗江县调元镇、日起，罗江县调元镇、御营镇先后成立了专职人大代表工作室，御营镇先后成立了专职人大代表工作室，刘圣会、李国喜分别担任两个镇的专职刘圣会、李国喜分别担任两个镇的专职人大代表。人大代表。n 专职人大代表享受正科级待遇，生专职人大代表享受正科级待遇，生活补助和调研经费，均纳入县人大的财活补助和调研经费，均纳入县人大的财政预算体系。政预算体系。n 2 2、防止资产配置数量过多、防止资产配置数量过多n 某中医药大学某中医药大学“计算机计算机”140140台台n 某医学院某医学院“计算机计算机”130130台台n 某学院某学院“计算机计算机”180180台、台、“打印打印机机”8080台、台、“空调空调”7070台。台。n 3 3、防止采购标准过高、防止采购标准过高n 某厅级机关某厅级机关“计算机计算机”1000010000元元/台台n 某大学某大学“空调空调”1000010000元元/台台n 某大学某大学“打印机打印机”1200012000元元/台。台。n 某厅级机关台式电脑某厅级机关台式电脑90009000元元/台、笔台、笔记本电脑记本电脑1500015000元元/台、便携式电脑台、便携式电脑1500015000元元/台。台。n 某博物馆，投影仪某博物馆，投影仪2000020000元元/台。台。n （淘宝网显示，价格最高的是宏基（淘宝网显示，价格最高的是宏基H6510BDH6510BD蓝光蓝光3D3D投影仪，投影仪，97009700元元/台。）台。）n 4 4、某些项目单独表决、某些项目单独表决n 预算法预算法没有赋予人大预算修正没有赋予人大预算修正权，使得人大只有两种选择：整体否决权，使得人大只有两种选择：整体否决或整体通过。或整体通过。n 这就使人大代表左右犯难。这就使人大代表左右犯难。n 单项表决：对于一些有争议的项目单项表决：对于一些有争议的项目预算单列出来由人大代表单独表决。预算单列出来由人大代表单独表决。n 20072007年深圳市人大单项否决了五洲年深圳市人大单项否决了五洲宾馆扩建项目、市委组织部疗养院改造、宾馆扩建项目、市委组织部疗养院改造、经理培训中心三个项目。经理培训中心三个项目。n 必要时举行预算案听证会。必要时举行预算案听证会。n 美国一些州预算案的听证时间很长。美国一些州预算案的听证时间很长。威斯康辛州威斯康辛州19891989年的听证时间从年的听证时间从2 2月月2828日日-4-4月月1313日，日，19911991年的听证时间从年的听证时间从4 4月月4 4日日-5-5月月1 1日。日。n 听证会向所有公众开放，涉及国家听证会向所有公众开放，涉及国家机密、个人隐私的除外。机密、个人隐私的除外。n “履行程序需要花费时间和精力，履行程序需要花费时间和精力，是有一些是有一些麻烦麻烦，但它是民主权利的，但它是民主权利的体现，也是集思广益的过程，添了一些体现，也是集思广益的过程，添了一些小麻烦，可以减少决策失误导致的大麻小麻烦，可以减少决策失误导致的大麻烦。烦。”n 李瑞环：李瑞环：辩证法随谈辩证法随谈，中国人民大学出版，中国人民大学出版社，社，20072007年年4 4月。月。演讲完毕，谢谢观看！