公共管理资源管理理论课件

第五章公共管理资源管理理论公共管理学公共管理学The Resource Management Theory of Public Management前言PrefacePreface 公共管理的有效开展，离不开充足的资源基础。具体来看，现有社会背景下公共管理的有效运行，需要人力、资金和信息三大资源的有效支撑。在本章中，主要包括公共管理人力资源管理、公共财政管理和政务信息资源管理三个部分。Wednesday,January 18,2023公共管理学2重点问题人力资源与公共人力资源管理的含义、特点公共人力资源管理的具体内容公务员制度公共人力资源管理的变革财政与国家职能的演化财政预算公共支出与公共收入财政赤字与公债政务信息资源管理及其研究视角政务信息资源管理的具体内容政务信息资源管理标准化政务信息资源开发利用1 1公共管理人力资源管理公共财政管理2 2Wednesday,January 18,2023公共管理学3本章主要内容本章主要内容 Main Content Main Content政务信息资源管理3 3Wednesday,January 18,2023公共管理学4过渡页过渡页 Transition Page Transition Page1 1公共管理人力资源管理公共财政管理2 2政务信息资源管理3 3公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学5一、人力资源管理的基本理论 1.人力资源的含义（一）人力资源与公共人力资源管理 人力资源（human resource，HR）是指在一定区域内的人口总体所具有的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力的人们的总和。u数量是指拥有劳动能力的人口数量，投身有用工作的人口比例及实际劳动量。u质量是指最能体现人的体力和脑力状况的生理素质和科学文化素质以及这两者的综合。Wednesday,January 18,2023公共管理学6 2.人力资源的特点公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学7 3.从传统人事管理向现代人力资源管理的发展 人事管理（Personnel Management）与人力资源管理（Human Resource Management）虽然在一定程度上都具有相近的含义，都是指为了实现管理目标而运用各种方法和技术对管理工作中所涉及人或人事进行有效开发、合理醌置、充分利用和科学管理的制度、法令、程序和方法的总和。传统人事管理与现代人力资源管理的基本差别如下：公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学8（二）人力资源管理的理论演进 1.科学管理时代 19世纪末20世纪初是科学管理理论占主宰地位的时代，代表人物有美国的泰勒、法国的法约尔和德国的韦伯。上述三位代表人物的理论具有一定的共同点：将人看成是被动的、纯理性的，如同会说话的工具；将研究重点放在管理的技术方面；都认为存在着一种“最佳”管理模式。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学9 科学管理在一定程度上有利于提高生产效率，改善人们的物质待遇，但也存在着很大的局限性：单纯的“经济人”假设；把人看做是机器的附属物；偏重于物质激励，对精神激励重视不足；着重于日常事务性环节，忽视了对人的潜能开发。2.行为主义时代 20世纪20年代至40年代，是行为主义理论的时代。人际关系理论奠定了行为科学理论的基础，此后产生了许多有代表性的行为主义理论：公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学10 马斯洛的需求层次理论；赫茨伯格的双因素理论；弗鲁姆的期望价值理论；麦格雷戈的X-Y理论；布莱克和穆顿的“管理方格图”理论。总之，行为科学运用心理学、社会学和人类学等理论研究人们行为的动机、人们对外界刺激的反应等，以求在组织内部妥善处理人群关系，减少冲突，发挥人的积极性。3.现代管理时代 第二次世界大战后，出现了现代管理理论及其学派，其代表学者和主要学派有：公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学11 以巴纳德为代表的社会系统学派；以德鲁克为代表的经验主义学派；以卡斯特和罗森茨韦克为代表的系统管理理论学派；权变管理理论；这一时期，在经济学界出现了人力资本理论，它对人力资源管理学科的成熟起了十分重大的作用，其代表人物是美国经济学西奥多舒尔茨和加里贝克尔等。4.企业文化时代 企业文化是20世纪80年代出现的一种理论思潮，企业文化理论使人力资源管理理论上升到注重对人的观念的影响上，用群体价值观激励员工。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学12二、公共人力资源管理的主要内容（一）职务分析 1.职务分析的含义 职务分析又称工作分析，是指对某一特定的职务作出明确规定，并确定完成这一职务需要有什么样的行为的过程。职务分析的目的旨在确保：职务分类适当；招聘和选拔过程能够建立在对该工作所需知识、技能和能力标准的精确理解的基础上；能够开发有助于提高工作绩效的培训项目。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学13 2.职务分析的程序结果表达结果表达结果运用结果运用目标选择与组织制定计划和方案信息的收集和分析公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学14 3.职务分析方法 （1）工作实践法 职务分析者通过直接参与某项工作，从而细致、深入地体验、了解、分析工作的特点和要求以达到职务分析的目的的方法。（2）观察法 由有经验的人，在工作现场运用感觉器官或其他工具，观察职员的实际工作过程，用文字或图表形式记录某一时期工作的内容、程序、形式和方法，并在此基础上分析有关的工作因素、达到分析目的的一种方法。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学15 （3）访谈法 这是一种通过分析者与任职者之间面对面地交谈获得工作信息来达到职务分析的目的的方法。（4）问卷法 采用问卷来获取职务分析中的信息，实现职务分析的目的。（5）典型事例法 由职务分析专家向一些对某职务各方面情况比较了解的人员进行调查，要求他们描述该职务半年到一年内能观察到并能反映其绩效好坏的一系列事件（典型事例）来获得工作信息，从而达到分析目的的方法。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学16 （6）工作日志法 由工作者本人按工作日志的形式，详细地记录自己的工作内容、责任、权力、人际关系、工作负荷及感受等，然后在此基础上进行综合分析，实现职务分析目的的一种方法。（7）定量分析方法法 职位分析问卷法（Position Analysis Questionnaire，PAQ）、功能性工作分析方法（Functional Job Analysis，FJA）和管理岗位描述问卷法（Management Position Description Questionnaire，MPDQ）公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学17（二）人员招聘 1.招聘过程管理招聘过程管理招聘过程管理组织组织的用人策略招聘人员员的选择选择真实真实工作预览预览招聘的一般程序招聘工作责责任的划划分公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学18 2.招聘渠道的类型 （1）内部招聘。内部招聘又叫内部选拔，就是从组织内部选拔合适的人才来补充空缺或新增的职位，它包括晋升、职务调动和岗位轮换等。优势：l 减少招聘信息的不对称性；l 有利于加强组织文化，提高公职人员的忠诚度；l 招聘成本低、效率高、流失率低；l 有利于人员的职业生涯发展，提高士气。劣势：l 公职人员之间的竞争不利于内部团结；l 容易出现“近亲繁殖”和“长官意志”现象，阻碍思想和管理方法的更新；l 论资排辈的选拔会削弱人员前进的动力。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学19 （2）外部招聘。外部招聘是从组织外部招聘德才兼备能人的活动。优势：l 新职员可以给组织带来更多的创新机会；l 外聘人才可以给组织原有人员施加压力；l 外部挑选的余地较大，能招聘到更加优秀的人才。劣势：l 筛选难度大、成本高，可能出现实际能力与招聘表现不符合的现象；l 可能挫伤内部人员的积极性，或引发外聘人才与内部人才之间的冲突；l 外聘人员有可能出现“水土不服”的现象。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学20 3.招聘筛选的方法0101求职申请表的筛选不应迷信良好的工作背景；要注意工作的转换；要注意申请表中的细节。0202测试借助技术方法和手段，对求职者的多个方面作出客观的评价。0303面试个人面试、小组面试、测验面试、组合式面试和渐进式面试。0404背景调查通过电话、推荐信或实地考察等方式对应征者个人资料进行验证。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学21（三）人员培训与开发 1.培训需求分析 培训需求分析就是对组织的未来发展、任务的内容以及人员个人情况进行分析，来发现培训需求。它包括三个方面：公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学22 2.培训的组织与实施拟订培训计划21确定培训目标3选择受训者 选择培训者4实施培训计划65选择培训方式和方法7培训效果评估制定培训激励政策8公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学23 3.人员培训与开发新趋势u组织借助培训和教育的功能，使组织成为“学习型组织”，给人员培训与开发带来了革命性变化，意义非常深远；u培训呈现高科技和高投入趋势；u培训日益走向社会化；u培训向纵深发展，如组织文化培训、团队精神等；u培训质量成为培训的生命力。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学24（四）人员绩效评估 1.人员绩效评估的含义及其功能 人员绩效，是指公务人员在履行其岗位职责过程中产生初期的、最终的成果及其社会效果；人员绩效评估就是运用综合的指标体系对人员履行岗位职责所产生的工作业绩、工作效果、工作能力和工作态度进行评价、测定绩效等级的过程。人员绩效评估具有四个功能。开发功能沟通功能激励功能控制功能公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学25 2.人员绩效评估的方法排序法排序法目标管理目标管理评估法评估法360360度度评估法评估法量表法量表法关键关键事件法事件法行为锚定行为锚定评价法评价法行为对行为对照表法照表法公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学26 3.人员绩效评估的实施 （1）实施绩效评估过程中的职责分工。人力资源管理部门、其他管理部门、组织管理决策层各负其责。（2）评估主体的选择与确定。主要有以下六类人：被评估者的直接主管、被评估者的同事、被评估者的下级人员、被评估者本人、被评估者服务或管理的对象、外界评估专家或顾问。（3）培训评估主体。（4）评估时间的确定。（5）绩效面谈。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学27（五）薪酬管理 1.薪酬管理的基本原则公平性激励性03.合法性经济性04.竞争性02.01.05.公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学28 2.影响薪酬制定的主要因素 当地的生活水平；劳动力市场的供求状况；地区和行业间薪酬水平；国家的法律和政策外在因素 组织的经营和财务状况；职员工作性质和劳动量；年龄和工龄；工作的时间性和危险性。内在因素 3.薪酬的构成主要是组织提供的工资、奖金、津贴、福利等。工作本身和工作环境所提供的各种条件，包括工作的趣味性、挑战性，组织的政策和管理等。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学29三、公共人力资源管理制度（一）公共人力资源管理制度的类型 1.根据公共人事管理权归属的不同来划分“法治”式分权型集权型2 24 41 1 “人治”式3 3公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学30官僚型的人事管理制度民民主主型型的的人事人事管理管理制制度度1 13 3 2.根据公共人事管理的用人原则和方式的不同来划分贵族型的人事管理制度2 2公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学31（二）公共人力资源管理制度的价值因素 美国学者罗纳德克林格勒和约翰纳尔班迪把公共人事管理的价值总结为四个方面。政治回应政治回应是指政府能够积极反应并回答通过民选政务类公务员表达出来的公民意志。个人权利个人权利表明的是公共雇员作为广义的公民，其个人权利应受法律保护，免受政府当局侵害。组织效率组织效率表现为在管理过程中产出与投入之比率力图达到最大化的期望。社会公平公民个人基于先前的牺牲和社会歧视等原因，应享有法定的优待或者优先权。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学32（三）传统公共人事管理的制度安排 传统公共人事管理模式中，存在着四种基本制度。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学33（四）公务员制度01010202030304040505严格区分政务官与事务官强调政治中立公开考试，择优录用实行“功绩晋升制”强调风纪和职业道德，重视廉洁 1.西方国家公务员制度的主要特点公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学34 2.当代中国公务员制度的主要内容p 公务员的范围p 公务员的义务和权利p 职务与级别p 录用制度p 考核制度p 职务任免制度p 奖惩制度p 培训制度p 交流与回避制度p 工资福利保险制度p 辞职辞退制度p 职位聘任制度公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学35（五）国外公共人力资源管理变革 1.国外公共人力资源管理变革的背景 传统公共部门的人事管理模式是与科层制相适应的，其中的典型代表便是国家公务员制度。这种人事管理方式适合于工业社会，但不适合信息时代的当今世界。20世纪80年代开始，西方国家普遍掀起了一场政府改革运动，又称为新公共管理运动，在这场运动中，人事管理也发生了巨大变化，现代人力资源管理模式逐渐被引入到公共部门。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学36 2.国外公共人力资源管理变革的特点实行弹性化的任用制度下放人事管理权力注重人力资源开发改革职位分类制度和职业发展路线推行绩效管理和绩效工资实行谈判工资制由刚性管理变为弹性管理公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学37（六）中国公共人力资源管理的变革思路 1.我国公共部门人力资源管理存在的问题 没有进行整体性的人力资源管理体系的构建；人力资源管理的基础工作薄弱；没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念；重使用轻开发的传统用人观念仍然存在；人事管理权力过于集中，缺乏调节和激励；业务部门主管缺乏人力资源管理的技能。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学38 2.我国公共部门人力资源管理的变革思路与措施 把先进的管理理念引入公共部门，变传统的人事管理为现代意义上的人力资源管理；从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进；下放人事管理权力；有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理；树立以绩效为导向的管理理念；实施立足于能力和素质的人力资源开发；培育公共伦理，弥补硬性管理之不足。公共管理人力资源管理公共管理人力资源管理Wednesday,January 18,2023公共管理学39过渡页过渡页 Transition Page Transition Page1 1公共管理人力资源管理公共财政管理2 2政务信息资源管理3 3Wednesday,January 18,2023公共管理学40公共财政管理公共财政管理一、财政与国家职能的演化（一）公共财政的含义与特点 财政是政府为了行使各种国家职能而发生的财务收支活动的统称。公共财政，就是以财政政策为工具，通过提供公共产品满足整个社会公共需要，并以此为出发点和归宿的财政。0101公共性0202非营利性0303规范性公共财政的特点公共财政的特点Wednesday,January 18,2023公共管理学41（二）现代财政与财政政策发展的一般脉络 20世纪前的财政主要解决三个问题：政府怎样取得收入；政府怎样进行开支；政府怎样使收入与支出实现平衡。也就是说，早期财政的着眼点和立足点都是解决政府自身的收支问题。但在经历了1929-1933年席卷整个资本主义世界的“大萧条”之后，具备了宏观经济职能的现代财政，可以理解为：国家和政府为调节社会总需求和总供给，实现优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展目标，而进行的资源配置和国民收入分配的收支活动。现代财政政策，即是国家为了实现物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡四大目标，采取的通过行使各种国家职能而发生的一系列有目的的财务收支活动的方针和政策的总和。具体包括收入政策和开支政策。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学42 1.古典经济学时代的国家和财政 这一时期，财政的任务就是筹措和管理国家运行的最基本收入和开支，尽可能使之保持平衡，期财政的基本价值取向是“财政活动对经济的影响越小越好”。（1）“看不见的手”与国家职能划分。古典经济学中的萨伊定律从理论上将政府排除在了市场之外。因此，古典经济学家普遍主张政府远离市场，即国家权力止于经济。（2）古典经济学时代的财政政策。这一阶段的财政及财政政策的根本目标只有一个：尽可能地减少政府的财务收支活动对经济和市场的干扰。要实现这个目标，就要解决两个问题：一是如何控制政府的无偿性的强制性收入税收，使政府的税收尽可能少地影响纳税人的行为和其收入；二是如何控制政府的开支，使政府的开支与收入相抵，而不致产生赤字。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学43 包括大卫李嘉图在内的大部分古典经济学家都认为，政府的财政赤字将吞噬经济中有限的资本，而私人部门在与政府竞争有限资本的过程中，处于明显的劣势。于是，财政赤字就会成为妨碍经济增长和币值稳定的主要因素。而赤字最终必将以税收或货币贬值的形式，成为纳税人未来的负担或财富的损失。可见，在20世纪以前，财政的核心问题是：财政如何实现政府内部的收支平衡问题。这一时期人们主张“廉价政府”，“量入为出”成为了财政的基本原则。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学44 2.干预主义时代的国家和财政 干预主义时代的国家和财政的主要经济职能是进行需求管理。（1）“大萧条”与财政转型。1929-1933年席卷整个资本主义世界的“大萧条”，是市场经济国家职能和财政发展的分水岭。以罗斯福新政为代表，美国、英国等国相继由自由市场经济体制转向了国家干预下的市场经济体制。针对“有效需求不足”而进行的需求管理，成为了政府最主要的工作。至此，干预主义取代不干预主义成为资本主义经济政策的主流价值取向。随着国家职能的转变，财政政策，通过调节政府开支规模，影响政府开支方向，利用税收、国债、预算、国家投资、转移支付等方式，改变国民收入分配格局，以图重新恢复社会总供给与总需求之间在充分就业水平上的平衡。其实质是企图用政府这只“看得见的手”，来帮助市场这只失灵的“看不见的手”。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学45 （2）凯恩斯主义的兴起。英国经济学家凯恩斯在1936年出版的就业、利息和货币通论中，从理论上揭示了市场经济中必然出现有效需求不足，即有效的社会总需求小于社会总供给的原因：边际消费倾向递减、投资边际效率递减、流动性陷阱。这表明，市场机制本身没有力量使总需求与总供给在充分就业的水平上达到平衡，这样就不可避免地将要出现周期性的萧条和非自愿失业。因此国家和政府不能坐等市场自我恢复，而必须对经济周期的自然进程进行干预。从20世纪30年代开始，随着干预主义取代自由放任的古典思想，通过调节国家投资或政府购买和转移支付，直接进行反周期的需求管理成为了财政活动的主要任务。财政政策服务于宏观经济目标，以往“廉价政府”时代“量入为出”的财政原则，在“大政府”时代已经让位于“功能财政论”。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学46 （3）功能财政论。这种观点认为，财政预算应着眼于对经济的功能，而不应仅注重政府收支是否平衡。功能财政论已经完全抛弃了预算平衡的准则，而把着眼点放在通过预算收支的安排来维持经济的稳定发展上。可见，在干预主义时代，国家和政府行为之所以存在的最主要理由是：实现宏观经济的主要目标，即在充分就业、物价稳定、国际收支平衡的水平上，实现国民经济的持续稳定增长。在这一原则下，财政政策的首要目标也就不再是政府自身的目标，而是宏观经济的需要。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学47 3.福利国家时代的国家和财政 （1）凯恩斯主义与福利国家。20世纪40年代，英国等西方发达市场经济国家财政转向福利国家财政。以罗宾逊夫人为代表的新剑桥学派指出，凯恩斯主义的核心是论证资本主义社会财富和收入分配不均必然导致消费和投资的有效需求不足。因此，应当以福利国家为目标，利用强大的国家财政手段，实施旨在缩小社会各阶层收入差距，建立以社会保障和失业救济等福利待遇为核心的“福利政策”或“社会政策”。（2）福利国家的财政政策。在福利国家的财政中，国民收入再分配是中心任务，税收和转移支付两大财政政策工具居于核心位置。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学48税收政策福利国家普遍实行的是累进度较高的所得税，以便将边际消费倾向较低的高收入阶层的可支配收入降低，从而转移给边际消费倾向较高的低收入阶层。转移支付福利国家的重点是建立以国民失业保障和国民健康保险为支柱的社会福利体系，大办社会福利，补助低收入者，使国民的实际平均收入水平趋向均等。在福利国家中，降低国民收入差距的国民收入再分配是国家履行经济职能最重要的手段。为实现福利社会的目标，国家一方面要有强大的财政支持，另一方面又要将政府的行为渗透到市场经济和国民生活的各个方面。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学49 4.新自由主义时代财政理论和实践 从20世纪70年代中后期开始，西方主要发达国家相继陷入了通货膨胀和失业骤增、经济衰退并存的长时间“滞胀”。原有理论已经无法解释为什么在政府已经对市场进行广泛干预的情况下，在经济中仍会出现严重通货膨胀和经济萧条并存的局面。（1）新自由主义经济学的崛起。根据传统理论，政府可以通过扩张性的财政政策，制造较高的通货膨胀率来降低失业率；也可以通过紧缩性的财政政策来减少有效需求，从而以较高的失业率来换取较低的通货膨胀。但面对“滞胀”，这种构成需求管理政策基石的替换关系已不存在。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学50 此时，以恢复市场机制的主导地位为纲领，鼓吹“积极的不干预”的新自由主义经济学成为了主导政府经济政策，特别是财政政策转向的主流思想。这种思想希望政府在一定程度上放弃那种对市场进行普遍干预的“需求管理”政策，尽可能地减少政府行为对市场机制和市场参与者的干扰。为此，财政政策实施的具体方向和直接目标都必须发生转变，供给学派的主张对于促成美国20世纪80年代财政政策的这种转变产生了重要影响。（2）供给学派的财政理论与政策实践。供给学派把“滞胀”局面形成的原因，归咎于凯恩斯主义的需求管理政策。同时，又将走出“滞胀”困境的希望寄托于注重恢复市场主导地位的政策。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学51 供给学派主张在市场经济中，供给可以自行创造出对它自己的需求。因此财政政策只需要刺激生产的增长，排除对生产的障碍，对产品的需求就会自行解决。在这一过程中，减少政府对市场限制性的管制，减少政府对市场不必要的干预，特别是减少财政政策工具对于经济激励的干扰，至关重要。供给学派的财政政策主张主要是：减税；削减社会福利开支；增加特定政府购买等。（3）新自由主义时代财政政策理论的归纳。新自由主义经济学主张政府放松对市场的管制和对私人部门的限制，并不是要完全废除政府对经济的干预，而是主张将以往需求管理型的干预式财政政策，转变为市场支持型的服务式财政政策。总之，在新自由主义经济学时代，美、英等西方主要发达国家的财政政策，在尊重市场机制在资源配置方面的主导作用的前提下，虽然仍在继续沿用一些国家干预主义的手段，但是财政对市场的直接影响在减弱。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学52二、财政预算（一）预算的含义、功能与基本特征 1.财政预算的含义 财政预算是经法定程序批准的，国家在一定时期预定的财政收支总量计划。预算具有四个基本特征：预测性、综合性、法律性、年度性。2.预算的功能 （1）预算是对公共支出控制的有效手段 控制政府行为最有效的途径，莫过于通过控制政府的财政收支计划，是政府的财政命脉。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学53 （2）预算是反映政府的活动范围和政策驭向的收支计划 形式上看，公共支出预算是按一定的标准将政府的支出分门别类列入特定的表格式的收支计划。预算作为政府收支计划反映的内容主要包括：l 公共支出的规模，即供政府在本年度直接支配的公共资金的数量。l 公共支出的结构，即公共资金被用于哪些用途。l 公共支出的分配，即哪些部门占有了多少资金。l 公共支出的使用，即政府部门和机构是如何使用经费的。从根本上看，预算是政府对所占有的社会资源的总体配置计划。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学54 （3）国家预算是监督和调节国民经济，实施反周期的宏观调控的有力武器 国家预算编制和执行的全过程，同国民经济各部门、企业、单位以及个人发生广泛而密切的联系。通过国家预算支出的安排，可以调节部门结构、产业结构，使国民经济能够按比例地发展。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学55 3.国家预算的基本特征是指国家预算经过国家的最高权力是指国家预算经过国家的最高权力机关批准以后，具有法律效力，是机关批准以后，具有法律效力，是一个具有强制执行力的法律文件。一个具有强制执行力的法律文件。国家通过编制预算可以对预算收国家通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途进支规模、收入来源和支出用途进行设想和预计。行设想和预计。国家预算的起止日期以一个预算年国家预算的起止日期以一个预算年度为限，超过一年的中长期财政计度为限，超过一年的中长期财政计划和季度执行计划有区别。划和季度执行计划有区别。国家预算集中反映一个国家预国家预算集中反映一个国家预算收支的全貌，进而反映政府算收支的全貌，进而反映政府活动的范围和方向。活动的范围和方向。年度性年度性综合性综合性预测性预测性法律性法律性公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学56（二）预算年度及其分类 预算年度，也称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限，也就是预算收支起讫的有效期限。1.日历年制预算年度和跨年制预算年度从预算的起止时间与日历年之间的关系出发。日历年制预算年度即从每年1月1日起至同年12月31日止；跨年制预算年度即从某年某月某日起，至次年某年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个日历年度，公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学57 决定预算年度起止日期的因素有：每年公共收入的旺季；每年立法机关召开会议的日期。2.单式预算和复式预算以形式上的差别为依据 单式预算是指政府公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映的预算。优点 一目了然，整体性强；便于进行全面分析，便于了解和监督；便于统筹实施，增强政府运用财政资金的力度；结构简单，易于编制实行。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学58 缺点 不加区分地把不同性质的财政收支项目编制在一个预算内，各种性质的不同收支之间没有对应关系，不能真实反映预算收支平衡结果，难以具体反映预算赤字和盈余的成因及性质。复式预算是将同一预算年度内的全部预算收入和支出，按经济性质划分，分别汇集编制成两个或两个以上的预算。优点 能够为政府进行经济分析和宏观决策提供较为明确的信息；便于改善财政资金的管理，避免不同性质的财政资金相互挤占。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学59 缺点n 打破了预算的整体性；n 结构较复杂，增加编制难度；n 有导致债务失控的危险。3.增量预算和零基预算以预算编制方法上的差别为依据 增量预算又称基数预算，指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。增量预算简便快捷，易于操作，但是追加支出随意性强，不利于控制支出的增长，容易形成政府支出的刚性增长。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学60 零基预算指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑似前的公共收支状况。零基预算通常包括三个基本要素：尽可能小的决策单位；一揽子决策；排序。优点 容易对政府开支增长进行控制；有利于提高效率；有利于遏制腐败和加强对预算资金的管理。缺点n 编制复杂；n 财政灵活度降低；n 容易引起部门对立。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学61（三）预算的级次、内容与原则 1.预算的级次 预算是多层次的，有一级政府，就有一级预算。我国设有五级预算：中央人民政府预算；省、自治区、直辖市人民政府预算；设区的市（自治州）人民政府预算；县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）人民政府预算；乡（民族乡、镇）人民政府预算。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学62 2.预算的内容 （1）预算科目：指国家预算收入和预算支出项目分类的名称。分为收入科目和支出科目两大部分，在每个部分，并行设置“类”、“款”、“项”、“目”四级，它们的关系是前者是后者的概括和汇总，后者是前者的具体化。（2）预算收入：指政府在一个财政年度内为了保证实现其职能的需要，通过预算所集中的资金，是国家社会发展和经济建设的财力保证，主要包括税收收入、企业上缴利润收入、基金收入、专款收入、事业收入、其他收入。（3）预算支出：是政府为了实现其职能，将通过预算收入所筹集到的资金安排用于各项支出的分配。它反映了政府活动的范围和方向，体现国家政治、经济、军事、文化等政策。主要包括经济建设支出、教育科学卫生体育等事业支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学63 3.预算的原则0102030405完整性原则统一性原则可靠性原则公开性原则年度性原则公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学64（四）预算外资金 1.预算外资金的含义 预算外资金又称预算外收入，是地方、部门或单位凭借国家权力或由国家授权而取得的没有纳入国家预算管理的财政性资金。它由各地方、各部门、各单位自收自支、自主管理。预算外资金收入包括地方财政部门的各项附加收入、集中事业收入、专项收入、行政事业性收费、专项资金、中小学勤工俭学收入。其支出范围包括固定资产支出、城市维护支出、福利奖励支出、行政事业支出等公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学65 2.预算外资金的特点 法定性 专用性 分散性 3.预算外资金的功能 预算外资金基本上是根据事物的特殊需要而设置的，可保证某些专项事业的需要，能减轻国家预算安排的一些困难。有利于加快事业的发展。预算外资金的收入和使用，能因地制宜、因事制宜、切合具体情况、灵活地加以安排，能积极地促进事业的发展。有利于调动理财的积极性，提高经济效益。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学66 但预算外资金的存在不利于公共预算的完整性和统一性，其使用缺少有力的监督。可以从以下几个方面对其进行管理。实行将预算外资金纳入预算内管理的“费改税”；建立预算外资金管理的法律制度；加强预算外资金使用的透明度和外部监督；完善国库集中支付；加强对预算外资金的审计。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学67（五）预算周期 财政预算周期是指完成一个标准财政年度的政府预算所有程序所要经过的过程。它一般起于一个财政年度开始以前，止于一个财政年度结束之后。一般而言，预算程序包括决策程序与执行程序两个部分，分为预算编制、预算批准、预算执行和预算决算四个阶段。预算的决策程序，大体是在每一个预算年度开始之前，由政府的编制预算机关编制当年度的预算草案，在财政年度正式开始前将预算草案交由立法机关审议并修改，经立法机关审议批准，成为正式预算。预算的执行程序，大体是预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督。预算年度终了后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告（决算），经审计机关审核后，由立法机关予以批准。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学68 1.预算编制 预算编制在支出和收入两方面分别包括不同的任务：预算支出，在编制预算时应考虑确定预算的总规模、不同职能上的支出规模，以及体现部分职能的各类方案的支出规模。预算收入，须明确总收入的规模，各类收入的来源，同时需要决定赤字的规模、弥补赤字的资金构成，以及公债的可能持有者。预算编制的具体过程一般是：(1)财政部受中央政府委托首先向各地方、各部门发出编制概算的通知和具体规定；(2)各地方、各部门编成预算估计书提交财政部门；(3)由财政部门审核汇编，提交权力机构批准。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学69 2.预算审批 政府预算是法律文件，因而预算的批准权力属于立法机关。国家预算经立法机构批准后，才具有法律效力。（1）审批权力的归属。在立法机关实行两院制的国家中，多数国家的两院都必须参与和分享批准国家预算的权力。但一般来说，两院中的下院在预算批准上拥有更大的权力。在实行一院制的国家中，国家预算直接由国会批准。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。（2）预算审批的过程。预算的批准实际上既是一个修改预算的过程，也是人民监督政府行为，规范政府经济社会政策的过程，更是各种政治势力进行讨价还价，进行政治交易和妥协的过程。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学70 3.预算执行 （1）预算执行的一般过程。从分工来看，财政部门主要负责预算资金的分配和拨付，各支出部门和具体预算机构负责预算支出的具体使用。（2）预算的调整和追加。部门和机构在支出预算执行中，如遇特殊情况需要增加预算支出的，可以向财政部门提出追加支出的申请。财政部门也要尽可能避免调整预算的情况发生。如果发生必须追加的支出项目，一般也不能通过增加支出总规模来解决，只能通过削减其他部门或机构的支出项目来解决。（3）预算的监督。对预算执行的监督主要包括两个方面：一是由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；二是由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学71 4.预算决算 预算决算是整个预算工作程序的总结和终结。预算决算的一般程序是：由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审议机构审核，国家立法机构批准后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序结束。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学72三、公共支出 公共支出是政府行为的成本，是公共财政管理的一个基本组成部分。公共支出可以看作政府履行其基本职能所发生的以货币为媒介的支出的总和。公共部门的支出活动，往往会成为私人部门行为决策的基本着眼点。因此，公共开支不但是政府运行所必需的保障，也是政府干预经济的基本工具。从其本质上来讲，公共支出就是满足社会公共需要的社会资源配置活动，是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配，以满足社会公共需要和社会再生产的资金需要，从而为实现国家的各种职能服务。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学73（一）公共支出的分类 1.偿性支出领域和有偿性支出领域公共开支的支出领域是否具有市场的特性l 无偿性支出领域包括：对国防、国家政权机关和政府各职能部门，科学、文化、教育、卫生、社会福利救济部门，气象、地震、环境保护等部门的支出；有重要战略意义的特殊经济建设支出；扶持落后地区和农业的支出；社会保障支出和财政补贴以及必要的捐赠支出等。l 有偿性支出领域主要指政府贷款和有偿性投资，包括对有重要的社会效益或对国家有重要战略意义的国民经济建设项目给予的扶持。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学74 2.传统项目、国家福利和混合经济使用方向l 传统项目指只要国家存在就必须实施的政府活动。l 国家福利是市场经济中政府提供的主要社会服务及其结果。l 混合经济指政府帮助私人部门发挥作用的各项活动。3.政府购买和转移性支出公共支出的性质l 政府购买直接表现为政府购买物品或劳务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于进行国家投资所需的物品或劳务的支出。l 财政转移性支出直接表现为资金无偿的、单方面的转移，主要包括政府部门用于养老金、补贴、债务利息、失业救济金等方面的支出。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学75 4.预防性支出和创造性支出公共支出的目的、去向及其在经济生活中的作用l 预防性支出是用于维持社会秩序和保卫国家安全，不使其受到国内外敌对力量的破坏和侵犯，以保障人民生命财产安全与生活稳定的支出。l 创造性支出指的是用于改善人民生活，使社会秩序更为良好，经济顺利发展的支出。5.可控制性支出和不可控制性支出政府对公共支出的控制能力l 不可控制性支出即根据法律和契约的规定必须进行的支出。l 可控制性支出即不受法律和契约的约束，可以由政府部门根据每个预算年度的需要分别决定或加以增减的支出。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学76 6.一般利益支出与特殊利益支出公共支出的受益范围l 一般利益支出指全体社会成员均可以享受其所提供的效益的支出。l 特殊利益支出指对社会中某些特定居民或企业给予特殊利益的支出。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学77（二）政府购买 政府购买是公共开支的基本组成部分，也是最古老的公共开支项目。可以说没有政府购买，就没有政府各项职能的运行。公共部门购买消费品和劳务的支出又分为两类：公共部门为提供公共商品或劳务所需的日常消耗；公共部门购买资本品支出。政府购买是现代市场经济条件下，各种物品或劳务的销售得以实现的一个不可或缺的条件，政府购买的结构和指向直接影响国民经济的结构和资源配置的均衡。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学78 1.政府购买与物价运动、经济周期的关系 政府购买的增加，往往会直接或间接刺激社会总需求的增加，导致社会生产的膨胀，形成经济繁荣的局面；政府购买的减少，往往会通过直接或间接地减少社会总需求，而导致社会生产萎缩，形成经济衰退的局面。2.政府购买的影响政府购买对私人收入的影响政府购买对私人收入的影响政府购买对产业结构、科学技术的影响政府购买对产业结构、科学技术的影响无论是种类变动还是总额变动，为政府提供所需物品或劳务的各个厂商或部门的收益额都会随政府购买增减。政府购买对于产业结构调整和全社会科学技术水平的提高，具有强烈的导向性。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学79 3.政府购买规模的决定 经济和社会发展水平；国际收支水平；物价水平与经济周期；政府支出的决定机制；政府的财政政策与公共经济政策；政府的产业政策；政府承担的义务；国际关系与安全形势；社会文化等方面的因素。4.政府采购 （1）政府采购的内涵。政府采购是现代社会为了保证政府购买的效率而进行的特殊制度安排，是以政府机构或履行政府职能的部门为采购主体的采购，是在长期的政府采购实践中所形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，涵盖了管理政府采购活动的所有规则和惯例。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学80 （2）政府采购的基本目标 公平目标；诚实目标；经济和效率目标。（3）政府采购的原则 竞争性原则；公开性原则；公平性原则。（4）完整的政府采购要求 有健全的法规体系；采购合同的签订与订购工作相分离；为用户服务的方向明确；有专门的信息化管理手段；建立专门的申诉制度；对本国市场的保护。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学81 （5）招标采购的主要方式 公开招标；选择招标；限制性招标；询价采购；谈判采购；其他方式。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学82（三）转移支付 1.转移支付的含义 转移支付是政府为了特定的经济或社会目的而进行的单方面的开支。这种开支往往是基于特定的法律或对政府自身有着强制约束力的义务，而发生的不以交换或取得为目的的支付。政府的转移性支出对流通领域的影响是通过其对社会总需求构成中的私人消费需求和私人投资需求的作用来实现的。导致政府进行转移性支出的直接原因是：社会福利制度的法律规定；加速资本积累；出清市场；经济周期。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学83 政府转移性支出的投向包括：国民福利体系与社会保障；生产性补贴和财政性补贴；中央政府对地方政府的转移支付；特殊利益支出；基于特定国家义务产生的单方面支付。2.转移支付的影响 转移支付与物价运动、经济周期、私人收入、产业结构之间存在着复杂但直接的联系。通过调节转移支付的规模和结构，可以在一定程度上刺激需求，实现所谓的反周期调节。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学84 然而，转移支付也会明显地改变社会原本存在的经济激励的作用机制。我国以1978年为分水岭，改革开放之前和之后的历史，已经充分说明了过度的转移支付对经济发展和社会生活的深远影响。（1）转移支付与物价运动、经济周期的关系 转移性支出增加可能会推动物价上升；转移性支出减少，则可能抑制物价上涨。因此，在经济复苏、繁荣时期应当减少政府转移性支出；在经济衰退、萧条时期应当增加政府转移性支出。（2）转移支付与收入分配的关系 政府的转移性支出有可能改变在初次分配中形成的国民收入分配格局。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学85 （3）转移支付与产业结构的关系 转移支付可能会对产业结构产生如下影响：引导资源向补贴产业流动；推动产业结构变化；降低产业竞争力；破坏市场秩序；造成国际争端，引发对其他产业的不利影响。3.转移支付的影响因素 转移支付存在着巨大的刚性和强烈的示范性，一旦开始实行大规模的转移支付，其国民就将迅速习惯转移支付可能带来的“舒适”，并推动转移支付的不断扩张。任何人企图削减转移支付的规模都必须有巨大的勇气，甚至付出沉重的代价。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学86 总体来看，影响政府转移支付的有关因素有 经济和社会发展水平；经济周期与物价变化；失业与就业；政府承担的社会义务；政府承担的国际义务；所有制结构；宗教与社会文化；突发事件；政府支出的决定因素；其他因素。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学87（四）公共支出的结构与趋势 1.发达国家和发展中国家公共支出结构的一般特征 （1）发达国家公共支出结构的一般特征 总的来看：转移性支出的增长快于消耗性支出的增长。创造性支出的增长快于预防性支出的增长。不可控制性支出的增长快于可控制性支出的增长。特殊利益支出的增长快于一般利益支出的增长。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学88 具体而言：在国民经济总量中，公共支出占有较大份额，而且表现出日益上升的趋势；国家财政已经突破了传统的公共开支范围，用于经济建设的投资占有相当的比重；在公共支出结构中，国家愈益重视社会性支出；由于公共支出过度扩张以及政府对居民福利包揽过多，政府普遍被赤字和债务膨胀、社会福利负担加重的难题困扰。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学89 （2）发展中国家公共支出结构的一般特征 政府购买所占的比例远大于转移性支付，但转移性支付的增长速度大于前者；预防性支出和创造性支出的比例不相上下，增长速度接近；特殊利益支出与一般利益支出的比例不相上下，增长速度接近；可控制性支出所占比例较大，但不可控制性支出快速增长。公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学90 2.公共支出增长的原因 几个世纪以来，对于“什么是公共支出增长的原因？”西方经济学家进行了大量的探索，取得了一系列研究成果：公共支出是人口结构、经济和政治因素共同作用的结果，导致公共支出增长的原因是由也包括多个方面。公共支出非均衡增长模型瓦格纳定律皮考克-怀斯曼模型公共支出增长的发展模型公共财政管理公共财政管理Wednesday,January 18,2023公共管理学91 （1）现实中导致公共支出增长的供给方面的原因 国民收入的增长；税收征管的强化；发行公债的便利条件增加；增发不兑现纸币可能性的存在。