养老金双轨制

浅谈我国的养老金双轨制 摘要：目前我国现行的养老保险制度中，机关事业单位人员和城镇企业职工两大类人员采取 两种不同的养老保险方式。本文首先分析了当前我国养老金双轨制的产生原因，特点及其问 题，然后介绍了当前双轨制改革的现状，最后进一步提出了解决措施。关键字：养老金 双轨制 改革 措施一、当前我国养老金双轨制的现状分析（一）当前我国养老金双轨制的产生1、计划经济时代的退休养老金由双轨到统一 自新中国成立以来，在社会保障制度的安排上，企业一直同机关事业单位有 所不同。1951年，政务院颁布了中华人民共和国劳动保险条例，首次对企业 职工的养老退休制度作了规定。1955年12月，国务院颁布国家机关工作人员退 休处理暂行办法和国家机关工作人员退职处理办法，对国家机关工作人员 的退休和退职做了规定。这样，企业和国家机关就存在两种不同的办法与政策。 结果由于退休待遇规定不统一，使一部分老人不能够或不愿意退休，退休规定不 够恰当，造成职工有意见。为解决这一矛盾，1958年2月，国务院颁布了关于 工人、职员退休处理的暂行规定，降低了工龄年限要求，提高了退休待遇，统 一了企业职工和国家机关工作人员（统称为全民制职工）的退休制度。此后文化大 革命十年社会保障事业遭到了严重的干扰和破坏，在这种情况下1978年国务院颁 布了关于安置老弱病残干部的暂行办法和关于工人退休、退职的暂行办法， 重新让干部和工人的养老得到保障，不过这两个文件依然是对以前的制度的恢复 和补充完善。2、改革开放后形成的退休养老金双轨制 随着改革的深入，1991年国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决 定，建立了养老保险费由国家、企业和职工个人三方负担的制度。改变养老保 险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工 个人也要缴纳一定的费用。1995国务院下发了关于深化企业职工养老保险制度 改革的通知，在总结各地实践经验的基础上，明确了基本养老保险改革目标， 提出了社会统筹与个人账户相结合的制度，在全国推行两个具体的改革办法； 1997国务院又下发了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，决 定指出要进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇 所有企业及其职工。此后，企业职工的社会养老保险制度逐步建立。从上面可以 看出，从90年代企业职工养老保险改革开始一直到全国企业职工养老保险的建立 双轨制便逐渐地形成。（二）当前我国养老金双轨制的特点1、统筹的办法双轨根据1997年关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定和2005 年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定两个文件之规定：企业 职工养老保险是单位和职工本人按一定标准缴纳并分别进入社会统筹账户和个 人账户。而机关事业单位工作人员则不用缴纳任何费用，而资金由国家财政筹集。2、支付的渠道双轨我们知道，企业职工养老保险由企业和职工分别缴费到养老保险专用账户即 养老保险社会统筹账户和个人账户，这种账户实质是一种自筹账户。企业职工养 老保险的支付就是从这个自筹账户中支付的。而机关事业单位的人员不用缴费， 其养老金的支付则由财政全额拨款，属于财政预算渠道。3、享受标准差别大机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。尽管自2005年起连续六 年提高企业退休人员基本养老金水平，可“养老收入鸿沟”依然存在，而且很大。 根据数据，从2000年到2005年，机关和事业单位的退休金年均增长1307和 1148 ，同期企业退休职工的收入年均增长仅692。据全国人大代表委员、 宁波市政协副主席范谊在两会前的调查，我们发现宁波当地30多名国有企业退休 老干部的退休金不足2000元，而同他们一同参加工作的行政副科级干部退休后每 月实际收入近5000元，一名县级机关当门卫的退休人员每月也能领到4600元。通 过这些数字我们可以知道双轨制下退休养老金的标准差异到底有多大。（三）当前我国养老金双规制的问题1、双轨制不利于公平正义和社会稳定2005年年底，我国企业、事业、机关的人均离退休费分别为8803元、16425 元和18410元。1990年，事业单位和机关单位的人均离退休分别是企业的114 倍和1.20倍，到2005年年底，差距扩大到2.1倍和1.9倍。此外，近年来在养老金 替代率上也出现逐渐扩大的趋势，根据中国统计年鉴的数据，当前我国企业职工 平均养老金替代率是45，2011年企业养老金替代率仅为429，低于制度预 期的585，低于国际警戒线的50。而事业单位和公务员的替代率达到80 90，到2012年，企业职工和机关事业人员退休金差距已有24倍。其中，公务 员比事业单位稍高。由此。养老金双轨制导致的待遇差距问题已经引起了企业在 职职工及退休职工的强烈不满，社会矛盾加剧，也成为近几年劳动保障部门受理 的信访案件中最多的事由。2、双轨制不利于人才的优化配置退休养老金双轨制的另一个严重的问题是不利于人才的优化配置。这体现在 两个方面：一方面造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这 就解释了为什么公务员考试会有“千军万马过独木桥”的惨烈场面，而相当一部 分民营企业却找不到其紧缺的人才的怪异现象；另一方面机关事业单位与企业作 为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，这就导致了机关 事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开 始缴纳社会养老保险；而企业的想要进入机关事业单位则也是从零开始算工龄， 这对哪一方来说都非常地不公平。而对国家和社会发展而言，如果这个问题不能 解决，人才就不能各尽其用，也就不利于经济社会的发展。3、双轨制制度违背社会保障设立初衷现代社会保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互济性。社会 保障的根本原则就是社会公平。而当前我国现行的养老金双轨制呈现碎片化状态 按身份与群体区别对待。企业职工与公务员、部分事业单位人员养老保险制度区 别待遇且差别较大。这不仅违背了公平原则，也违背了社会保障设立的初衷。二、当前我国养老金双轨制试点改革（一）关于当前我国养老金双轨制试点改革1992年，原人事部在云南、江苏、福建、山东等地进行局部试点，1995年国 家发布国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知后，各地均开展机 关、事业单位改革探索。到08年，国务院重启事业单位改革，设立山西、上海、 浙江、广东、重庆共五个试点，要求事业单位养老保险制度改革与企业基本致。（二）当前我国养老金双轨制试点改革中存在的问题1、部门分割的试点改革，引发不同利益群体冲突。公职人员队伍中的公务 员、公立事业单位人员由于其职业特点相同，其养老保障制度的特殊要求也一致。 以部门分割进行试点改革，引发利益受损群体抵触，使改革难以继续，并违背养 老保障制度的公平性和有效性要求。2、各试点改革政策多样，发展不均衡。由于缺乏统一具体指导性政策，各 地试点改革沿用与企业同样的办法，自上而下摸索经验，出现了改革政策多样， 发展不均衡的现象。3、统筹层次与养老金社会化发放程度低。当下试点改革地区的统筹层次仅 达到省级统筹，加剧了各地政出多门的状况，影响了养老保险制度的统一与互济 功能的发挥。三、养老金双轨制的解决措施（一）推进双轨制的合并统一 机关事业单位人员与企业人员在养老、医疗等社会保障方面待遇的“双轨制” 长期以来饱受社会诟病。以养老金为例，“企业退休人员热热闹闹几百元、机关 退休人员不声不响几千元”虽不完全准确，但也反映出这种差距确实存在。人力 资源和社会保障部副部长胡晓义介绍，以养老保险制度为例，2008年2月，国务 院常务会议讨论并原则通过了事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案， 确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改 革配套推进。社会保障“十二五”规划纲要提出“在试点的基础上，积极稳 妥地推动机关事业单位养老保险制度改革”。无论是养老还是医疗，很多事业单 位包括机关的社会保险制度改革应该稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加 了各类社会保险。将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老 保险体系，确保公务员和企业职工在养老金的缴纳、享受上实行相同的制度，使 养老“双轨制”走向并轨。机关事业单位工作人员的养老金同样应该由社会统筹 和个人账户两部分组成，这样不仅可以缓解财政压力，同时可以弥补由于社会统 筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降的缺口，保证待遇的总体水平不下 降。（二）建养老金正常调整机制 自2005年起，国家连续8年较大幅度地调整企业退休人员基本养老金水平， 2012年调整后企业退休人员月人均养老金达到1721元，与2005年调整前相比较， 企业退休人员的总体待遇水平翻了一番多。待遇虽然连年提高，但由于养老金调 整的机制还没有建立起来，一方面提高幅度难以把握，另一方面每年也让人觉得 “心里不踏实”，因此从长远发展趋势来看，建立企业退休人员基本养老金正常 的调整机制势在必行。因此，我们要根据职工工资和居民收入增长以及物价变动 等因素，建立完善基本养老金正常调整机制。四、总结为了切实解决养老金体制的冲突和带来的社会矛盾，保障和改善民生，真正 实现社会的公平正义，退休养老金双轨制的改革势在必行，但是如何改革是我们 应该认真思考慎重对待的大问题。虽然国家在近几年相继出台了一系列的改革方 案，但在具体执行过程中出现了各种各样的问题。为了能够切实推进双轨制的改 革，真正解决养老金体制的问题，一方面需要政府更加坚定改革决心，制定正确 的改革思路和策略，加快推进改革进程；另一方面更需要下级政府增强对改革政 策的执行力，出现问题及时反馈，尽早解决。只有这样，才能真正破除改革阻力， 顺利完成养老金双轨制的体制转变，从而实现社会的公平和正义。参考文献：1 张诗蓓对深化我国养老金双轨制改革的思考J.理论探讨,2013,(7):156.2 张育彪.改革养老金双轨制不能再拖J.人民论坛,2013,(9):72.3 李晶.关于当前我国养老金双轨制的发展现状与思考J.管理视窗,2012,(15):96.4 张宝宝.关于退休养老金双轨制改革的思考J.文艺生活,2011,(8):280-281.5 蔡恩泽破除养老金双轨制应三箭齐发J.时代金融,2011,(7):26.6 卢姗.退休待遇双轨制弊端浅析J.投资与合作,2012,(22):24.7 点睛.养老金双轨制两端渐行渐远J.协商论坛,2012,(10):38-39.8 张西流.养老金双轨制改革应有时间表J.新天地,2013,(4):8.9 赫晓明.浅谈我国养老金双轨制J.东方企业文化,2013,(11):70.10 彭升，王巢凤改革养老金双轨制的思路与途径J.社会观察,2012,(6):23-24.11 郭阳中国企业与行政事业单位养老待遇差距研究M.甘肃社会科学,2008.12 樊明退休行为与退休政策M.社会科学文献出版社，2008.