公平竞争审查主体模式探究

公平竞争审查主体模式探究张雅【摘 要】在公平竞争审查的过程中,决定审查质量与审查效率的关键角色当属审查 主体,已经建立相关制度的国家对此的规定也不尽相同.我国于2016 年6月出台文 件确定了该制度的建立,文件规定目前我国的公平竞争审查主体模式是自我审查加 三大保障机制.这样的模式设计考虑了我国的现实状况,顾及了审查效率,但是缺乏 对审查质量的实质保证,极易使公平竞争审查流于形式.立足于我国的客观现实,借鉴 其他国家相关制度的成熟经验,我国公平竞争审查主体可以采取内外结合两步走、 分级、分流的模式,使其能够更好地发挥在公平竞争审查中的作用,既保证审查质量, 又兼顾审查效率.期刊名称】齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)年(卷),期】2018(000)005【总页数】6页(P97-101,110)关键词】 公平竞争审查主体;内部审查;外部审查;竞争执法机构 作 者】 张雅作者单位】 郑州大学法学院,河南 郑州450001 正文语种】 中 文中图分类】 D922.294众所周知，经济的健康、稳步发展离不开良好的竞争秩序，而政府的干预对于市场 中竞争状态的影响犹如一把双刃剑。一方面，由于市场固有的缺陷，抑制竞争和不 当竞争的现象需要政府的干预进行防控和惩治；另一方面，出于一些地方政府盲目 追求GDP的目的，出台的政策、措施等往往会抑制市场中的有效竞争。因此，在 经济发展中进行高品质的政府干预，让市场在资源配置中发挥决定性的作用，已经 成为多数国家的共识。于是，公平竞争审查制度在这样的需求下应运而生,通过审 查政府制定的公共政策是否会对市场竞争产生不利影响，来提前遏制政府对市场 的不当干预。目前，世界范围内已经确立公平竞争审查制度的国家，其具体的审查机制各有千秋， 而不同审查机制的核心区别在于公平竞争审查主体的不同。可以说，在公平竞争审 查的过程中，审查主体对于审查的效果而言，无论是质量还是效率，都有着决定性 的影响。而不同的审查主体由于其身份所代表的不同性质，使得审查机制作用的发 挥有所侧重，也使得各国公平竞争审查制度展现出多元化的风格。一、公平竞争审查主体的典型模式与比较分析经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD)考察了世界范围内各个国家关于公平竞争审查的实践 活动，将公平竞争审查的主体分为三类，分别是：政策制定机构、竞争执法机构以 及专门的竞争审查机构。1根据审查主体是否为政策制定机构本身，可以将现存 的各种审查主体模式划分为“内部审查制”、“外部审查制”、“内部审查与外部 审查相结合”三种。(一) 内部审查制 内部审查制，又称“自我审查”，是政策制定机构本身在公共政策的制定过程中对 其进行公平竞争审查的模式。新加坡是实行内部审查制的典型代表国家。按照新加坡的相关规定，国家竞争委员会(CCS)作为竞争执法机构，通常不会主动 展开对公共政策的公平竞争审查，审查工作主要是政策制定机构对自身进行的内部 评估。具体来说，政策制定机构在制定相关公共政策时需要对自身进行管制影响评估，而公平竞争审查正是评估的重要内容之一，该项评估完成之后还需形成分析报 告上交有关机构。在整个竞争审查的过程中，国家竞争委员会的工作有二：一是对 竞争审查进行指导，通过参考OECD竞争评估工具的成熟经验，制定本国的竞 争评估指南，为政策制定机构开展公平竞争审查提供评估工具及分析框架，指导 其从哪些方面进行审查；二是对竞争审查提供意见和建议，作为专业的竞争执法机 构，国家竞争委员会根据政策制定机构的请求，不征求第三方的意见，仅就其提供 的信息对具体的竞争问题提出自己的意见或建议，当然该意见或建议并不排除其以 后对该公共政策进行反垄断调查的权力。2(二) 外部审查制 外部审查制，是指由政策制定机构以外的主体对公共政策进行公平竞争审查的模式。 选择适用外部审查制的国家，其具体模式也各有不同，概括来说，共有三种：独特 的直接审查、竞争执法机构进行竞争审查、专门的竞争审查机构进行竞争审查。1. 独特的直接审查 作为世界范围内最为完备和成熟的公平竞争审查制度，欧盟国家援助控制制度 (State Aid Control)已经走过了半个多世纪的春秋。国家援助制度是指一国政府给 予本国企业一定的财政、税收等优惠政策，使其在市场中获得足够的竞争优势。早 在1956年的斯巴克报告(Spaak Report)中就已经提出，国家援助会导致市场 壁垒、阻碍生产要素的自由流动。欧盟运行条约第107109条规定，原则 上禁止成员国进行任何形式的国家援助，并对国家援助控制制度的豁免情形、审查 程序以及违反该规定的法律责任和救济措施进行了原则性规定。根据108条的规 定，欧委会竞争总司(DG Comp)直接对欧盟成员国的国家援助进行审查，不仅包 括对申报的国家援助进行的审查，也包括对未申报而已实施的援助进行调查和处罚， 其审查决定可以是禁止援助、不构成援助、批准援助或是附条件批准援助。总之， 成员国实施国家援助前必须向欧委会竞争总司申报，非经批准不得实施，故被称为 “直接审查制”。32. 竞争执法机构进行竞争审查 目前，采取由竞争执法机构进行竞争审查模式的国家有日本、美国等，这里以美国 为例进行介绍。在美国的政治文化中最为推崇和倡导的是分权与制衡，这种文化在 其审查主体模式的选择上也体现得淋漓尽致：采取由司法部(DO J)和联邦贸易委员 会(FTC)两个竞争执法机构共同审查的模式，每个机构各自负责相应领域的审查工 作。根据联邦司法部组织法中关于其反托拉斯职能的条款以及其他管制产业的制度 规定，政府进行限制或管制活动之前应先获得司法部部长的建议，司法部有权主动 搜集信息进行审查并出具审查意见，其审查活动大多针对的是其他联邦机构和部门 根据美国联邦贸易委员会法的规定，联邦贸易委员会有权进行竞争倡导，有权 对联邦、州的立法机构制定的对市场准入设置障碍的公共政策及其草案进行竞争审 查并提出意见，这里的公共政策既包括现行的，也包括尚未实施的。而针对司法部 和联邦贸易委员会之间发生的竞争审查管辖冲突，美国也已经制定出了相对完善的 解决机制。3. 专门的竞争审查机构进行竞争审查 依靠专门的竞争审查机构进行竞争审查的典型代表国家，应属澳大利亚了。澳大利 亚实施的“国家竞争政策”被认为是世界上最系统、有效的行政性垄断规制经验。 “国家竞争政策”于20世纪90年代建立起来，竞争审查制度是其中最具特色的 制度，竞争原则协议专章规定了要对限制竞争的立法进行竞争审查。澳大利亚 非常重视竞争审查机构的专门性和独立性，根据国家竞争政策立法审查指南的 规定，澳大利亚的联邦法制机构国家竞争委员会(National CompetitionCouncil )专门负责组织对国家层面的立法进行公平竞争审查，并为政府提供咨询服 务，地方层面的立法由各级政府设立独立、透明的审查委员会来进行。竞争原则 协议还要求各级政府在2000年以前完成对所有公共政策的公平竞争审查，这给竞争审查机构带来了高强度的工作，而根据有关数据显示，截止至2005年，各级 政府才算最终完成了对所有过去和现有公共政策的竞争审查，发现共计1800多项 不当限制竞争的公共政策，其中85%已经得到了废除或修正。(三) 内部审查与外部审查相结合内部审查与外部审查相结合是指在公平竞争审查活动中的审查主体是多元的，既包 括政策制定机构本身，也包括政策制定机构以外的主体。韩国是这一模式的典型代 表，是由政策制定机构和公平贸易委员会共同进行竞争审查。韩国的竞争执法机构是公平贸易委员会(The Korea Fair Trade Commission，简 称KFTC)，它具有独立行使竞争执法权不受其他任何机关干预的权力。根据韩国 2009年修订的拟实施管制措施影响评估指南规定，各级政府部门拟定的公共 政策必须接受公平贸易委员会的竞争审查，公平贸易委员会有权对公共政策是否具 有排除、限制竞争的效果以及排除、限制竞争的程度进行评价，并有针对性地提出 纠正意见或建议。韩国以OECD的竞争评估工具书为蓝本，结合自身实际，制定了本国的竞争评估手册。在竞争审查过程中，韩国采取“两步走”的模式：先由政策制定机 构自身进行初步审查，再由公平贸易委员会进行深入审查。具体来说，政策制定机 构初步审查自己制定的公共政策是否涉及“竞争核对清单”中列明的限制经营者营 业范围、限制经营者竞争积极性等方面的内容，接下来根据初步审查的结果分为两 种情况：如果初步审查认为该公共政策有排除、限制市场竞争的可能性，就由公平 贸易委员会直接进行深入审查；如果初步审查认为该公共政策不具有排除、限制市 场竞争的可能性，则需要公平贸易委员会进一步审核初步审查的结果，判断是否应 对该公共政策进行深入审查，若认为需要继续审查，则由其会同政策制定机构共同 深入审查，如认为初步审查合理，不需要继续审查，则竞争审查程序终止。4（四）各种模式比较与分析上述三种审查主体模式，在公平竞争审查活动中都有效阻却了政府反竞争行为的发 生，确保了竞争机制的良好运行。但是由于模式设计的不同，对审查效果各个方面 的侧重也是不同的。从审查主体内部性或外部性的角度来看，除新加坡外大多数国家采取外部审查制或 者内部审查与外部审查相结合的模式，即都存在竞争执法机构或专门的竞争审查机 构等政策制定机构以外的主体进行竞争审查。首先，由政策制定机构内部审查具有 一定的合理性，如提高审查效率、制定机构对公共政策更加了解等等，但不得不面 对的问题是：一方面，竞争审查专业人才、经验缺乏，不能保证审查结果的准确； 另一方面，出于区域利益或行业利益等因素的考虑，在内部审查时极易利用竞争审 查标准的弹性为自己的反竞争行为披上“合法”的外衣，这样打着“为公共利益” 或“自然垄断”的幌子继续行排除、限制竞争之实，会使公平竞争审查的效果大打 折扣。其次，新设立一个专门的竞争审查机构来审查，不仅需要很长的时间，也会 耗费大量的人力、物力，无法使现存的大量问题得到及时解决。相比之下，韩国的 “内外结合”模式，由政策制定机构和竞争执法机构共同进行审查，既规避了内部 审查的弊端，又充分发挥了现有机构的专业人才和经验优势。从审查主体一元或多元的角度来看，美国和韩国均采取的是多元审查主体的模式： 美国由司法部和联邦贸易委员会两个竞争执法机构共同审查，将审查权力分散，二 者各管一块，并制定了一套完善的冲突解决机制；韩国则是分两步进行，由政策制 定机构和公平贸易委员会共同进行竞争审查。除此之外的大多数国家均采取一元审 查主体模式。一元审查主体的模式设计虽然简洁方便，容易操作，但：在政策制定 机构审查的模式下，审查主体对于竞争审查不够专业且极易出于利益考虑寻求审查 规避，保证了效率但无法保证质量；单一的竞争执法机构审查或者专门的竞争审查 机构审查的模式下，审查机构因为执法资源有限，虽然专业法工作量大，保证了质 量但不能保证效率。比较来看，多元审查主体模式的优点在于可以实现分权制衡、 分解工作量，既保证审查质量，又保证审查效率。从审查主体专业或非专业的角度来看，新加坡由政策制定机构进行自我审查，澳大 利亚通过设立专门的竞争审查机构对公共政策进行集中审查，二者虽各有优点，但 共同的劣势是缺乏竞争执法经验、专业水平低，无法保证审查质量，需要专业机构 进行监督和指导。而除新加坡和澳大利亚之外的国家大多是由竞争执法经验丰富且 专业素养高的机构来进行审查。因此，比较来看，确立专业性强的竞争执法机构在 公平竞争审查中的主导地位，对公共政策进行竞争审查的做法更为妥当，这样既能 保证审查结果的客观公正、提高审查质量，又能使竞争执法机构多年积累的专业经 验物尽其用。综上所述，不同模式各有千秋，孰优孰劣自难判断，但是通过衡量不同的审查效果 可以明确的是：就审查主体的内部性或外部性来看，内部审查与外部审查相结合更 能兼顾二者的优点，克服诸多弊端；就审查主体的一元或多元来看，多元的审查主 体能使审查效果更有保证；就审查主体的专业性来看，由现有的经验丰富、专业过 硬的竞争执法机构发挥主导作用是更为稳妥的选择。二、我国现行公平竞争审查主体的模式及效果分析（一）我国现行公平竞争审查主体的模式 目前，我国正处于经济转型升级的关键时期，正在经历市场由产业政策主导向竞争 政策占据基础性地位的过渡。随着世界范围内对竞争保护的日益重视，我国也逐渐 反思在市场竞争领域，政府在哪些方面“做的太多”，在哪些方面又“做得太少” 借鉴国际经验，综合考虑我国市场发育程度、现行行政体制、政策措施现状等客观 因素，国务院于2016 年6月1日公布了关于在市场体系建设中建立公平竞争 审查制度的意见（国发201634 号）（以下简称意见）。我国的公平竞争审 查制度终于得以正式确立。意见明确规定了我国的审查主体模式。1.以“自我审查”为主意见的第三项第二款规定了我国的公平竞争审查方式，即由政策制定机构在制 定公共政策的过程中进行自我审查，审查要严格依照第三款规定的审查标准来进行， 审查结果有二：一是该公共政策具有排除、限制竞争的效果，则需调整修改至符合 标准才能准予出台，否则不得出台实施；二是该公共政策不具有排除、限制竞争的 效果，那么准予出台实施。公平竞争审查是公共政策出台前的必经程序，任何未经 审查的公共政策都不得出台，否则政策制定机构要承担相应责任。由此可见，我国 采取了以“自我审查”为主的内部审查模式。2.三大“保障机制”并行意见的第五项规定了对我国公平竞争审查的保障措施，即是对“自我审查”结 果的监督和保证。第五项中共有四款规定，概括来说有三个方面：一是国务院反垄 断委员会指导相关工作的开展；二是对公平竞争审查进行外部监督，包括公众的社 会监督和反垄断执法机构的执法监督；三是加强责任的追究，对于违反公平竞争审 查相关规定的组织和个人，不仅要追究行政责任，也要追究党纪责任。 5可以说， 我国政策制定机构的内部审查离不开这三项机制的保驾护航。上述分析表明，我国当前的公平竞争审查主体模式为“自我审查加三大保障机 制”（如图1 所示），这是综合权衡各种利弊关系而进行的模式选择。（二）现行模式之合理性 同世界范围内的其他经济主体相比，我国的市场环境和经济体制具有很大的特殊性， 公平竞争审查制度在当前经济体制改革的浪潮中诞生，对于其审查主体模式的设计 必定是基于各种利弊权衡而得，具有一定的合理性。结合我国客观情况从以下四个 方面进行分析：图1 我国现行审查主体模式示意图 一是我国公共政策庞杂，审查任务艰巨。我国公平竞争审查的对象概括来说包括行 政法规、地方性法规、规章、规范性文件和其他政策措施，而我国行政机关的组织 机构众多，出台的公共政策更是种类广、数量多，结合我国目前“破立结合”的需 求清理存量、规范增量，由政策制定机构本身来进行审查工作，可以缓解目 前阶段公共政策领域存在的问题。二是政策制定机构对其制定的公共政策了解更全面。政策制定机构作为制定者，当 然比其他任何机关或组织都更加了解公共政策出台的背景和意义，也更加了解公共 政策实施所要达到的最佳效果，由其自身在制定过程中进行竞争审查可以既维护市 场竞争，又兼顾政策目标的实现。三是与反垄断法的规定相衔接。根据我国现行反垄断法第八条的规定，任 何行政机关或组织不得滥用权力排除、限制竞争，可见政策制定机构本身就负有保 证自己的权力正当行使的义务，要确保不会损害市场竞争。而且，制度规定同反 垄断法相同，行政机关或组织滥用权力需内部纠正，反垄断执法机构只提出处理 建议。可见，意见的规定与我国现行法律规范的精神相吻合。四是有利于增强政策制定机构的竞争意识，培养竞争文化。公平竞争审查的过程也 是一个竞争倡导的过程，政策制定机构需要不断学习竞争知识，提升自己的竞争意 识，这本身就是“竞争推进”的表现，有利于营造竞争法治环境，推动经济民主与 经济公平。（三）现行模式之不足 尽管当前我国公平竞争审查主体的模式存在诸多合理之处，但由于现实情况的复杂 性、多变性，使得当初的模式设计并没有到达理想的效果，依然存在很多亟待解决 的问题。具体从以下四个方面展开分析：一是政策制定机构缺乏专业的知识、经验。政策制定机构在进行自我审查时需要严 格依照审查标准来进行，但是审查标准的弹性掌握对审查者的专业要求极高，普通 的行政机关或组织大都缺乏系统全面的专业知识，对于竞争执法的经验更是没有，“自我审查”为主的模式只会导致各个机构的公平竞争审查形式标准统一，而实质 标准不同，不利于全国市场的统一和开放。二是政策制定机构是利益相关者，极易影响审查质量。在我国当前以“自我审查” 为主的模式下，政策制定机构“既是运动员又是裁判员”既负责制定，又负 责审查。这就需要制定机构本身具有极强的自律意识和整改勇气，然而出于追求短 期的区域利益、行业利益等目的，机构本身极有可能在把握审查标准时寻求对自己 有利的解释，使政府失灵的现象再次上演，造成竞争审查的程序空转。三是政策制定机构竞争意识缺乏而不自知。目前政府的一系列反竞争政策措施的出 台，很大程度上反映了政府竞争意识的缺乏。事实上，大量已经出台而实质上限制 市场竞争的公共政策，多是在法定权限与程序范围之内制定的，然而由于竞争意识 的缺乏，政策制定机构在制定之初便对公共政策是否会限制竞争比较模糊，更无法 保证后续自我审查的效果，与二不同，出现虽无“主观故意”却有“客观损害”的 现象。四是保障机制效果薄弱。我国目前的模式设计中，对于“自我审查”的效果有三方 面的保障：一是反垄断委员会的指导；二是加强外部监督，包括社会监督和执法监 督；三是强化责任追究。首先，反垄断委员会的指导只是宏观层面的，对于具体实 施过程中的问题效果并不显著；其次，依赖于信息公开和听证制度的社会监督，对 政府的约束作用微乎其微，而反垄断执法机构的执法监督仅仅是建议权，最终还要 依靠机构内部的整改，对违法行为的打击力度不足。最后，对违反公平竞争审查制 度相关规定的行政机关或组织的责任追究，属于事后监管，而一个已经出台的公共 政策往往难以立即废止或修改，况且即使能够及时纠正，损害竞争的后果也已出现， 公平竞争审查也不再有意义。三、我国公平竞争审查主体模式的完善在 2016 年 6 月国务院出台意见后的这一年里，虽然公平竞争审查制度在学术 界引起了广泛的讨论和思考，但在本应受益的市场中并没有掀起太大的波澜，究其 根本原因还是实施效果尚不明显，为了避免公平竞争审查制度成为一纸空文，激活 这个制度必须从其核心设计审查主体入手，完善我国的审查主体模式。根据文件的规定，我国公平竞争审查的对象包括行政法规、地方性法规、规章、规 范性文件和其他政策措施。其中，根据立法法的规定，地方性法规是由省、自 治区、直辖市及设区的市的人民代表大会及其常务委员会起草、审议、通过的，因 此在起草过程中由其专门委员会中的财经委员会进行公平竞争审查比较合适。这里 结合前文对各种典型模式的比较分析，着重讨论的是制定主体为行政机关的公共政 策（包括行政法规、规章、规范性文件和其他政策措施）的公平竞争审查主体模式。（一）采取“内部审查”与“外部审查”相结合的模式在目前“自我审查加三大保障机制”的模式存在一系列问题的情况下，我国的公平 竞争审查制度很难被有效激活。我们应当借鉴不同国家的制度经验，立足我国的客 观现实，选择可操作性强的、符合我国现阶段市场经济发展的公平竞争审查主体模 式。从各国的实践经验来看，单纯的以“自我审查”为主的模式并不能够长久地发 挥作用，只能解燃眉之急。接下来，我国应当借鉴韩国的审查模式，采取“内部审 查”和“外部审查”相结合的方式，同时结合我国竞争执法的特色，确立竞争执法 机构在审查中的主导地位，既要保证竞争审查质量，又要提高竞争审查效率，避免 公平竞争审查流于形式。具体来说，先由政策制定机构作为“第一道防线”进行初步审查，如果认为公共政 策可能对市场竞争产生不利影响，则交由“第二道防线”竞争执法机构进行 深入审查，并对确实妨碍竞争的公共政策提出整改意见；如果认为不会对市场竞争 产生不利影响，则由相应的法制机构在审查环节再次把关，这样便兼采“内部审查 与“外部审查”的优点，保证了竞争审查的效果。（二）法制机构充分发挥“审查过滤”功能 单纯依赖政策制定机构的初步审查来判定审查对象是否会对市场竞争产生不利影响， 并以此决定是否交由竞争执法机构进行深入审查，显然无法规避前文中提到的目前 我国自我审查的一系列弊端。为了保证“初步审查”的效果，高质量衔接“初步审 查”与“深入审查”，并有效避免公平竞争审查程序的繁琐，应当将公平竞争审查 放入政策制定的整个环节中去考虑。我国立法法、规章制定程序条例等文 件明确规定，行政法规、规章、规范性文件等起草后需由相应的法制机构进行审查。 可以借助该审查环节，充分发挥各政策制定机构对应层级的法制机构的“审查过滤” 功能。也就是说，根据“初步审查”的结果：判定对竞争有不利影响的公共政策直接交由 竞争执法机构进行“深入审查”，根据“深入审查”的结果调整、修改后再依照我 国相关政策制定程序的规定进行接下来的审查、决定、签署公布、备案等；判定对 竞争无不利影响的公共政策直接依照政策制定程序交由法制机构进入审查环节，但 此时法制机构的审查内容就多了一项“公平竞争审查”，如认为可能对市场竞争产 生不利影响，交由竞争执法机构进行深入审查，如认为对市场竞争不会产生不利影 响，则一切依其程序继续进行。（三）竞争执法机构授权省级相关机构进行审查 由于我国行政组织机构庞大，出台文件众多，因此，对经济领域的公共政策进行公 平竞争审查是极大的工作量。结合前文对审查主体专业性的分析，确立竞争执法机 构在审查中的主导地位是明智之举，但从目前我国的现状来看，单由三大竞争执法 机构参与“外部审查”环节难免力不从心。这种情况下，可以借鉴澳大利亚的做法， 将审查权力下放，让地方各级设立的机构来分担审查工作，但出于对我国审查主体 的权威性、审查质量以及可能存在地方保护现象的考虑，不仅要在审查时保证“上 审下”，权力的下放也要有一定限度，竞争执法机构仅授权省级相关机构即可。因此，可以由国家发改委、商务部、工商总局分别授权省发改委、省商务厅、省工商局对市县级人民政府及其所属部门、授权组织制定的公共政策进行竞争审查，国 家发改委、商务部、工商总局只需对国务院各部门、各省级人民政府及其所属部门、 授权组织制定的公共政策进行竞争审查。这样，既分解了竞争执法机构的审查压力， 又保证了审查质量和审查级别的合理性。（四）根据审查对象的内容进行“分流”根据我国竞争执法实践，目前采取的是多元主体分头执法的模式，竞争执法机构共 有三家，分别是：国家发改委、商务部以及国家工商总局。国家发改委负责与价格 有关的反垄断执法，商务部负责涉及经营者集中的反垄断调查，国家工商总局则负 责其他所有方面的竞争执法。前文已经分析过，多元审查主体的模式可以分解工作 量，相互制衡，这里由三家竞争执法机构及其授权的相应机构共同作为审查主体再 合适不过。由此来看，在“外部审查”环节，为避免审查数量多、效率低下，可以对即将接受 审查的公共政策按照内容进行“分流”，由三组不同的执法机构“各管一块”：国 家发改委、省发改委负责涉及价格方面的公共政策的竞争审查；商务部、省商务厅 负责涉及经营者集中方面的公共政策的竞争审查；国家工商总局、省工商局负责其 他方面的公共政策的竞争审查。而将审查对象根据内容进行“分拣”的工作，直接 由决定将其交由竞争执法机构进行深入审查的机构（政策制定机构或是法制机构）来 完成。图2 “内外结合两步走、分级、分流”模式构想示意图（根据政策制定机构的行政 级别来划分） 综上所述，“内外结合两步走、分级、分流”的模式（如图2所示）是未来我国公平 竞争审查主体模式的理想之选：首先，由政策制定机构进行初步审查，如果认为公 共政策可能对市场竞争产生不利影响，则根据制定机构的行政级别和公共政策的内 容交由相应的竞争执法机构进行深入审查，由竞争执法机构对确实排除、限制竞争 的公共政策提出整改意见；如果认为不会对市场竞争产生不利影响，则由相应的法 制机构在审查环节再次把关，若认为可能对市场竞争产生不利影响，同样依据制定 机构的行政级别和公共政策的内容交由相应的竞争执法机构进行深入审查，若认为 对市场竞争不会产生不利影响，则一切依其程序继续进行。总之，公平竞争审查制度的确立，对于我国经济由产业政策主导向竞争政策主导的 过渡具有重要意义。其中，审查主体的模式对公平竞争审查制度作用的发挥有着关 键影响，而确立怎样的模式既是公平竞争审查实践中的重点，也是难点。因此，借 鉴美国、澳大利亚、韩国的制度经验，立足于我国实际，采取“内外结合两步走、 分级、分流”的审查主体模式才能兼顾审查质量与审查效率，真正使市场竞争机制 得以良好运行。注释：OECD的文件中统一用“laws and regulations来界定公平竞争审查的对象， 鉴于世界各国对此规定并不完全相同，为方便叙述，参考张占江教授的观点，将审 查对象统一界定为“公共政策”。参考文献：1 孙晋,孙凯茜我国公平竞争审查主体制度探析几湖北警官学院学报,2016,(04).2 朱凯对我国建立公平竞争审查制度的框架性思考J.中国物价,2015,(08).3 靳静公平竞争审查制度的欧盟路径J.中国价格监管与反垄断,2016,(02).4 侯璐我国公平竞争审查机制的构建及其完善J.价格理论与实践,2016,(07).5 刘继峰论公平竞争审查制度中的问题与解决J.价格理论与实践,2016,(11).