环境是人类生存和发展的基本前提

环境是人类生存和发展的基本前提。环境为我们生存和发展提供了必需的资源和条件。随着 社会经济的发展，环境问题已经作为一个不可回避的重要问题提上了各国政府的议事日程。 保护环境，减轻环境污染，遏制生态恶化趋势，成为政府社会管理的重要任务。对于我们国 家，保护环境是我国的一项基本国策，解决全国突出的环境问题，促进经济、社会与环境协 调发展和实施可持续发展战略，是政府面临的重要而又艰巨的任务。一、我国现阶段环境保护政策的政策背景环境问题不是一个单一的社会问题，它是与人类社会的政治经济发展紧密相关的。环境问题 在很大程度上是人类社会发展尤其是那种以牺牲环境为代价的发展的必然产物。西方国家已 经进入了工业化社会，他们已在偿还工业化起步阶段以来对环境欠下的债务。我国正在进行 社会主义现代化建设，正在经历从农业社会向工业社会的过渡。我们决不能走西方国家“先 污染，后治理”的老路，而应该提前把环境保护放到一个重要的位置。这既是历史的教训， 也是我们面临的必然选择，在环境危机日益深化的情况下一种被动选择。因为环境问题已成 为危害人们健康，制约经济发展和社会稳定的重要因素。1、环境污染问题严重污染问题是人类社会面临的主要环境问题，它也是人类社会活动的必然产物。虽然经过多年 的治理，我国环境污染加剧的趋势基本得到控制，但是，环境污染问题依然相当严重。据统 计，2004年，全国二氧化硫排放量2254.9万吨，比 2000 年增长了15%。在全国七大水系 中，根据413 个水质监测断面记录，只有41.6%的断面满足国家地表水三类标准，比2000 年下降 16.1%，长江、珠江的水质较好，海河、黄河、淮河、辽河、松花江的水质较差， 各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染。2004 年城市空气质量 41.4%达到二级标 准，比2000年的63.5%下降 22.1%，*酸雨污染问题严重。城市噪声扰民较为普遍，7.3% 的城市处于严重或中度污染水平。重大污染事故时有发生，我国进入了一个环境污染事故的 高发期。这些问题严重影响了人们的生产和生活，成为制约我国可持续发展的障碍因素。2、生态恶化趋势加剧生态环境是人类生产和生活中与之发生联系的自然因素的总和，人类的活动必然对这些因素 造成或多或少的影响。目前，我国生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧，危害在加重。 土地退化严重，全国水土流失面积达367 万平方公里，约占国土面积的38%，平均每年新 增水土流失面积1 万平方公里，荒漠化土地面积已达262 万平方公里，并且每年还以2460 平方公里的速度扩展。全国森林面积17491 万公顷，森林覆盖率18.21%，居世界第 130 位，人均森林面积列世界第134 位，占国土面积32.19%的西北五省（自治区）森林覆盖率 仅为 5.86%，乱砍滥伐现象仍屡禁不止。草地退化、沙化和碱化的面积达1.35亿公顷，约 占草地总面积的三分之一，并且每年还在以200 万公顷的速度增加。水生态系统失衡，2004 年，全国有79个城市缺水，有2340万人口，1300万头大牲畜发生临时性饮水困难。* 生物多样性锐减，野生动植物丰富区面积不断减少，乱捕滥猎和乱挖滥采现象屡禁不止。生 态环境恶化，严重影响和我国经济社会的协调发展和国家生态环境安全。3、入世给我国环境保护带了新挑战我国在 2001 年加入世界贸易组织，即通常所谓的入世。入世后，我们在享受权利的同时， 还要履行相应的义务。发达国家会要求我们执行与之同样的高环境标准。1因此，WTO的 一些绿色条款，有可能对我国商品出口造成影响，限制了国内那些不符合环境标准商品的出 口贸易。这就要求国内企业提高环境保护意识，加大环境保护方面的投入，建立环境管理体 系，持续改善环境行为，以提高产品的国际竞争力。但是，高环境标准又会导致产品成本增 加，降低产品竞争力，阻碍其产品顺利进入国际市场。因此，如何协调高质量环境保护标准 与产品成本之间的关系，成为入世后我国环境保护政策面临的新挑战。4、落实科学发展观重要举措二、我国当前环境保护政策的主要内容与分析 建国后相当一个时期里，我们没有意识到环境问题的重要性，但是环境问题不以人的意志为 转移。忽视环境保护，人类社会必将为自身的发展而付出代价。随着环境问题的凸现，国务 院于1973年成立了环保领导小组及其办公室，在全国开始“三废”治理和环保教育，这是我 国环境保护工作的开始。经过20多年的发展，我国的环境保护政策已经形成了一个完整的 体系，它具体包括三大政策八项制度， 2即“预防为主，防治结合”， “谁污染，谁治理”， “强 化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”， “三同时”， “排污收费”， “环境保护目标责任”， “城 市环境综合整治定量考核”， “排污申请登记与许可证”， “限期治理”， “集中控制”等八项制度。1 、预防为主，防治结合政策环境保护政策是把环境污染控制在一定范围，通过各种方式达到有效率的污染水平。3因 此，预先采取措施，避免或者减少对环境的污染和破坏，是解决环境问题的最有效率的办法 中国环境保护的主要目标就是在经济发展过程中，防止环境污染的产生和蔓延。其主要措施 是：把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；对开发建设项目 实行环境影响评价制度和“三同时”制度。2、谁污染，谁治理政策从环境经济学的角度看，环境是一种稀缺性资源，又是一种共有资源，为了避免“共有地悲 剧”，必须由环境破坏者承担治理成本。这也是国际上通用的污染者付费原则的体现，即由 污染者承担其污染的责任和费用。其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染 物的企事业单位征收超标排污费，专门用于防治污染；对严重污染的企事业单位实行限期治 理；结合企业技术改造防治工业污染。3、强化环境管理政策由于交易成本的存在，外部性无法通过私人市场进行协调而得以解决。4解决外部性问题 需要依靠政府的作用。污染是一种典型的外部行为，因此，政府必须介入环境保护中来，担 当管制者和监督者的角色，与企业一起进行环境治理。强化环境管理政策的主要目的是通过 强化政府和企业的环境治理责任，控制和减少因管理不善带来的环境污染和破坏。其主要措 施有：逐步建立和完善环境保护法规与标准体系，建立健全各级政府的环境保护机构及国家 和地方监测网络；实行地方各级政府环境目标责任制；对重要城市实行环境综合整治定量考 核。三、政策科学视角下的 我国环境保护政策分析我国的环境保护政策不是一项具体的政策，而是形成的一个完善的政策体系。下面笔者将从 政策科学的角度对现阶段我国环境保护政策做出具体分析。1、在政策目标取向上，重视经济社会的协调发展。政策目标是政策所希望取得的结果或完 成的任务。政策的目标取向决定了在制定政策方案过程中的价值抉择。环境保护是我国可持 续发展战略的一个具体要求，也是实现经济社会协调发展的重要途径。我国的环境保护政策 不仅考虑环境保护目标的需要，同时也注重环境对经济系统可能造成的负担。一般来说，我 国环境政策的总体战略是“环境与经济协调型”的，而不是“环境优先型”的。这一特征与我国 环境政策的政策背景相一致，我国正处于“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段，在人们 生活水平不高的国情下，追求“环境优先”的政策取向是不现实的。2、在政策主体上，政府是政策的制定主体和执行主体。政策主体是指那些直接或间接地参 与政策制定和执行过程的个人或组织。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统 等方面的不同，各国的政策制定主体也有所差异。我国在以政府为本位的现实状况下，政府 是社会公共事务的治理主体。我国政府担当着环境治理的重任，一些社会团体和企业虽然也 参与环境保护事业，但由于环境保护政策已把权力基本上都授予政府，他们所起到的作用是 有限的。缺乏多元参与的治理体系，是我国环境保护政策执行效果不理想的重要原因。因为 政府理性是有限的，政府在制定和执行环境保护政策方面都有局限性，会面临决策失误和执 行不力的困境。正是这些局限性为社会团体和个人参与环境保护事业提供了空间。3、在政策作用点上，注重同时从根源上预防和从后果上治理。我国“防治结合，预防为主” 的政策表明环境保护政策既要处理已经出现的后果，更要采取措施预防新的环境问题。预防 新的污染源出现，可以把环境污染造成的损失控制在最低限度。而对环境污染的治理则是一 种补救式措施。所以，在具体的环境保护工作中要坚持把预防与治理二者结合起来，更好地 发挥环境保护政策的作用，追求理想的政策效果。4、在政策的实施机制上，管制性手段和诱导性手段相结合。管制性手段是政府直接利用政 策干预环境保护，而诱导性手段是政府借助市场机制诱使企业因符合自身利益而保护环境。 目前，管制性手段仍在我国占主导地位，价格、税收等一些起到诱导性作用的经济手段使用 得较少。而管制性手段因政府部门和官员的自利行为会呈现“软化”现象，无法起到应有的作 用。所以，从长远来看，运用经济手段推进污染治理市场化进程是一种必然趋势。四、我国环境保护政策实施中的问题与政策建议我国的各项环境保护政策在实际工作中得以落实，取得了巨大成绩。目前，我国环境污染已 基本得到控制，生态环境恶化的趋势也得到一定遏制。这与各项政策的作用是分不开的，这 些政策成为国家环境保护部门进行监督管理的有效工具。以2004 年为例，据国家环保总局 统计，全年共实施环境行政处罚案件数80079件，确定交纳排污费单位73.3 万个，共征收 排污费 94.2 亿元，当年办理环境设立项目323264 个，环境影响评价制度执行率99.3%，“三 同时”制度实际执行项目78907个，合格项目76038个，执行合格率 95.7%，当年完成限期 治理项目数22649 项，关停并转企业13338 个。*进入 2005年以来，又先后有圆明园湖底 防渗工程、河南冶金研究所焦作东方金铝公司电解铝技术改造项目等一批项目因不符合环境 影响评价法被叫停，并责令限期整改。近期，因松花江污染事故国家环保总局局长解振华引 咎辞职，掀起了新的“环保风暴”。由上可以看出，我国的环境保护政策的执行力度是较大的。其中，这与党和政府对环境保护 工作的高度重视，以及社会各界环保意识的提高密切相关。但是，我们也应该看到，现行政 策在执行过程中也遇到了一些困难。如何认识这些问题，并对政策做出相应调整，是环境保 护政策作用得以发挥的关键。首先，有些政策不能适应社会主义市场经济发展的需要，已经不能解决现实问题。任何公共 政策都是在一定社会环境中生成和发生作用的。如果政策的环境变化，政策也要随之改变。 我国正在经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，而这个转变就是我国公共政 策的客观政策环境，所有的公共政策都要与这一转变相适应，环境保护也是如此。我国从开 始实行环境保护以来，制定了大量相关的法律和法规，它们为我国的环境保护提供了客观法 理依据，在我国的环境保护事业中起到了不可或缺的作用。但是，随着社会经济的发展，特 别是我国社会主义市场经济体制已经基本建立，社会经济的运行方式发生了很大转变，原有 的环境保护政策已经不能适应环境保护工作的需要。如“三同时”制度原本是从源头上解决污 染问题的重要措施。但这些管制性措施带有明显的计划经济色彩，随着企业经营机制的转变， 硬的预算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上的激励，加上政府企业信息不对称 的影响，企业会采取机会主义行为，着眼于短期效益最大化，而尽可能减少环境方面的投资， 从而使“三同时”制度逐步失去应有的效力。其次，有些政策未能充分体现价值规律的要求，在执行过程中偏离了原有的目的。如排污收 费标准应根据污染物的治理费用和社会损失费用确定，至少不能低于污染治理成本。但目前 的排污收费标准偏低，仅为治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成 本的 10%，致使许多企业宁愿交纳排污费而不愿进行治理。最后，政府在环境保护中的角色定位不合理，弱化了其他治理主体的责任。在我国目前的环 境保护工作中，政府仍承担着主要治理者的角色。据统计，70%以上的环境保护投资是政府 或公共投入，而一些西方市场经济国家近60%的污染物消减和控制投资是由私人部门直接 支付的。单一的投资主体造成我国环境治理经费严重不足，环境保护政策资源不足，影响了 环境保护政策的落实。可持续发展战略”已为国际社会广泛接受、认同。世界环境与发展委员会于1987 年发表的我们共同的未来中对可持续发展定义为：既满 足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。从社会观角度，可持续发展主张公平 分配，包括发达国家与发展中国家资源的公平分配，当代人和后代人资源的公平分配；从经 济观角度，可持续发展主张在保护地球上自然系统的基础上经济持续增长；从自然观角度， 可持续发展主张人与自然和谐发展。可持续发展主要包括自然资源与生态环境的可持续发展、经济的可持续发展、社会的可持续 发展三个方面，这三个方面是相互影响的综合体。可持续发展战略的实施是一项系统工程， 它是对传统发展模式的挑战，它谋求建立新的发展模式和消费模式，这意味着一个国家或地 区的经济发展和社会发展进程要从现在运行的传统模式转变到一个新的模式，它涉及方方面 面，各行各业，并存在着错综复杂的关系。可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困难的唯一选择。在1992 年世界环发 大会以后，国务院组织编制了中国21 世纪议程中国 21 世纪人口、环境与发展白皮 书，提出了人口、经济、社会、资源和环境相互协调，可持续发展的总体战略、对策和行 动方案，并已经开始了具体的行动，这表现出中国实施可持续发展战略的决心。一、我国水环境的现状当前，我国水环境存在的问题主要有三个，其中之一就是水污染。尽 管近二、三十年来，我国在水污染防治出台了一系列水质标准和法律法规，但水污染的发展 趋势仍未得到有效控制。2002 年国家环保总局公布的数字表明，地表水流经城市的河段有 机污染较重，城市居民日常生活排放的污水和很多工业废水都含有大量的有机物质，有的工 业废水还含有有毒有害的人工合成有机物，如合成农药和染料等，使我国大多数城市河流都 存在严重的有机污染，导致城市水源水质下降和处理成本增加，严重威胁到城市居民的饮水 安全和人民群众的身体健康，不仅加剧了水资源短缺的矛盾，也对我国正在实施的可持续发 展战略带来严重的负面影响，后果非常严重。二、水污染防治的手段1.法律和行政手段由于经济和法制的滞后，我国的水污染防治工作 一直以健全法制和加强环境道德教育为主，经济处罚为辅。1996 年，全国人大对水污染 防治法进行了修订，修订后的水污染防治法集中体现了我国水污染防治由分散治理为 主转向集中控制与分散治理相结合，由末端治理为主转向全过程控制、清洁生产，由单一的 浓度控制转向浓度控制和总量控制相结合，由区域管理为主转向区域管理与流域管理相结合 的指导思想的转变。国务院也规定全国所有工业污染源都要做到达标排放，对新建企业实行 三同时制度，这为进一步加强水污染的防治工作奠定了坚实的法律基础。今后工作的重点应 是加强监督管理和强化执法，真正做到有法必依，违法必究，最终实现水体变清，保障水资 源的可持续利用。2. 转变观念，实现污水处理市场化受传统思维定式的影响，人们觉得用水掏钱是理所当然， 但对排污也要掏钱则觉得难以接受。正因为如此，长期以来，城市排水设施及污水处理厂的 建设和运营管理都是以国家和地方政府投资为主，这不利于污水处理事业的发展，也是造成 我国水体普遍受到污染的最主要原因。一般完善的排水工程，每立方米污染投资大概在15 00-2000 元，经常性费用一般在0.1-0.3元/立方米污水。2002 年，我国城市污水排放总量 大约为400 亿立方米，预计到2010年，全国城市污水排放总量将增加到640亿立方米。 从保护城市水源水质并逐渐步完善水环境的角度考虑，到2010 年，城市污水处理率至少要 达到 50%（目前不足15%）。要达到上述处理程度，年投资至少需要800亿元人民币，污 水处理的成本太高。而切实可行的办法就是转变观念，走市场化的路子，即谁污染谁治理， 在收取水费的同时收取水污染治理费，污水处理厂实行企业化运营，国家只负责相关法规的 制定和执行工作。3. 技术手段为了消除污染对环境的危害，从根本上说有两个途径：一是推广应用清洁生产和 清洁产品，将污染消除在生产过程中，消除它们对水环境的污染，从而把水污染防治的重点 由末端治理转向源头控制；二是采用适当的技术，消除污染物或将其转化为无毒无害的、稳 定的物质。由于受科学技术水平的限制，我们还不可能要求所有的领域都应用清洁生产工艺 和清洁产品，所以，采取合适手段，将污染物去除或将其转化为无毒无害的物质是消除环境 污染的最有效、最直接的手段。为此必须做好以下几个方面的工作：建立完善的污水收集 与输送系统污水处理理应包括污水收集和输送，只建污水处理厂而没有相应的管理网收集系 统，不是完整的污水处理系统。有的地方厂建好了，却由于管渠建设不善，只能半负荷运行， 一方面造成浪费，另一方面，由于未经处理的污水任意排放，造成了受纳水体的严重污染。 所以建立完善的污水收集与输送系统是污水处理系统的关键。 确定合理的规模对污水处理厂究竟建多大规模要有长远考虑和统筹安排，设计时要充分考 虑现在和将来的污水处理量，以此指导污水处理厂的建设规模。 选择适当的处理工艺不同的地方，由于水量、水质不同，排放标准也不一定一样，应因地 制宜地选择处理工艺。目前我国城市污水处理大多采用一级处理及一级加强处理工艺，其基 建费用一般在 500-700元/立方米，经常性费用在0.1-0.2 元/立方米范围内，比较适合于污 水排放量不大或环境容量较大，经济不是很发达的地区；相反，二级处理及二级加强处理工 艺比较理想，这类污水处理工艺通常以活性污泥法居多。氧化沟因其处理效果好、性能稳定， 便于管理，在二级处理中被广为采用。水体一旦受到污染，其危害是严重的和长期的，必须正确认识和对待水污染的问题，采取有 效措施，保护好水环境，促进经济的可持续发展。简单爱爱爱爱 2009-05-03 22:38:25 环境是人类生存和发展的基本前提。环境为我们生存和发展提供了必需的资源和条件。随着 社会经济的发展，环境问题已经作为一个不可回避的重要问题提上了各国政府的议事日程。 保护环境，减轻环境污染，遏制生态恶化趋势，成为政府社会管理的重要任务。对于我们国 家，保护环境是我国的一项基本国策，解决全国突出的环境问题，促进经济、社会与环境协 调发展和实施可持续发展战略，是政府面临的重要而又艰巨的任务。一、我国现阶段环境保护政策的政策背景环境问题不是一个单一的社会问题，它是与人类社会的政治经济发展紧密相关的。环境问题 在很大程度上是人类社会发展尤其是那种以牺牲环境为代价的发展的必然产物。西方国家已 经进入了工业化社会，他们已在偿还工业化起步阶段以来对环境欠下的债务。我国正在进行 社会主义现代化建设，正在经历从农业社会向工业社会的过渡。我们决不能走西方国家“先 污染，后治理”的老路，而应该提前把环境保护放到一个重要的位置。这既是历史的教训， 也是我们面临的必然选择，在环境危机日益深化的情况下一种被动选择。因为环境问题已成 为危害人们健康，制约经济发展和社会稳定的重要因素。1、环境污染问题严重污染问题是人类社会面临的主要环境问题，它也是人类社会活动的必然产物。虽然经过多年 的治理，我国环境污染加剧的趋势基本得到控制，但是，环境污染问题依然相当严重。据统 计，2004年，全国二氧化硫排放量2254.9万吨，比 2000 年增长了15%。在全国七大水系 中，根据413 个水质监测断面记录，只有41.6%的断面满足国家地表水三类标准，比2000 年下降 16.1%，长江、珠江的水质较好，海河、黄河、淮河、辽河、松花江的水质较差， 各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染。2004 年城市空气质量 41.4%达到二级标 准，比2000年的63.5%下降 22.1%，*酸雨污染问题严重。城市噪声扰民较为普遍，7.3% 的城市处于严重或中度污染水平。重大污染事故时有发生，我国进入了一个环境污染事故的 高发期。这些问题严重影响了人们的生产和生活，成为制约我国可持续发展的障碍因素。2、生态恶化趋势加剧生态环境是人类生产和生活中与之发生联系的自然因素的总和，人类的活动必然对这些因素 造成或多或少的影响。目前，我国生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧，危害在加重。 土地退化严重，全国水土流失面积达367 万平方公里，约占国土面积的38%，平均每年新 增水土流失面积1 万平方公里，荒漠化土地面积已达262 万平方公里，并且每年还以2460 平方公里的速度扩展。全国森林面积17491 万公顷，森林覆盖率18.21%，居世界第 130 位，人均森林面积列世界第134 位，占国土面积32.19%的西北五省（自治区）森林覆盖率 仅为 5.86%，乱砍滥伐现象仍屡禁不止。草地退化、沙化和碱化的面积达1.35亿公顷，约 占草地总面积的三分之一，并且每年还在以200 万公顷的速度增加。水生态系统失衡，20 04 年，全国有79个城市缺水，有2340万人口，1300万头大牲畜发生临时性饮水困难。* 生物多样性锐减，野生动植物丰富区面积不断减少，乱捕滥猎和乱挖滥采现象屡禁不止。生 态环境恶化，严重影响和我国经济社会的协调发展和国家生态环境安全。3、入世给我国环境保护带了新挑战我国在 2001 年加入世界贸易组织，即通常所谓的入世。入世后，我们在享受权利的同时， 还要履行相应的义务。发达国家会要求我们执行与之同样的高环境标准。1因此，WTO的 一些绿色条款，有可能对我国商品出口造成影响，限制了国内那些不符合环境标准商品的出 口贸易。这就要求国内企业提高环境保护意识，加大环境保护方面的投入，建立环境管理体 系，持续改善环境行为，以提高产品的国际竞争力。但是，高环境标准又会导致产品成本增 加，降低产品竞争力，阻碍其产品顺利进入国际市场。因此，如何协调高质量环境保护标准 与产品成本之间的关系，成为入世后我国环境保护政策面临的新挑战。4、落实科学发展观重要举措二、我国当前环境保护政策的主要内容与分析 建国后相当一个时期里，我们没有意识到环境问题的重要性，但是环境问题不以人的意志为 转移。忽视环境保护，人类社会必将为自身的发展而付出代价。随着环境问题的凸现，国务 院于1973年成立了环保领导小组及其办公室，在全国开始“三废”治理和环保教育，这是我 国环境保护工作的开始。经过20多年的发展，我国的环境保护政策已经形成了一个完整的 体系，它具体包括三大政策八项制度， 2即“预防为主，防治结合”， “谁污染，谁治理”， “强 化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”， “三同时”， “排污收费”， “环境保护目标责任”， “城 市环境综合整治定量考核”， “排污申请登记与许可证”， “限期治理”， “集中控制”等八项制度。1 、预防为主，防治结合政策环境保护政策是把环境污染控制在一定范围，通过各种方式达到有效率的污染水平。3因 此，预先采取措施，避免或者减少对环境的污染和破坏，是解决环境问题的最有效率的办法。 中国环境保护的主要目标就是在经济发展过程中，防止环境污染的产生和蔓延。其主要措施 是：把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；对开发建设项目 实行环境影响评价制度和“三同时”制度。2、谁污染，谁治理政策从环境经济学的角度看，环境是一种稀缺性资源，又是一种共有资源，为了避免“共有地悲 剧”，必须由环境破坏者承担治理成本。这也是国际上通用的污染者付费原则的体现，即由 污染者承担其污染的责任和费用。其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染 物的企事业单位征收超标排污费，专门用于防治污染；对严重污染的企事业单位实行限期治 理；结合企业技术改造防治工业污染。3、强化环境管理政策由于交易成本的存在，外部性无法通过私人市场进行协调而得以解决。4解决外部性问题 需要依靠政府的作用。污染是一种典型的外部行为，因此，政府必须介入环境保护中来，担 当管制者和监督者的角色，与企业一起进行环境治理。强化环境管理政策的主要目的是通过 强化政府和企业的环境治理责任，控制和减少因管理不善带来的环境污染和破坏。其主要措 施有：逐步建立和完善环境保护法规与标准体系，建立健全各级政府的环境保护机构及国家 和地方监测网络；实行地方各级政府环境目标责任制；对重要城市实行环境综合整治定量考 核。三、政策科学视角下的 我国环境保护政策分析我国的环境保护政策不是一项具体的政策，而是形成的一个完善的政策体系。下面笔者将从 政策科学的角度对现阶段我国环境保护政策做出具体分析。1、在政策目标取向上，重视经济社会的协调发展。政策目标是政策所希望取得的结果或完 成的任务。政策的目标取向决定了在制定政策方案过程中的价值抉择。环境保护是我国可持 续发展战略的一个具体要求，也是实现经济社会协调发展的重要途径。我国的环境保护政策 不仅考虑环境保护目标的需要，同时也注重环境对经济系统可能造成的负担。一般来说，我 国环境政策的总体战略是“环境与经济协调型”的，而不是“环境优先型”的。这一特征与我国 环境政策的政策背景相一致，我国正处于“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段，在人们 生活水平不高的国情下，追求“环境优先”的政策取向是不现实的。2、在政策主体上，政府是政策的制定主体和执行主体。政策主体是指那些直接或间接地参 与政策制定和执行过程的个人或组织。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统 等方面的不同，各国的政策制定主体也有所差异。我国在以政府为本位的现实状况下，政府 是社会公共事务的治理主体。我国政府担当着环境治理的重任，一些社会团体和企业虽然也 参与环境保护事业，但由于环境保护政策已把权力基本上都授予政府，他们所起到的作用是 有限的。缺乏多元参与的治理体系，是我国环境保护政策执行效果不理想的重要原因。因为 政府理性是有限的，政府在制定和执行环境保护政策方面都有局限性，会面临决策失误和执 行不力的困境。正是这些局限性为社会团体和个人参与环境保护事业提供了空间。3、在政策作用点上，注重同时从根源上预防和从后果上治理。我国“防治结合，预防为主” 的政策表明环境保护政策既要处理已经出现的后果，更要采取措施预防新的环境问题。预防 新的污染源出现，可以把环境污染造成的损失控制在最低限度。而对环境污染的治理则是一 种补救式措施。所以，在具体的环境保护工作中要坚持把预防与治理二者结合起来，更好地 发挥环境保护政策的作用，追求理想的政策效果。4、在政策的实施机制上，管制性手段和诱导性手段相结合。管制性手段是政府直接利用政 策干预环境保护，而诱导性手段是政府借助市场机制诱使企业因符合自身利益而保护环境。 目前，管制性手段仍在我国占主导地位，价格、税收等一些起到诱导性作用的经济手段使用 得较少。而管制性手段因政府部门和官员的自利行为会呈现“软化”现象，无法起到应有的作 用。所以，从长远来看，运用经济手段推进污染治理市场化进程是一种必然趋势。四、我国环境保护政策实施中的问题与政策建议我国的各项环境保护政策在实际工作中得以落实，取得了巨大成绩。目前，我国环境污染已 基本得到控制，生态环境恶化的趋势也得到一定遏制。这与各项政策的作用是分不开的，这 些政策成为国家环境保护部门进行监督管理的有效工具。以2004 年为例，据国家环保总局 统计，全年共实施环境行政处罚案件数80079件，确定交纳排污费单位73.3 万个，共征收 排污费 94.2 亿元，当年办理环境设立项目323264 个，环境影响评价制度执行率99.3%，“三 同时”制度实际执行项目78907个，合格项目76038个，执行合格率 95.7%，当年完成限期 治理项目数22649 项，关停并转企业13338 个。*进入 2005年以来，又先后有圆明园湖底 防渗工程、河南冶金研究所焦作东方金铝公司电解铝技术改造项目等一批项目因不符合环境 影响评价法被叫停，并责令限期整改。近期，因松花江污染事故国家环保总局局长解振华引 咎辞职，掀起了新的“环保风暴”。由上可以看出，我国的环境保护政策的执行力度是较大的。其中，这与党和政府对环境保护 工作的高度重视，以及社会各界环保意识的提高密切相关。但是，我们也应该看到，现行政 策在执行过程中也遇到了一些困难。如何认识这些问题，并对政策做出相应调整，是环境保 护政策作用得以发挥的关键。首先，有些政策不能适应社会主义市场经济发展的需要，已经不能解决现实问题。任何公共 政策都是在一定社会环境中生成和发生作用的。如果政策的环境变化，政策也要随之改变。 我国正在经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，而这个转变就是我国公共政 策的客观政策环境，所有的公共政策都要与这一转变相适应，环境保护也是如此。我国从开 始实行环境保护以来，制定了大量相关的法律和法规，它们为我国的环境保护提供了客观法 理依据，在我国的环境保护事业中起到了不可或缺的作用。但是，随着社会经济的发展，特 别是我国社会主义市场经济体制已经基本建立，社会经济的运行方式发生了很大转变，原有 的环境保护政策已经不能适应环境保护工作的需要。如“三同时”制度原本是从源头上解决污 染问题的重要措施。但这些管制性措施带有明显的计划经济色彩，随着企业经营机制的转变， 硬的预算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上的激励，加上政府企业信息不对称 的影响，企业会采取机会主义行为，着眼于短期效益最大化，而尽可能减少环境方面的投资， 从而使“三同时”制度逐步失去应有的效力。其次，有些政策未能充分体现价值规律的要求，在执行过程中偏离了原有的目的。如排污收 费标准应根据污染物的治理费用和社会损失费用确定，至少不能低于污染治理成本。但目前 的排污收费标准偏低，仅为治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成 本的 10%，致使许多企业宁愿交纳排污费而不愿进行治理。最后，政府在环境保护中的角色定位不合理，弱化了其他治理主体的责任。在我国目前的环 境保护工作中，政府仍承担着主要治理者的角色。据统计，70%以上的环境保护投资是政府 或公共投入，而一些西方市场经济国家近60%的污染物消减和控制投资是由私人部门直接 支付的。单一的投资主体造成我国环境治理经费严重不足，环境保护政策资源不足，影响了 环境保护政策的落实。可持续发展战略”已为国际社会广泛接受、认同。世界环境与发展委员会于1987 年发表的我们共同的未来中对可持续发展定义为：既满 足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。从社会观角度，可持续发展主张公平 分配，包括发达国家与发展中国家资源的公平分配，当代人和后代人资源的公平分配；从经 济观角度，可持续发展主张在保护地球上自然系统的基础上经济持续增长；从自然观角度， 可持续发展主张人与自然和谐发展。可持续发展主要包括自然资源与生态环境的可持续发展、经济的可持续发展、社会的可持续 发展三个方面，这三个方面是相互影响的综合体。可持续发展战略的实施是一项系统工程， 它是对传统发展模式的挑战，它谋求建立新的发展模式和消费模式，这意味着一个国家或地 区的经济发展和社会发展进程要从现在运行的传统模式转变到一个新的模式，它涉及方方面 面，各行各业，并存在着错综复杂的关系。可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困难的唯一选择。在1992 年世界环发 大会以后，国务院组织编制了中国21 世纪议程中国 21 世纪人口、环境与发展白皮 书，提出了人口、经济、社会、资源和环境相互协调，可持续发展的总体战略、对策和行 动方案，并已经开始了具体的行动，这表现出中国实施可持续发展战略的决心。 一、我国 水环境的现状当前，我国水环境存在的问题主要有三个，其中之一就是水污染。尽管近二、 三十年来，我国在水污染防治出台了一系列水质标准和法律法规，但水污染的发展趋势仍未 得到有效控制。2002 年国家环保总局公布的数字表明，地表水流经城市的河段有机污染较 重，城市居民日常生活排放的污水和很多工业废水都含有大量的有机物质，有的工业废水还 含有有毒有害的人工合成有机物，如合成农药和染料等，使我国大多数城市河流都存在严重 的有机污染，导致城市水源水质下降和处理成本增加，严重威胁到城市居民的饮水安全和人 民群众的身体健康，不仅加剧了水资源短缺的矛盾，也对我国正在实施的可持续发展战略带 来严重的负面影响，后果非常严重。二、水污染防治的手段1.法律和行政手段由于经济和法制的滞后，我国的水污染防治工作 一直以健全法制和加强环境道德教育为主，经济处罚为辅。1996 年，全国人大对水污染 防治法进行了修订，修订后的水污染防治法集中体现了我国水污染防治由分散治理为 主转向集中控制与分散治理相结合，由末端治理为主转向全过程控制、清洁生产，由单一的 浓度控制转向浓度控制和总量控制相结合，由区域管理为主转向区域管理与流域管理相结合 的指导思想的转变。国务院也规定全国所有工业污染源都要做到达标排放，对新建企业实行 三同时制度，这为进一步加强水污染的防治工作奠定了坚实的法律基础。今后工作的重点应 是加强监督管理和强化执法，真正做到有法必依，违法必究，最终实现水体变清，保障水资 源的可持续利用。2.转变观念，实现污水处理市场化受传统思维定式的影响，人们觉得用水掏钱是理所当然， 但对排污也要掏钱则觉得难以接受。正因为如此，长期以来，城市排水设施及污水处理厂的 建设和运营管理都是以国家和地方政府投资为主，这不利于污水处理事业的发展，也是造成 我国水体普遍受到污染的最主要原因。一般完善的排水工程，每立方米污染投资大概在15 00-2000 元，经常性费用一般在0.1-0.3元/立方米污水。2002 年，我国城市污水排放总量 大约为400 亿立方米，预计到2010年，全国城市污水排放总量将增加到640亿立方米。 从保护城市水源水质并逐渐步完善水环境的角度考虑，到2010 年，城市污水处理率至少要 达到 50%（目前不足15%）。要达到上述处理程度，年投资至少需要800亿元人民币，污 水处理的成本太高。而切实可行的办法就是转变观念，走市场化的路子，即谁污染谁治理， 在收取水费的同时收取水污染治理费，污水处理厂实行企业化运营，国家只负责相关法规的 制定和执行工作。3.技术手段为了消除污染对环境的危害，从根本上说有两个途径：一是推广应用清洁生产和 清洁产品，将污染消除在生产过程中，消除它们对水环境的污染，从而把水污染防治的重点 由末端治理转向源头控制；二是采用适当的技术，消除污染物或将其转化为无毒无害的、稳 定的物质。由于受科学技术水平的限制，我们还不可能要求所有的领域都应用清洁生产工艺 和清洁产品，所以，采取合适手段，将污染物去除或将其转化为无毒无害的物质是消除环境 污染的最有效、最直接的手段。为此必须做好以下几个方面的工作：建立完善的污水收集 与输送系统污水处理理应包括污水收集和输送，只建污水处理厂而没有相应的管理网收集系 统，不是完整的污水处理系统。有的地方厂建好了，却由于管渠建设不善，只能半负荷运行， 一方面造成浪费，另一方面，由于未经处理的污水任意排放，造成了受纳水体的严重污染。 所以建立完善的污水收集与输送系统是污水处理系统的关键。 确定合理的规模对污水处理厂究竟建多大规模要有长远考虑和统筹安排，设计时要充分考 虑现在和将来的污水处理量，以此指导污水处理厂的建设规模。 选择适当的处理工艺不同的地方，由于水量、水质不同，排放标准也不一定一样，应因地 制宜地选择处理工艺。目前我国城市污水处理大多采用一级处理及一级加强处理工艺，其基 建费用一般在 500-700元/立方米，经常性费用在0.1-0.2 元/立方米范围内，比较适合于污 水排放量不大或环境容量较大，经济不是很发达的地区；相反，二级处理及二级加强处理工 艺比较理想，这类污水处理工艺通常以活性污泥法居多。氧化沟因其处理效果好、性能稳定， 便于管理，在二级处理中被广为采用。水体一旦受到污染，其危害是严重的和长期的，必须正确认识和对待水污染的问题，采取有 效措施，保护好水环境，促进经济的可持续发展。