公共行政管理讲义

公共行政管理一、 概念含义 1 公共行政： 公共部门调用各种资源和手段对社会公共事务及行政组织内部事务进行管理。简言之，国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 2 行政职能： 即政府职能。国家行政机关依法对国家事务和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所发挥的功能和作用。包括立法职能、司法职能、行政职能。 3 行政组织： 静态组织结构和动态活动过程的统一。从动态上讲，指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，广义上指一切具备计划、组织、协调和控制等行政功能的组织，包括国家行政部门的组织，也包括立法、司法部门内履行行政职能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构；狭义上指在一定权限内执行各种公共事务的机构的总称，简单地说就是政府机构。 4 行政组织体制： 行政组织结构中各层级、各部门之间管理关系制度化的表现形式。 5 行政机构： 即政府机构。广义上，国家权力机构的总称；狭义上，依法建立、享有行政权力、担负行政职能的那一部分国家机构。在我国指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。 6 行政领导： 指国家行政组织系统中领导者为实现一定的行政目标，通过依法行使国家权力、了解和影响组织成员、行政管理事务和社会公共事务而进行的决策、组织、指挥、监督和协调等行政活动的过程。 7 行政领导体制： 国家行政机关为管理公共行政事务而建立的相关制度，包括行政领导结构、行政权力划分、行政领导工作制度等内容。 8 公共政策： 政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。 9 行政执行： 具有行政权的行政机关和社会组织，实施决策中心发出的决策指令，以达到预期目标的全部活动。行政执行包括从决策做出并经合法化后，到决策目标实现为止的全部活动或整个过程。 10 行政沟通： 行政组织中，单位与单位之间，工作人员之间为了达成组织的目标，彼此交换意见，相互了解，彼此求共识的过程。11 行政协调： 行政领导者引导行政组织与外部环境之间、行政组织内部各种关系之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现决策目标的管理活动。12 行政控制： 行政领导者（国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织）对国家行政机关及公务员的行政执行过程及行为是否遵从法律规章进行监督、检查，对行政执行过程及结果进行调整、修正的过程。13 行政监督： 广义上指一切行政机构的活动同时收到行政机构内部的监督和整个政治体系包括立法、司法机关、社会利益集团与公众舆论的监督。狭义上指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查，行政学指的是后者。14 人事行政： 以国家行政机关的行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施、管理方法和艺术的总和，是国家行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。15 公共财政： 指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系。广义上讲是国家收支的后效管理、调整和监督；狭义上指国家行政机关对完成本身工作所需要的行政经费的领拨、使用、管理和监督的活动，即公共行政管理基本要素中所说的“财务行政”。16 公共预算： 指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部活动范围和公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。亦称国家预算、政府预算、财政预算。17 税收管理： 国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的活动。简言之，国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，强制、无常地取得公共收入的一种方式。18 政府收费： 政府部门向其社会成员在一定的范围内提供特定的服务，或者提供特定的公共设施的使用而相应的收取一定的费用。19 公共支出： 即财政支出或政府支出，是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。20 行政效率： 在保证政府活动目标正确并且有益于社会的前提下，所获得的行政效果与所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。即各级行政组织在它们的行政管理活动中所投入的工作量与其所生产的有形、无形管理效果之间的比率。二、概念特点 1 行政职能的特点： 执行性、多样性、动态性。 2 行政组织的特性： 政治性与社会性、法制性与权威性、系统性与动态性。 3 行政领导的特点： 政治性、强制性、综合性。 4 行政领导者（素质）的特点： 时代性、层次性。 5 公共政策的基本特征： 政治性、权威性、强制性。 6 行政沟通的基本特征： 现实性、综合性、具体性、灵活性、强制性。 7 行政监督的特点： 监督主体的多样性、监督对象的特定性、监督内容的广泛性。 8 公共财政的基本特征： 公共性政府收支行为以满足社会公共需要为界限； 非盈利性政府收支行为不得以盈利为目的； 法制性政府收支行为规范化； 平等性为市场主体及其活动提供一视同仁的服务。 9 公共预算的特点： 计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序。10 税收管理的特点： 无偿性、强制性、固定性。11 行政效率的特征： 方向性、关联性、社会价值性、相对性。12 西方公务员制度的基本特点：公开考试，择优录取；职务常任；政治中立。13 公共政策执行的特点： 行动性、组织性、灵活性。三、概念内容 1 政府的基本职能： 政治职能（统治职能）军事保卫职能、外交职能、治安职能、社会管理、公共服务； 经济职能经济调节、市场监管、社会管理、公共服务； 文化职能发展科技技术职能、发展教育的职能、发展文化事业的职能、发展体育卫生的职能； 社会职能调节社会分配和组织社会保障的职能、 保护生态环境和自然资源的职能、 促进社会化服务体系建立的职能、 提高人口质量和实行计划生育的职能。 2 政府运行职能： 计划职能制定组织的整体目标、围绕目标制定可供选择的方案、对方案进行分析并最后选择可行的方案、确定具体实施步骤；组织职能将计划整体目标细化为可操作执行的工作项目，并落实到具体部门或个人、配备必要的人力财力物力保障，提供必要的信息、明确职权划分和奖惩措施并授予下属执行任务的权力和责任；协调职能协调组织之间、组织与人员之间、人员之间， 协调各项管理活动、环节之间的关系， 协调组织与其他社会组织以及社会成员之间的关系。控制只能明确的控制标准、 恰当的控制幅度、 畅通的反馈渠道、 有力的调节手段、 有效的督促和检查。 3 政府的层级职能： 中央政府专有职能国防事务、外交事务； 地方政府专有职能调控辖区经济发展、征收地方赋税、举办地方公。益事业； 中央政府与地方政府共享的职能社会治安、公共福利、城市发展、国土管理、民族事务、司法监察。4 行政职能转变的内容： 外部转移； 内部转移； 行政管理方式的转变。5 我国政府职能转变的基本内容： 职能重心十一届三中全会后转到经济建设； 职能方式从行政手段到经济手段、 从微观、直接管理到宏观、间接管理、 从排斥市场到强调市场计划都是配置手段； 职能关系中央与地方、企业与政府、政府与市场、政府与社会、理顺政府内部各职能部门的关系。6 行政组织体制： 首长制与委员制（独任制、一长制与合议制）、 集权制与分权制、 完整制与分离制（集约制或一元统属与独立制或多元统筹制）、 层级制与职能制、 矩阵组织体制与立体多维组织体制。7 行政领导体制： 行政领导结构、行政权力划分、行政领导工作制度。 8 行政领导者的素质结构： 政治素质、 知识素质、 能力素质、 心理素质（气质与性格、血型与性格）。9 行政领导集体的静态结构： 年龄结构、 知识结构、 智能结构、 心理结构。10 行政领导集体的动态结构： 合力关系经验、阅历的互补关系、 专业知识和能力的互补关系、 品德互动关系。 合力状态团结合作能力、 科学决策和处理复杂事物的能力、 社会动员与社会统御的能力、 清除积弊和开拓进取的能力。11 公共政策的功能： 引导功能（导向功能）、 调控功能、 分配功能、 象征功能。12 公共政策制定者： 立法机关、行政机关、政党（尤其执政党）、利益团体和公民。 13 西方公共政策制定者五种模式：议会决策模式、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式和公民决策模式。14 公共政策终结的内容： 功能的终结、 机构的终结、 政策本身的终结、 计划的终结。15 行政沟通的基本功能： 收集功能、维持、革新、监控、协调。 16 行政监督体系： 外部体系政党监督（共产党和民主党派）； 国家权力机关监督人大监督（法律监督和工作监督）； 国家司法机关监督检察机关和审判机关； 社会团体监督人民政协、工会、共青团、妇联以及居民委员会、村委会等； 人民群众监督； 社会舆论监督。 内部体系一般监督（自上而下、自下而上、平行监督）、 专门监督（行政监察、审计监督）。17 中国公务员制度的基本内容： 中华人民共和国公务员法的颁布、 公务员的范围、 公务员的条件、义务与权利、 职务与级别、 录用、 考核、 职务任免、 职务升降、 奖励、 惩戒、 培训、 交流与回避、 工资福利保险、 辞职辞退、 退休、 申诉控告、 职位聘任、 法律责任。18 公共财政主要内容： 公共收入、公共支出、公共选择、财政体制、财政政策。19 行政领导者的职责内容： 政治责任、工作责任、法律责任。20 人大监督的内容： 计划预算监督权、工作报告审议权、法制审查权、人事监督、质询和询问权、视察与调查权。21 公共政策的基本内容： 社会问题社会客观现象，大多数人对上述现象觉察、认同并受其影响，价值、利益与规范的冲突，团体的活动与力量，政府的必要行动； 目标团体； 政策环境自然环境、社会环境。22 公务员的权利： 履行职责应当具有的工作条件； 非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分； 获得工资报酬，享受福利、保险待遇； 参加培训； 对机关工作和领导人员提出批评和建议； 提出申诉和控告； 申请辞职； 法律规定的其他权利。23 公务员的义务： 模范遵守宪法和法律； 按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率； 全心全意为人民服务，接受人民监督； 维护国家的安全、荣誉和利益； 忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的决定和命令； 保守国家秘密和工作秘密； 遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德； 清正廉洁，公道正派； 法律规定的其他义务。24 行政效率的内容： 机械效率观人力、经费、时间三大要素； 功能效率观把价值工程分析的方法引入行政管理； 系统效率观行政效率的高低取决于组织结构、领导才能、人员素质等综合因素。四、概念类型与组成 1 行政组织的类型： 中央人民政府和地方各级人民政府； 领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关。 2 行政领导体制的类型： 个人专权制（独裁制）、 个人负责制（一长制、首长制、首长负责制）、 集体负责制（委员会制、合议制）、 分权负责制。3 行政领导方式的类型： 按权力控制程度集权式、分权式、均权式； 按决策权集中程度专断式、民主式、放任式； 按领导的工作中心重事式、重人式、人事并重式； 根据领导对象的不同进行应变领导机关性质应变领导、教育程度应变领导、上下级关系应变领导。 4 公共政策的类型： 按空间层次与衍生关系总政策、基本政策、部门政策； 按社会内容与社会领域政治政策、经济政策、社会政策、文化政策； 按时间效力与空间效力战略、策略、技术； 按公共政策协调社会生活的方式分配性、调节性、自我调节性、再分配性； 按可控性与可预测性确定型、不确定型、风险型、竞争型； 按是否有现成可遵循程序性政策、非程序性政策。5 行政沟通的类型： 正式沟通、非正式沟通。6 行政协调的类型： 对事的协调与对人的协调、 内部协调与外部协调、 认识性协调与利益性协调、 促进式协调与纠偏式协调、 合作式协调与应变式协调、 会议协调与非会议协调。7 公共预算的分类： 按不同编制形式单式预算、复式预算； 按不同编制内容增量预算、零基预算； 按不同政府级别中央公共预算、地方公共预算； 按不同作用时间年度预算、中长期预算； 按不同收支管理范围总预算、单位预算。8 公共预算管理的基本模式：分项排列预算模式； 规划计划预算模式； 目标管理预算模式； 零基预算模式； 绩效预算模式。9 政府收费的形式： 规费行政规费（外事规费、内务规费、经济规费等）； 司法规费（诉讼规费和非诉讼规费）； 使用费直接费、公共事业特种费、特许费。10 公共支出类型： 按支出性质购买性、转移性； 按支出类型国际：公务支出、国防、教育、能源、卫生等， 我国：国防支出、行政管理支出、社会文教支出、经济建设支出和其他支出； 按经济类型经常性支出、资本性支出、贷款净额支出； 按支出用途基本建设、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项、社会福利、农业支出等； 11 公务员职位类别： 综合管理类、专业技术类、行政执法类。 12 公务员职务类别： 领导职务国家级正、副职，省部级正、副职，厅局级正、副职，县处级正、副职，乡科级正、副职。 非领导职务（厅局级以下设置）综合管理类的非领导职务：（副）巡视员、（副）调研员、（副）主任科员、科员、办事员。 13 公务员定期考核结果等次分类： 优秀、陈志、基本称职、不称职。 14 公务员职务任免： 选任制、委任制； 领导成员任期制。 15 公务员奖励： 嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。 16 公务员处分： 警告、记过、记大过、降级、称职、开除。五、概念主体与客体 1 公共行政 （1）公共行政的主体： 公共部门，一般为政府部门（不将立法和司法机构列举此内），但不排除其他非政府组织参与。 在我国，中华人民共和国国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关。 （2）公共行政的客体： 社会公共事务和行政组织内部事务（即政府自身内部）管理。2 公共政策 （1）公共政策的主体： 直接或间接参与政策制定、执行、评估、监控的个人、团体或组织。分为官方和非官方两大类，亦称直接主体和间接主体。 官方主体：立法机关西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；我国指全国人民代表大会及其各级地方人民代表大会及其常务委员会； 行政机关； 执政党执政主体的核心力量； 司法机关； 某些领袖人物。 非官方主体：利益集团公民协会、工会、企业家协会等； 公民即选民。代表了法制社会的基本准则； 大众传播媒介； 现代政策研究组织后备“思想库”。 （2）公共政策的客体： 政策所发生的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）。 六、概念的构成要素 1 计划职能的基本要素： 目标、机构、人、财、物、时间、步骤等。 2 行政组织的基本要素： 组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法律制度、物质因素。3公共政策的基本要素： 目标、方案。 4 行政效率要素： 效益、经济、时间。七、原则 1 行政组织设置原则： 职能需要； 精干高效机构设置、人员编制、办事程序 完整统一局部服从全局，个别服从整体权责一致组织部门和行政人员依法设置健全完善各级政府组织法，制定行政组织编制法。 2 公共政策执行的原则： 合法、公正、权变、系统、时效。 3 人事行政的基本原则： 党管干部人事工作的根本原则， 德才兼备党选拔、使用干部的基本原则，党的干部路线的核心内容， 竞争择优新时期人事行政的基本要求， 能位一致人尽其才，各尽所能， 注重实绩以此为衡量标准， 依法管理人事行政的重要原则，也是人事行政法制化、规范化、科学化的一个重要标志， 奖励管理。 4 行政效率测评的原则： 为社会主义政治服务的原则， 量与质统一原则， 短期效果与长期效果统一， 局部利益与全局利益统一。5 行政执行原则： 国家意志的执行； 灵活和创新； 必须准确和迅速； 统筹兼顾。6 行政协调的基本原则： 统筹兼顾，力求平衡； 求同存异，灵活权变； 客观公正，实事求是。 八、实施方式、方法 1 行政领导方式：（见一、概念内容一项） 2 政府行政职能的方式： 工作方式、工作作风、运行程序。 3 公共政策制定方法： 经验决策经验性、历史借鉴、分析比较、轻视理论； 理性决策量化分析和严格逻辑程序，亦称科学决策模式； 有限理性决策收集资料、确定目标、拟定方案、抉择、反馈； 渐进决策（林德布洛姆）按部就班、积小变大、稳中求进； 综合决策理性和渐进的综合； 数学分析法线性规划、排队论、决策论、对策论等； 头脑风暴法； 德尔菲法强调通过有控制的反馈使得收集的专家意见更可靠。 列名小组法采用信函征询和集体讨论相结合的方式征求专家意见。 4 公共政策评估的方法： 定量评估、定性评估与定量定性综合评估方法， 过程评估法（边界分析、回归分析和社会审计、社会试验等）， 对比评估方法（前后、有无、“时钟”等） 5 政策终结方式： 替代、合并、分解、缩减、废止。 6 行政沟通模式： 聚联式一个沟通中心， 单联式各个信息沟通点地位平等， 互联式每个点都可以跟其他点发生联系， 分联式存在着两个或两个以上的信息沟通系统。 7 行政协调方式： 主体合流法使他方意见基本统一到主导一方意见上来， 中间数法， 冷处理与热处理， 当面表态法， 谈心法， 跟踪处理法。8 行政控制的方式： 上下对立控制方式、上下协调控制方式。9 政府机关内部监督方式： 工作报告、工作指导、工作检查、批评和建议、行政复议。10 社会舆论监督途径： 新闻报道、公开披露、表达民意。11 人民群众监督基本形式： 信访、传播媒介、行政复议、行政诉讼。12 行政效率测评方法： 直接、间接、综合测评。13 提高行政效率的方法： 有正确的决策及执行， 机构设置合理，工作体制协调， 要求干部有良好的工作作风和素质， 科学的办事程序和必要的技术手段及物质基础。14 公共政策执行的方式： 行政方式依靠行政机构、领导者的权力， 法律方式， 经济方式， 思想教育方式。15 行政协调的模式： 系统环境的协调及方式执行反馈， 行政功能分析， 行政参与， 行政委托； 系统结构的协调及方式纵向结构：权力委托， 行政分权， 行政督导； 横向结构：政府会议制度， 专门议事协调机构， 职能部门的协调， 行政改组； 行政人员的协调及方式人员咨询及建议， 态度调查， 团体活动， 直接处理争议。 九、影响因素 1 行政职能转变的影响因素： 外因社会变迁， 内因公共行政科学化， 根本保障技术手段， 制约因素传统行政文化。2 影响公共政策制定的因素： 体制因素民主、专制；（决策、智囊、信息） 主体因素即制定者因素， 客体因素社会成员的影响， 技术因素手段和方法。3 影响公共政策执行的因素： 政策本身、体制因素、人的因素、资源因素、政策外的因素。4影响公共政策评估的因素： 政策信息、资料不公开，使外部评估困难， 政策制定者与执行者的配合程度与干扰抵制能量的大小程度是政策评估成败的决定性因素， 政策目标的多样化与政治化， 政策的沉淀成本， 政策评估方式、方法和规范不完整， 政策结果衡量困难，难以量化衡量。 5 影响行政效率的因素： 环境因素政治环境、经济发展状况、社会心理条件等， 组织因素行政机构、职位的设置，各个环节的协调， 人员因素领导者素质、一般人员素质、人事管理工作质量， 科学技术因素现代化科学技术。6 我国影响行政效率的因素： 行政组织缺少编制法规、就够不合理， 人事管理人员基本素质差， 管理方法重形式、讲排场， 机关工作方面。十、执行过程 1 公共政策的执行过程： 执行准备、政策实验、政策宣传、指挥协调、监督控制。 2 公共政策评估的程序： 评估准备、评估实施、评估总结。十一、发展历程 1 行政职能发展的四阶段：（1） 自然经济状态下的行政职能，（2） 自由资本主义时期的行政职能，（3） 现代资本主义国家的行政职能，（4） 传统社会主义国家体制下的行政职能。2 我国行政机构改革 （1）从1952年开始，奠定了高度集中统一的管理体制模式， （2）1958年改革是行政管理体制分权第一次尝试， （3）1965年进行集中管理改革， （4）1982年首次提出“机构改革”概念，趋向是“简政放权”。最大的成果在于推进干部的革命化、知识化、专业化、年轻化，实施行政首长负责制。 1980年邓小平发表党和国家领导制度改革提出要进行改革， 1984年邓小平提出“实行企业职责分开，正确发挥政府机构管理经济职能”， （5）1988年首次提出“转变职能”，机构改革趋向是“定职能、定机构、定编制”， 提出政企分开、党政分开、初步理顺党政关系、政府与企事业单位和人民团体的关系，中央同地方的关系、政府各部门之间的关系， （6）1993年13