盘活国有资产存量调研报告200609077

盘活国有资产存量调研报告当前，国有企业的改革发展正处在一个重要时期，一方面，国民经济的持续快速发展以及高新技术的不断进步，为国有企业的发展创造了前所未有的良好环境和战略机遇；另一方面，国有企业发展中依然存在的体制性障碍，使得国有企业发展面临许多困难和挑战。如何加快国有企业改革，盘活国有资产存量，为国有企业发展创造更好的环境，帮助企业抓住机遇、克服困难、迎接挑战，是财政企业工作的一项重要任务，也是一个大的课题。对此，我们就加快国有企业改革，盘活国有资产存量问题进行了专题调研，并提出了工作措施和政策建议。一、我省国有企业概况据企业财务汇总决算统计，2004年我省共有国有及国有控股企业2662户（其中省直企业957户，占35.95%,），资产总额1938.20亿元（其中省直企业1123.12亿元，占57.9%），负债总额1406.21亿元（其中省直企业697.58亿元，占49.6%），所有者权益438.78亿元（其中省直企业338.65亿元，占77.2%），国有资产总量423.79亿元（其中省直企业323.73亿元，占76.4%）。2004年全省国有及国有控股企业实现主营业务收入净额970.74亿元,实现税金总额64.48亿元,实现利润总额30.26亿元（其中省直企业29.12亿元,占96.23%）。从组织形式分类来看，全省国有独资公司和非公司制独资企业1717户，占总户数的64.50%;上市股份有限公司16户,占0.6%,非上市股份有限公司29户,占1.09%;有限责任公司396户,占14.88%;股份合作制企业26户,占0.97%;合资或合营企业53户,占1.99%;企业化管理事业单位及其他425户,占15.97%。以上分类可以看出目前我省大部分国有企业资本性质单一，国有企业产权制度的改革滞后，特别是省直企业产权制度的改革任务较重。二、存在的主要问题近几年省属企业进行了一些改革，取得了一些成效，但改革的重点主要是企业集团公司在集团内的成员企业间进行重组、合并等方式进行，没有真正涉及到深层次的国有产权制度改革。1、国有企业“一股独大”现象较为严重。通过调整股权结构，引进多元股东，防止国有股东非正常行为，把企业目标集中于追求经济效益，是国有企业改制要遵循的重要原则。但由于非国有投资主体不成熟和观念上的障碍，改革后的公司制企业国有股“一股独大”的问题十分突出，使得改制企业并没有建立起充满生机和活力的经营管理机制。目前，省属企业中绝大部分还是国有独资或国有控股企业，国有成分过高，竞争力不强。2、国有企业债务及企业办社会负担沉重。我省工业企业国有资产，在改革开放以前是靠高积累、低工资政策形成的，留下了很大一笔社会保障欠账；改革开放以后，主要靠银行贷款，带来沉重的银行债务。近年来，虽然通过债转股、核呆等消化了一部分不良债务，但到2004年底，全省国有及国有控股工业企业负债总额仍然高达1406.21亿元，资产负债率达72.6%（不包括企业的潜亏和不良资产）。由于历史原因，我省国有企业富余人员多、企业办社会问题非常普遍，学校、医院、公安消防等无所不有，许多企业的社会职能是功能齐全、人员众多、负担沉重。3、国有企业改革步伐滞后。从省内企业相比，地区之间、不同类型企业之间改革存在几个明显的落差，即省属企业落后于地方企业；大型企业落后于中小型企业；尚能维持的企业落后于困难企业。而且，省属工业企业目前还是一股独大的国有及国有控股企业。相当一部分企业改革并不彻底，特别是一些大型企业及生产经营尚能维持的企业，缺乏危机意识，改革改制动作不快，力度不大。与外省市相比，我省国企改制步伐明显落后。三、影响改革和发展的主要因素1、观念因素。从部门看，一些部门担心部门利益受损，对企业特别是大企业、好企业的改制，思想不解放，态度不积极，使很多企业最终难以维持，陷入困境，导致国有资产真正流失；一些地方长期以来对工业重视不够，领导不力，投入不足，使企业改革和发展中积累的问题一时难以全部化解。从企业看，一些企业在从计划经济向市场经济转轨过程中，仍存在“等、靠、要”、安于现状的旧思想、旧观念，开拓创新意识淡薄，一味“守摊子”，“保地盘”；越是困难的企业，其集团公司负责人的思想观念越落后，导致国企改革进展缓慢。从职工看，少数企业职工计划经济观念还比较严重，不想改革甚至阻碍改革，存在“生做国企人，死做国企鬼”等思想，尤其是在改革中受到影响的企业干部、职工，对结构调整、破产兼并、下岗分流等工作的阻力更大。2、机制因素。一是股权结构单一。国有股“一股独大”在我省国有企业中普遍存在，已成为产权改革的主要障碍。目前全省国有独资企业公司和国有控股企业国有资产占全省国有资产总量的91.6。二是法人治理结构不规范。一些企业股东大会、董事会、监事会和经理层的构架，存在权力过分集中、结构不够合理、不利监督制约的问题。大多数企业的董事长、总经理仍由地方党委或组织部门任命，董事长和总经理一人兼任的问题仍很突出。监事会绝大多数是由企业内部职工组成，外派监事会成员兼职不监事。三是经营机制不完善。“重改制、轻转制”、“改制不转制”的现象还比较突出。有的企业认为只要改为公司，就是建立现代企业制度，没有在转换经营机制、深化内部改革上下功夫，企业虽然换了牌子，但经营管理仍然是计划经济的老一套。也有企业把强化管理与深化改革割裂开来，一批改革的成果因为管理不严、管理不到位而逐步丧失，没有实现改革增效、管理增效。四是利益格局调整难。现行条块分割、各自为政的体制，导致有些部门职能转变滞后，有的甚至千方百计地保护自己的既得利益。地方保护主义、划地为牢的现象时有发生。这些都不利于企业的战略性调整和重组，不利于解决“小而全、大而全”和低水平重复建设问题。3、政策因素。主要表现在三个方面：一是国有经济有进有退的界限不明确。哪些企业应当退、如何退，国有经济退出以后的收益如何补充国有企业改革的成本等，缺乏相应的政策规定。二是关于国有资产的评价和处置的政策。如何实事求是地评价企业的帐面资产，如何确定国有资产转让的定价及国有资产流失的标准，如何推进国有股减持等方面的有关政策急需完善。三是对企业经营者的激励、约束和考核政策。如何完善经理人员选配机制，如何合理地评价企业的经营业绩，如何以股权、期权等方式对企业经营者进行激励等都需要进一步明确。4、稳定因素。随着改革的推进，各种影响稳定的问题和矛盾逐渐被暴露、激化，不稳定事件时有发生，稳定工作压力越来越大。少数企业职工利用各级政府高度重视稳定的心理，动辄采取一些过激言行向政府施压，导致很多改革措施不敢推进。5、财力因素。国有企业改革的进展很大程度取决于一个地区改革成本的筹集和支付能力。目前改革与发展所必须付出的成本，主要有以下几个方面：一是困难企业退出市场的职工安置成本；二是减员增效、下岗分流职工与企业解除劳动关系的经济补偿；三是用于下岗失业人员和困难职工的社会保障支出；四是企业分离办社会职能的成本；五是维护企业稳定所必须的调控成本；六是企业技术改造和技术创新过程中政府的引导资金投入。这些成本大多是刚性的、必须支付的。但由于我省财力有限，政府虽然每年想尽办法，尽量挤出部分资金用以支付，但相对于巨大的成本需求来说，仍然是杯水车薪。从我们对省属10家企业集团、2个行业办和省国防工办所属困难企业关闭破产所需费用初步统计、测算结果看，13家单位申报需关闭破产的国有企业共120户，预计费用总计77.3亿元，资产变现23.8亿元,资金缺口53.5亿元,涉及的银行及资产经营公司债务79.1亿元,需安置企业在职职工9.4万人,离退休职工4.5万人。而目前省属国企改革专项资金只筹集到4.3亿元，难以从整体上推进省属国有企业结构调整，为企业改制提供必需的资金支持，保持社会的稳定。四、盘活国有资产存量的基本思路从目前调研情况看，存在不少问题和困难，改革不触及产权不行，产权制度改革不彻底不行。因此，要通过实施产权制度改革，使省属国有企业逐步退出纯国有及国有控股序列，实现产权多元化；使国有经济布局更趋合理，国有资产质量进一步优化，企业竞争力和发展后劲进一步增强。对国有独资企业，加大投资主体多元化力度；对国有控股的股份制企业，改变“一股独大”的现象，降低国有股权比重。通过采取以下四种方式，盘活国有资产存量，筹集一部分国企改革专项资金，重点解决国有困难企业职工安置，维护社会稳定。一是整体和分块出售。对大多数国有企业可采取整体产权转让出售形式，也可采取与主要债权人协商一致后，将资产进行分块、分立出售形式，吸引各类资本参与我省国有企业改制，使其改制为股份合作制、民营企业、合资企业等。二是公司制改制。对资产规模较大的大中型企业，通过公司制改制为参股的股份有限公司和有限责任公司。对已改制的国有控股企业，应通过股权重组或转让，退出控股地位，最终实现国有股完全退出。三是先租后售。对中小型企业，可向企业外法人、自然人、内部职工或企业经营者先出租，待条件成熟后再进行产权置换。四是破产解散。对严重资不抵债企业以及产品无市场、污染环境、浪费资源、长期亏损且扭亏无望、全面停产的企业依法予以破产或解散，使这些企业从市场中退出。为了贯彻上述思路，我们选择了省国防科工办进行试点，组织人员进行了专题调研。根据调研情况，形成了关于统筹解决省属军工企业职工安置问题的意见，围绕“职工安置一步到位，关闭破产分步实施”的基本思路实施改制，达到最终盘活资产的目的。附件：关于统筹解决省属军工企业职工安置问题的意见课题组成员钟心平、谢望津、周小春（执笔）、罗贤栋8附件：关于统筹解决省属军工企业职工安置问题的意见由于军工企业布局“靠山、分散、隐蔽”，以及企业搬迁和发展民品生产均靠举债进行,随着市场经济体制改革的不断深入和完善，二十世纪九十年代初以来，省属军工企业军品任务锐减、大部分“军转民”产品失败等诸多原因，造成省属军工亏损面不断扩大,亏损额居高不下,企业债务和冗员两大包袱越来越沉重，企业生产经营已举步维艰，职工生活极度困难。截止2004年底，省属军工24户生产企业资产总额16.96亿元，负债总额20.91亿元，资产负债率123.29%,所有者权益-3.95亿元；亏损企业21户，亏损面87.5%，累计亏损9.96亿元；职工总数35496人，其中：在职职工22682人（含下岗职工12004人），离退休人员12814人。为从根本上破解深化省属军工企业改革的制约因素,加快省属军工企业改革脱困步伐，妥善安置职工，省财政厅、省国防科工办联合于2005年3月对省属24户军工生产企业进行了专题调研。根据调研情况，提出以下意见：一、解决职工安置问题是加快省属军工企业改革脱困步伐的当务之急（一）妥善解决好职工安置问题，有利于维护社会稳定。目前，省属24户军工企业中，有12户企业处于停产状态，下岗职工12004人，再就业困难。由于企业无法正常生产经营，造成历史拖欠问题严重，截止2005年2月，企业拖欠各种费用已逾2.5亿元，其中：拖欠职工工资、医药费等1.23亿元。随着时间的推移，拖欠费用总额还将继续增大。由于军工企业大多地处偏远，职工家庭成员在同一企业工作的情况普遍，职工基本生活无法保障，大多数职工家庭陷入贫困，职工对企业、社会的对立情绪日趋激烈，影响社会稳定的隐性矛盾日益凸显。（二）提前做好职工安置工作，有利于降低改革成本。省属军工企业虽已全部纳入国家军工企业改革脱困政策范围，但由于审批过程复杂，2003年申报的债转股及破产计划至今没有批复。1998年以来，省财政用于省属军工企业的维持维护费和保稳定资金逐年增加，累计支出近9000万元，但仍无法从根本上解决困难企业的职工安置问题。改革越滞后，维护社会稳定工作的难度越大，改革的经济成本也越高。初步测算，改革每推迟一年，改革的直接成本至少增加12000万元。况且按照国函200374号文件精神，省属军工企业关闭破产的职工安置等费用缺口由省财政承担。因此，在政策性关闭破产实施前，提前做好职工安置工作，有利于降低改革成本。二、职工安置工作的基本思路和总体目标基本思路是：本着“职工安置一步到位，关闭破产分步实施”的思路，把做好职工身份置换（安置）工作作为军工企业改革脱困工作的出发点和落脚点。根据江西省人民政府关于深化省属国有企业改革的若干意见（赣府发200219号）的规定，按照“一厂一策”的原则，制订职工安置方案，经省财政厅、省国资委、省劳动保障厅和省国防科工办批准后实施。总体目标是：把深化企业改革、结构调整和职工安置工作紧密结合起来，总体规划，分类指导，综合治理，分步实施，加快军工企业扭亏脱困和建立现代企业制度的步伐。一是对有军品任务或民品有市场、有效益的企业，通过改制的方式，置换职工身份，建立新型的劳动关系，降低人力成本，提升企业效益，增强市场竞争力，推进建立现代企业制度，组建多元投资的军工集团和民爆集团；二是对产品没有市场、严重亏损且资不抵债的企业，实施政策性关闭破产，并认真做好破产企业的有效资产重组工作，尽量增加职工的再就业机会。三、职工安置费用和解决措施（一）费用测算职工安置费用总额约8.02亿元（下列1-8项为截止2005年2月底测算数，第9项为2005年3月-12月底测算数），主要项目包括：1、职工经济补偿金1.43亿元；2、退养职工退休前的基本生活费0.71亿元；3、离退休人员和退养职工医保费用0.96亿元；4、抚恤人员费用0.15亿元；5、偿还拖欠职工工资、医药费等费用1.23亿元；6、“并轨人员”生活补助费用1.17亿元；7、补缴拖欠社保机构的社会保险费1.27亿元；8、退养职工应缴纳至退休年限的社会保险费0.64亿元。9、2005年3月-12月期间“翘尾”费用0.46亿元。其中：“并轨人员”安置费用缺口0.11亿元，社保费用（养老、失业保险）0.23亿元，拖欠工资和医药费0.12亿元。二）解决措施1、经省政府批准，首先将职工纳入社保体系范围，对企业拖欠的社会保险费以及退养职工应缴纳至退休年限的社会保险费2.14亿元，目前暂时挂帐，待企业职工个人办理退休手续时，由企业补足欠缴费用，企业无力支付的，由省国防科工办解决，省国防科工办解决确有困难，由省财政根据改制后企业上交的收入，制定具体扶持政策予以解决。2、按照省政府领导批示筹措的“并轨人员”生活补助费用1.17亿元，为统一职工安置政策，避免军工企业职工安置产生不平衡的新矛盾，建议纳入统一规划，统筹使用。3、经初步测算，即期出让南方电动工具厂、江仪等企业的土地使用权，可筹措资金1.78亿元。另外，待企业启动破产时，还有几块有希望变现的土地，如庆江化工厂、宜春一机厂、江西一木厂等，其土地变现收入可增加筹措资金来源。4、剩余缺口部分3.2亿元（含土地收入中需支付“并轨”费用0.27亿元，但不包括上述有希望变现的土地收入），经省政府批准，由省财政厅安排资金给省财政投资管理公司,再由省国防科工办向省财政投资管理公司借款解决。省属军工企业职工安置按此意见实施，省财政厅继续向财政部汇报，请求对我省军工企业关闭破产费用予以补助。若中央财政下达了补助资金，由省国防科工办偿还借款；若中央财政不予补助，由省财政厅协助省国防科工办将有希望变现的土地变现等收入渠道筹集资金，偿还借款。15