公共政策评价

第六章 公共政策评价一、公共政策评价的内涵及作用一个完整的公共政策过程，除了科学合理的政策与有效的执 行外，还需要对政策实施以后的效果进行判断，以确定政策的价 值，并及时反馈。这种活动就是公共政策评价。它由四个方面的 基本内容所组成：1、规范，即确定公共政策评价得以进行的标 准；2、信息，即收集有关评价对象的各种信息； 3、分析，即 评价者运用所收集到的各种信息与定性、定量分析方法，对政策 的价值做出判断，得出结论。分析是公共政策评价最基本的活动； 4、建议，即对未来的公共政策实践提出建议，以决定现有的公 共政策是否继续实行、修改或是终结，是否要采取新的公共政策。关于公共政策评价的含义，基本上有三种观点：公共政策评 价主要是对公共政策方案的评价；对公共政策全过程的评价；对 公共政策效果的评价。我们认为，公共政策评价的着眼点应是政 策效果，即“政策评价就是对政策的效果进行的研究”。由此， 可以把公共政策评价定义为：依据一定的标准与程序，对公共政 策的效益、效率、效果及价值进行判断的一种政治行为，目的在 于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进与制 定新政策的依据。公共政策评价在公共政策运行中发挥着不容忽视的重要作 用：（1）公共政策评价可以检验公共政策实施的效果、效率与 第 26 页效益；（2）公共政策评价有利于政策的科学化与民主化水平；（3）公共政策评价监督着政策资源的有效配置；（4）公共政策评价能够在公共部门内部形成浓厚的竞争意 识，提高公共部门的服务质量与工作效率；（5）公共政策评价结论决定公共政策的生命周期。二、公共政策评价的产生与发展 人类有史以来就一直在进行着评价的活动，有记录的政策评 价活动产生于文字出现以后。我国现在保留下来的历史文献中 , 也包含着极其丰富的关于评价的思想与实践活动。 现代意义 上的公共政策评价兴起于20世纪60-70年代的美国。概括起来， 它的产生与发展可以归结于四个方面的因素：1、学科与研究群体的推动；2、政府外部动力；3、政府内部动力；4、技术手段的完备。 近二十年来，公共政策评价的新特点主要有：1、公共政策评价走向职业化与学科化；2、公共政策评价的范围日益拓宽；3、公共政策评价的研究角度与研究方法突破了早期模式， 评价标准由对经济与效率的关注逐渐转向了对效益与“顾客满 意”的关注。三、公共政策评价的类型1、正式评价与非正式评价非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定， 对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对 公共政策做出评价。平时大量进行的评价都属于此类。正式评价指事先制定完整的评价方案，并严格按规定的程序 与内容执行，并由确定的评价者进行的评价。它在公共政策评价 中占据主导地位，其结论是政府部门考察公共政策的主要依据。2、内部评价与外部评价内部评价是由政策机构内部的评价者所完成的评价。它可分 为由操作人员自己实施的评价与由专职评价人员实施的评价。外部评价是由政策机构外的评价者所完成的评价。它可以是 由政策机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业 性的咨询公司，乃至大专院校的专家学者进行的，也可以是由投 资或立法机构组织的，或由报纸、电视、民间团体等其它各种外 部评价者自己组织的。此外，由公共政策目标群体进行的评价也 属于外部评价。3、事前评价、执行评价与事后评价事前评价是在公共政策实施之前进行的一种带有预测性质 的评价。事前评价的内容大致包含三个方面：（1）对公共政策实 施对象发展趋势的预测；（2）对公共政策可行性的评价；（3） 对公共政策效果进行预评价。执行评价就是对执行过程中的公共政策实施情况的评价。某种意义上说，公共政策执行评价与公共政策执行是同步的。事后评价是公共政策执行完成后对公共政策效果的评价，也 叫效果评价，这是对一项政策的最终评价。它在公共政策执行完 成以后发生，是最主要的一种评价方式。其实，在实践中，事前评价与事后评价常常被结合起来使用， 这就产生了另一种评价类型整合的公共政策评价。它将实践 者对事前信息的产生与转变的关心，与对事后信息的产生与转变 的关心结合起来。四、公共政策效果评价公共政策评价作为公共政策过程的一个不可或缺的环节，与 一般的评价活動有着重要的区别：首先，公共政策是政府有选择的管理行为。公共政策的主体 由于其特殊的职能与地位，使得它比一般政策具有更大的作用范 围与更深远的目的，因而要从公众的、宏观的、系统的高度来进 行评价。其次，由于公共政策对利益的分配，是一个动态过程，那么 公共政策的实践也必然是一个动态的过程，会因为时间的推移因 势而动。因此，对公共政策的评价也应放到一个比较长的时代与 社会背景下进行。再次，公共政策是对社会公共利益进行选择、综合、分配与 落实的过程，对其进行评价时要考虑到社会公共利益是否得到了 第 29 页科学有效地分配与落实。公共政策及其评价是一个系统的过程，从公共政策一开始就 有评价活动的进行，但是只在公共政策实施后的评价才能得出公 共政策的整体结论。因此，公共政策评价最重要的是对公共政策 效果的评价。公共政策评价中公共政策效果的概念必须包含的内容有：公 共政策预定目标的完成程度；公共政策的非预期影响；与政府行 为相关的条件环境的变化；投入公共政策的直接成本与间接成 本；公共政策所取得的收益与投入成本之间的比率。公共政策效果的类型有：1、直接效果：公共政策实施对主体所要解决的公共政策问 题及相关人员所产生的作用。2、附带效果：由于公共政策的独特地位与作用方式，它不 可避免地要直接或间接影响到全社会的成员。公共政策实施过程 可能对并非作用对象的环境、团体、个人产生效能，这种效能超 乎公共政策制定者原来的目标与期望，成为一项公共政策的副产 品，这类作用被称为外在的或附带的作用。3、潜在效果：由于公共政策的实行有其延续性，一个现行 公共政策不仅对目前环境发生作用，在长时间看来，它还将对未 来不确定的新情况发生潜在的影响。有时一项公共政策的实施可 能在表面上成效甚微，但是它的投入会沉淀到另一项公共政策的 运行过程中，在另一种情境下发生作用。4、象征性效果：有些公共政策的内容是象征性的，它可能 具有的有形效果是微不足道的，其初始的用意也不过是让有的人 群得到印象，以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中，从 而减轻对政府的压力或者为了激发起某种精神。公共政策所产生的直接效果、附带效果、潜在效果与象征性 效果中，既有积极的一面也有消极的一面。对正反两方面效果的 全面评价，有利于优化以后的公共政策制定与执行，避免或最大 可能地减少公共政策的消极后果。五、公共政策评价的标准对公共政策的全面评价不仅会对公共政策做出准确、恰如其 分的评判，为调整公共政策提供依据，而且可以依此去统一人们 的认识。公共政策评价指的是根据特定的标准 ,对公共政策进行 衡量、检查、评价与估计，以利于判断其优劣的活动。但评价标 准的设定十分困难。具体原因主要有：第一，公共政策目标的影 响；第二，法规制度的限制；第三，因为公共政策效果有预期与 非预期、正面与负面功能之分，因此在设定标准的同时要兼顾不 同方面的要求是困难的；第四，评价标准本身应力求数量化、具 体化、客观化，但公共政策效果与影响的后果有些往往是认知、 态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评价是非常不易 量化与客观评价的。公共政策的评价从本质上看是一种价值判断，要坚持价值与 事实有机结合，坚持客观、公正、全面的评价标准。综合国内外 学者的看法，公共政策评价标准大致有：1、投入工作量。在公共政策执行过程中所投入的各项资源 的质与量以及分配状况。2、绩效。依据具体明确的目标，分析公共政策对客观事物 与公共政策环境所造成的实际影响。绩效既包括公共政策推动的 结果，又含有民众心目中认定的满意程度。3、效率。是投入工作量与绩效之间的一种比例关系，通常 表现为政策投入与政策效果的比率。4、充分性。满足人们需要、价值或机会的有效程度,反映了 绩效的高低。5、公平性。公共政策所投入的工作量，以及产生的绩效在 社会不同群体间公平分配的程度。公共政策的类型不一样，所反 映的公平性的角度与观点也不一样。6、适当性。公共政策目标与所表现出的价值偏好，以及所 依据的假设是否合适。具体地说，公共政策追求的目标是否是社 会期望的，公共政策的成本与利益分配是否公平、公正。7、执行力。探求影响公共政策成败的原因，进而导致因果 模型的构建。8、社会发展总指标。对社会状态与发展的数量进行描述与 分析，既反映过去的动向，又可作为社会现状的说明，其特征是 以描述性指针为主。六、公共政策评价的基本程序1、评价准备阶段：主要任务包括确立评价对象；明确评价 目的；选择评价标准与规定评价手段。2、评价实施阶段：实施评价是整个公共政策评价活动中最 重要的阶段，其主要任务是利用各种调查手段全面收集公共政策 制定、执行、影响、效益等方面的信息，并在此基础上进行系统 的整理分类、统计与分析，运用相应的评价方法，对公共政策进 行评价，做出评价结论。3、评价总结阶段：主要有两个内容：写出评价报告与总结 评价工作。七、公共政策评价方法公共政策评价方法是公共政策评价者在进行公共政策评价 过程中所采用的方法的总称。目前常见的评价方法有前后对比 法、对象评定法、专家判断法、自评法等四种。八、公共政策评价所面临的障碍1、公共政策目标的不确定性；2、公共政策效果的多样性与影响的广泛性；3、公共政策行动与环境改变之间因果关系的不确定性；4、有关人员抵制；5、公共政策信息系统不完备，获取数据困难；6、公共政策评价的经费不易取得。九、我国公共政策评价目前存在的问题1、以研究取代服务；2、以好恶取代科学；3、以评价为沽名钓誉的手段；4、以形式取代实质；5、人为制造信息障碍；6、人才、经费的缺乏。 十、推进中国公共政策评价的途径1、提高对评价工作意义的认识；2、公共政策评价制度化。其主要内容有：（1）建立评价工 作制度；（2）建立公共政策评价基金；最后，重视评价结论，消 化、吸收评价成果，更好地为政策服务，只有使公共政策评价制 度化，公共政策评价才能走上正常发展的轨道，从而逐渐地消除 公共政策过程的盲目状况与主观随意性；3、建立独立的评价组织；4、明确公共政策目标、精选评价对象。选择评价对象一般 要遵循两个原则，即可行性。与有效性；5、建立公共政策评价信息系统。