公共组织概述(PPT 37页)

1第第三三章章 公共组织公共组织一、一、公共组织的性质与结构公共组织的性质与结构二、二、非营利组织非营利组织三、三、事业单位事业单位四、四、公共组织的变革公共组织的变革2第第三三章章 公共组织公共组织 本章教学目的本章教学目的 公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。进行的管理活动。本章主要是对组织形态的公共管理主体本章主要是对组织形态的公共管理主体政府组织、非营利组政府组织、非营利组织、准政府组织织、准政府组织及其变革进行阐述。及其变革进行阐述。本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种本章的学习，要求学生全面掌握公共组织的结构形式及其特点、各种公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公公共组织类型的划分及其相互关系、公共组织变革等；并培养运用公共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。共组织理论具体分析公共管理实际问题的能力。3本章学习的重点问题本章学习的重点问题 公共组织的性质、特点与根本类型公共组织的性质、特点与根本类型 公共组织的结构及其设计公共组织的结构及其设计 我国事业单位及其管理体制的形成、存在我国事业单位及其管理体制的形成、存在 问题与改革问题与改革 科层制组织的特征、方法与面临的困境科层制组织的特征、方法与面临的困境 公共组织变革的目标、内容与趋势公共组织变革的目标、内容与趋势4本章主要参考资料本章主要参考资料 1竹立家、李登祥编译：竹立家、李登祥编译：?国外组织理论精选国外组织理论精选?，中共中央党校出版社，中共中央党校出版社，1997年版。年版。2美美麦克尔麦克尔巴泽雷著、孔宪遂等译：巴泽雷著、孔宪遂等译：?突破科层制：政府管理的新愿景突破科层制：政府管理的新愿景?，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2002年版。年版。3美美罗伯特罗伯特B丹哈特著、扶松茂等译：丹哈特著、扶松茂等译：?公共组织理论公共组织理论?，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2003年版。年版。4美美理查德理查德L达夫特著、王凤彬等译：达夫特著、王凤彬等译：?组织理论与设计组织理论与设计?，清华大学出版社，清华大学出版社，2003年版。年版。5 美美菲利普菲利普J库珀等著、王巧玲译：库珀等著、王巧玲译：?二十一世纪的公共行政：挑战与改革二十一世纪的公共行政：挑战与改革?，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2006年版。年版。6 美美戴维戴维奥斯本、彼德奥斯本、彼德普拉斯特里克著、谭功荣译：普拉斯特里克著、谭功荣译：?摒弃科层制：政府再造的五项战略摒弃科层制：政府再造的五项战略?，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，2002年版。年版。一、一、公共组织的性质与结构公共组织的性质与结构二、二、非营利组织非营利组织三、三、事业单位事业单位四、四、公共组织的变革公共组织的变革6一、一、公共组织的性质与结构公共组织的性质与结构 一公共组织的内涵一公共组织的内涵 1.组织与公共组织组织与公共组织 1组织的含义：组织的含义：组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。种特殊的人群体系。2公共组织的含义：公共组织的含义：公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共效劳、管理公共事务、维护公共秩序为协调公共利益关系、提供公共效劳、管理公共事务、维护公共秩序为根本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，根本职能的社会组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。负有公共责任。7 公共组织的内涵公共组织的内涵2.公共组织的根本要素公共组织的根本要素1物质要素物质要素第一，人员第一，人员第二，经费第二，经费第三，物资设备第三，物资设备2精神要素精神要素第一，目标第一，目标第二，责权结构第二，责权结构第三，人际关系第三，人际关系8公共组织的内涵公共组织的内涵3.公共组织的特征公共组织的特征1以增进公共利益为目标以增进公共利益为目标2公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性3公共组织受到高度的公共监督公共组织受到高度的公共监督4公共组织的活动具有政治性公共组织的活动具有政治性5公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难为绩效评估比较困难6公共组织具有一定的独占性公共组织具有一定的独占性9二公共组织的结构二公共组织的结构1.公共组织的纵向结构公共组织的纵向结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层10公共组织的结构公共组织的结构2.公共组织的横向结构也称为部门化结构公共组织的横向结构也称为部门化结构1按业务性质分工按业务性质分工2按管理程序分工按管理程序分工3按管理对象分工按管理对象分工3.公共组织的主要结构形式及其优缺点公共组织的主要结构形式及其优缺点1直线制直线制2职能制职能制3直线职能制直线职能制4矩阵制矩阵制三公共组织管理n1、公共组织管理内涵n公共组织管理就是公共组织为了实现特定的目标，管理社会公共事务的活动过程。也就是以政府为核心的公共组织，为了实现公共利益最大化的目标，凭借公共权利，向社会提供公共物品或公共效劳，履行公共管理职能，对关系到社会公众的生活质量和共同利益的社会公共事务进行调节控制的过程。n内涵：n第一，公共管理的主题是政府组织和其他社会组织形式；n第二，公共组织管理的范围极其广泛；n第三，公共组织管理的目的是效劳社会公众，满足社会需求；n第四，公共组织管理接受社会公众的监督。n2、公共组织管理的内容n第一，公共组织的决策n第二，公共组织的领导n第三，公共组织的沟通n第四，公共组织的协调14四公共组织的类型四公共组织的类型 1.政府组织政府组织 1政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管政府组织的含义：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府仅指国家行政机关。义的政府仅指国家行政机关。2政府组织的根本特点：政府组织的根本职能是对国家和社会政府组织的根本特点：政府组织的根本职能是对国家和社会公共事务的管理；政府组织从事公共管理的手段是行政权力；公共事务的管理；政府组织从事公共管理的手段是行政权力；政府组织有权支配和运用公共资源；政府组织提供的产品是公共政府组织有权支配和运用公共资源；政府组织提供的产品是公共物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。物品；政府组织行为的价值取向是公共利益。15公共组织的类型公共组织的类型 2.非营利组织1美国约翰.霍普金斯大学非营利组织比较研究中心的定义：认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性的组织才是非营利性组织。2我国学者对非营利组织的界定：不以营利为目的，由志愿人员组成的、实现自我管理的、具有独立、公共和民间行为，为社会提供公共效劳的社会组织。3非营利组织的含义 非营利组织是以增进社会公共利益为目标，组织本身并不具有行政权力的非官方性公共组织。与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和效劳性。非营利组织由于自身的性质特点，对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。公共组织的类型公共组织的类型 3.3.准政府组织准政府组织 准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种准政府组织是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为目标，但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公但通过授权等行使一定的行政权力或公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。共事务的管理具有一定强制性的公共组织。在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共在我国具体实践中，准政府组织包括工会、妇联、共青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，青团、科协、工商联、青联、侨联、台联等群众团体，事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。事业单位，村民自治组织和居民自治组织等等。17二、二、非营利组织非营利组织 一非营利组织的特征与分类1.非营利组织的特征1沙拉蒙Salamon的观点 非营利组织是指不以营利为目的，而是效劳社会公众的非官方性组织。莎拉蒙(Salamon)和安黑尔(Anheier)认为非营利组织具有正式组织性、民间性、非利润导向性、自主管理性、自愿性和公共性的特点。非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。它不是为积聚私人财富而是为满足公众需要而成立的组织，它与企业的主要区别不在于是否营利，而在于它不能为了组织盈利而损害公共利益，并且所得利润不能用于分红，只能用于开展和扩大组织目标的公益工程。2、分类我国非营利组织的主要类型21非营利组织非营利组织 二非营利组织是公共管理主体的必要组成局部二非营利组织是公共管理主体的必要组成局部 1.非营利组织是微观的社会效劳和管理职能的主要承担非营利组织是微观的社会效劳和管理职能的主要承担者者 2.非营利组织能提高公共物品的供给效率非营利组织能提高公共物品的供给效率 3.非营利组织能较好地满足社会多元化的需求非营利组织能较好地满足社会多元化的需求 4.非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求求22非营利组织非营利组织 三当代中国公共管理中的非营利组织三当代中国公共管理中的非营利组织 1.我国非营利组织的兴起我国非营利组织的兴起 2.我国非营利组织开展存在的问题我国非营利组织开展存在的问题 1非营利组织自身存在的问题：一是身份不清；二是缺乏资金、内非营利组织自身存在的问题：一是身份不清；二是缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和标准性。部组织不健全、行为缺乏代表性和标准性。2由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题：由与非营利组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境问题：一是对非营利组织根本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登一是对非营利组织根本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而无视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。记而无视监督的现象；二是法制薄弱，法制不完善。23非营利组织非营利组织 三当代中国公共管理中的非营利组织三当代中国公共管理中的非营利组织 3.3.我国非营利组织改革开展的根本取向我国非营利组织改革开展的根本取向 1 1大力培育非营利组织：第一，在社会领域推进大力培育非营利组织：第一，在社会领域推进“政社分开改革；第二，重点在资金政社分开改革；第二，重点在资金方面进行必要的资助。方面进行必要的资助。2 2加强对非营利组织的监督管理：第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法加强对非营利组织的监督管理：第一，逐步完善有关非营利组织的尤其是其活动的法律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制律法规；第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理、强化各种法律标准的实施和监督，特别是对非营利组织运行的度建设，强化监督管理、强化各种法律标准的实施和监督，特别是对非营利组织运行的标准化、效劳质量、政府资金使用进行监督。标准化、效劳质量、政府资金使用进行监督。24三、三、事业单位事业单位 一事业单位的含义与特征一事业单位的含义与特征 1.事业单位的含义：事业单位的含义：事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由由 国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务效劳的国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务效劳的 社会组织。社会组织。2.事业单位的根本特征事业单位的根本特征1事业单位活动的非经济性和政治性事业单位活动的非经济性和政治性2事业由政府主办并主管事业由政府主办并主管3事业单位经费由公共财政供给事业单位经费由公共财政供给4整个事业单位系统具有行政性整个事业单位系统具有行政性天价住院费案例n分析：n一、问题n1、医疗体制改革中“过度市场化的错误。n2、医护人员道德教育的松懈。n3、医院自身的管理问题二、启示n1、要坚决纠正损害群众利益的不正之风。n2、要严格医疗效劳收费管理和监督。n3、严格禁止医疗机构收费与个人分配直接挂钩。n4、严格执行病历管理有关规定。n5、进一步强化医院院长的管理责任。问题n1、本案例暴露了公共卫生管理事业存在的哪些问题？试分析这些问题的形成原因。n2、应当怎样标准医护人员的职业道德？n3、我国医疗体制改革应该采取怎样的方法和措施？查找资料：n1、查找我国正在进行的医疗体制改革方案。指导思想、改革的主要内容、利弊分析。你认为还可以怎样做更适合我国国情？n2、农民如何看待新型农村合作医疗？n问题：第一，与旧的医疗合作体系相比，新农村医疗合作体系有哪些优越之处？第二，农民对新农村医疗合作体系的不满主要表现在哪些方面？第三，政府应该如何更快更好的实施和贯彻新农村医疗合作体系？教育八大潜规那么n查找：1、公共教育资源包括哪些主要的内容？n2、教育产业化的含义和弊端及其改革的方向。n3、根底教育资源如何分布均衡和最有效的利用？n4、教育贪污为何频频发生？30四、四、公共组织的变革公共组织的变革 一科层制组织与反思一科层制组织与反思1.科层制组织的根本特征科层制组织的根本特征1专门化专门化2等级制等级制3规那么化规那么化4非人格化非人格化5技术化技术化6公、私清楚化公、私清楚化31科层制组织与反思科层制组织与反思2.科层制方法的主要内容科层制方法的主要内容1组织标准化组织标准化2工作秩序化工作秩序化3管理标准化管理标准化32公共组织变革公共组织变革 科层制组织与反思科层制组织与反思 3.传统科层制组织的缺陷与困境传统科层制组织的缺陷与困境 1传统科层制组织的缺陷传统科层制组织的缺陷 2传统科层制组织面临的困境传统科层制组织面临的困境第一，组织环境的困境第一，组织环境的困境第二，组织结构上的困境第二，组织结构上的困境第三，组织方式上的困境第三，组织方式上的困境33 公共组织变革公共组织变革 二公共组织变革的目标与内容 1.公共组织变革的目标1提高公共组织适应环境的能力2提高公共组织自身的稳定性、协调性3提高公共组织的工作绩效34公共组织变革公共组织变革 二公共组织变革的目标与内容二公共组织变革的目标与内容 2.公共组织变革的内容公共组织变革的内容 1组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层组织结构变革：包括横向部门结构和纵向层级的变革。级的变革。2公共组织权力关系变革：一是公共组织向社公共组织权力关系变革：一是公共组织向社会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分会组织还权；二是横向分权；三是在纵向权力分配上，实行集权与分权互相的融合与共存。配上，实行集权与分权互相的融合与共存。35公共组织变革公共组织变革 2.公共组织变革的内容 3技术变革：主要是应用现代科学技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，标准工作流程和简化管理程序，减去多余、重叠的机构和不必要的中间环节，实现“一站式的管理与效劳。4产品和效劳变革：基于效劳对象的需要，持续尝试开展更好的效劳流程和效劳方式，为社会提供最低本钱、最好品质的产品与效劳。公共组织变革公共组织变革 2.2.公共组织变革的内容公共组织变革的内容 5 5人力资源变革：第一，投资于训练与开展活动，人力资源变革：第一，投资于训练与开展活动，让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员让工作人员获得新的技术与能力；第二，将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规绩效的新常规(routines)(routines)；第三，改革组织的标准与；第三，改革组织的标准与价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创价值，重视融合组织自身文化的多样化员工，激发创新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋新精神；第四，持续改进对多样化的员工所采行的晋升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改升与奖励系统；第五，对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。善组织学习与决策制定。公共组织变革公共组织变革 3.公共组织变革的趋势 公共组织变革越来越表现出以下的开展趋势：一是倡导学习型组织；二是倡导构建无缝隙组织、网络组织和虚拟组织；三是强化公共组织的社会效劳职能。