人口与计划生育行政执法难问题深层原因分析与对策建议

人口和计划生育行政执法难问题的深层原因分析与对策建议梁园区水池铺乡计生办随着人口与计划生育法及相关法律法规的颁布与实 施，计划生育行政执法工作得到了不断加强。然而，由于地 方经济较落后，群众的思想没有转变，执法人员的素质不高、 法制意识不强等主客观因素的影响和制约，致使部分基层计 划生育依法行政水平不高，在基层单位仍然存在着社会抚养 费征收难、流动人口管理难、非婚生育制止难、胎儿性别非 法鉴定查处难等问题，给计划生育行政执法工作带来了一定 难度，迫切需要计划生育工作者在今后的行政执法过程中认 真加以解决。一、当前计划生育行政执法难的现状及深层原因分析（一）计划生育依法行政水平提高难：一是人口与计 划生育法及相关法律法规的颁布与实施削弱了计划生育管 理强制手段，而“三个强化，三个弱化”（即：有超生欲望 的人群依法自我保护意识强化了，依法实行计划生育的意识 弱化了；民告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了； 计划生育服务机制强化了，行政管理机制弱化了。）一系列 新的矛盾和问题的出现，使计划生育管理增加了新的难度， 产生了新的阻力，使他们产生了严重的畏难情绪，对不自觉 落实计生政策的群众束手无策，有的则是求稳怕乱，不敢大 胆开展工作，对计划外生育听之任之；二是执法工作人员法 制意识不强、素质不高。由于执法工作人员法制意识不强、 素质不高。对由“人治”向“法治”转变的重要性认识不足， 在计划生育管理工作中，往往不是依法，而是依据个人的情 感、情绪，以及依据和管理相对人的“关系”等因素开展工 作，执法随意性比较明显。因此，也就将法律赋予的“职权” 演变为“个人权利”，导致行政侵权，甚至腐败等系列现象 发生。（二）社会抚养费征收难：征收社会抚养费是对违规生 育子女的公民征收的，是行政性收费，是一种很有效的制约 方法，具有强制执行力。但在实际操作中困难重重，尽管近 年来人们的生育观念有了转变，但个别育龄群众受传统的养 儿防老、门头风封建思想影响仍未根除，超政策外生育现象 时有发生，政府及计生行政管理部门对此依据法律作出征收 社会抚养费决定，但很难征收到位，其原因是：一是流动人 口举家外出无处征收；二是家庭困难无款征收；三是个别超 生户法制意识淡薄，拒不交纳；四是新的法律法规的实施和 “七不准”的规定，小分队式的强硬工作方法已不能再用， 违法生育当事人的思想工作难以做通，计生干部稍有过激行 为，便是违法，又不能限制当事人的人身自由或强行拉走其 财产，当事人拒不缴纳，计生部门束手无策；五是申请人民 法院强制执行难到位，违法生育当事人没有财产的不怕法 院，有财产的在生育前把可强制执行的财产采取各种方式进 行转移，而法院本身的执行力度不大，导致难以强制执行到 位。这样给计划生育行政执法带来了很大难度，也给计生工 作造成了负面影响。（三）非婚生育制止难：一是婚前性行为急速上升，致 使未婚先孕；二是一些人认为只要举行结婚仪式，办不办结 婚证都无所谓，从而导致非婚生育；三是有的先生孩子后结 婚。四是非婚同居不属计生部门管理权限，而公安、民政等 相关职能部门疏于管理;五是国家计生委关于在计划生育 行政执法中坚持“七个不准”的通知明确规定不准组织对 未婚女青年进行孕检，难以准确掌握孕情；六是由于涉及到“隐私权”等问题，非婚同居现象确实存在不便管理、难以 管理等实际困难。非婚同居管理不到位，非婚怀孕、生育就 难以避免。早婚、非婚生育的危害是显而易见的，首先干扰 了正常的生育秩序，给人口控制带来了更大的压力，直接威 胁着低生育水平的稳定;其次非婚生育不受法律保护，给社 会带来了新的不安定因素；再次不利于优生优育，低龄母亲 的出现，对少女自身的成长、胎儿的发育、幼儿的抚育都是 不利的。（四）流动人口管理难：农村作为经济欠发达地区，外 出务工经商的人群所占比重相当大，流动人口为发展经济做 出了很大贡献，但由于流动人口具有数量大、范围广、流动 频繁、流动人口年龄段集中、育龄人群比例高的特点，使流 动人口计划生育管理底子难摸清，孕情难掌握，措施难落实， 处理难到位。尽管国家出台了流动人口计划生育管理办 法，明确了流动人口户籍地和现居住地人民政府的管理职 责，明确了以现居住地管理为主的原则，但是，全国没有真 正形成一盘棋，各地的管理力度、管理手段千差万别，形成 了户籍地想管而管不到位，现居住地应管而不愿管理的局 面。有违法生育企图的流动人口以打工为名举家外出，去无 定向，居无定所，违法怀孕或生育后，计生部门很难及时获 知怀孕、生育的准确信息，难以为其落实有效节育措施，法 律法规规定的相关措施无从实施。还有许多青年外出打工期 间非法同居并生孩子，回来时已儿女成行，即使给予经济处 罚，降低人口出生率的目的仍未能达到。（五）胎儿性别非法鉴定查处难：对非法胎儿性别鉴定 和选择性人工终止妊娠，由于缺乏必要的强制手段和措施， 计生部门难以取证，当事双方形成攻守同盟，死不承认，销 毁证据，明知有问题，但当事人拒不承认。二解决行政执法难问题的对策建议（一）强化宣传教育，创造法制环境：法律意识是人们 关于法律现象的观点、思想、心理和知识的总称，它对法治 实践有重大影响。当今社会强调“依法治国”、“崇尚法治”， 所有国家机关及其工作人员都必须服从法律规定。因此，要 把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内 容来抓，要大力开展普法宣传教育，并在宣传内容和宣传形 式上进行了一些探索和突破。在宣传内容上，突出条例 中法律责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是 违法行为，必须承担法律责任。突出强制案件的宣传，通过 对案件的跟踪报道，公开曝光，增强宣传的震动性和警示性。 突出政法部门保驾护航的宣传，营造令行禁止、违者必究的 氛围。在宣传形式上，除了坚持“社会舆论扬法，办班培训 讲法，宣传制品送法、远程教育传法”等形式外，还充分利 用“进村入户说法”（与民谈心）、“公开审理示法”（召开依 法强制执行现场会）形式，为群众上了一堂堂生动的法制课， 达到了“执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社 会效果，把宣传教育向广泛性和深层次拓展。通过深入、广 泛、扎实、有效的法制宣传教育，党的计划生育政策和有关 法律、法规进一步深入人心，促使群众实行计划生育政策的 自觉性得到明显增强。（二）强化队伍建设，提供组织保证：实施计划生育依 法管理，必须有一支素质高、能力强、作风硬的工作队伍。 在队伍建设上，一是要把好执法人员上岗资格关，选拨真正 热爱计生工作，懂政策、会管理、善于做群众工作的人充实 计生队伍。二是要加强计生干部政治学习和业务素质培训， 努力提高他们依法行政、文明执法和科学管理的能力和水 平，以适应法律知识、法律制度的更新。三是举办执法人员 政策、法制理论研讨会，交流执法经验，解决执法过程中遇 到的问题。只有建设好一支高素质的计生执法队伍，才能真 正公正、公平地贯彻执行好计生行政法律、法规。在行政执 法中，要坚持持证上岗，亮证执法，在立案、查证、下达处 罚决定书、送达和申请法院强制执行这五个环节中，严格按 照法律程序进行，切实加强计划生育行政执法人员依法行政 的自觉性，克服其以“人情”为执法尺度等错误做法。一旦 发现有违法违纪现象，经查实后，轻者批评教育，重者调离 岗位，为人口计生依法管理提供强有力的组织保障。3、健全和完善监督机制，规范执法行为：要克服计生 行政执法中的种种问题，必须健全和完善计生行政执法的监 督机制。除了依靠整个国家行政监督机制的完善外，更为重 要的是健全和完善计生行政事业自身的监督机制，一是完善 计生系统内部监督机制，建立以上级部门对下级执法行为进 行监督为主的模式，采取定期检查和不定期检查相结合，动 态检查和静态检查相结合的方式，检查下级行政执法在执法 程序、法律文书、档案管理是否规范，认定事实、处罚依据、 案件定性是否准确。二是建立、健全、完善系统外部监督机 制，通过政务公开，畅通群众信访渠道，增强计生行政执法 透明度，同时充分发挥和拓宽村民自治委员会和计生协会在计生行政执法中的民主监督职能。只有真正建立了一套属于 群众的监督机制，才能使执法人员不敢不依法，不敢随意执 法。4、协调各各相关部门，发挥职能作用：由于计生部门 受法律法规规定权力所限，征收社会抚养费及督促计生对象 落实各项节育手术和“三查”等无强制性措施，致使行政执 法难以到位，为此，各级政府应发挥相关职能部门作用，充 分利用组织、宣传、公安、工商、监察、法院、广播、人劳 等部门的职能作用，对于拒不执行计划生育政策的人和事， 该采取组织措施的采取组织措施，该动用法律强制手段就动 用法律强制手段，这样就形成全社会齐抓共管局面，促使计 生对象不敢不守法，不敢违法。