国际水资源管理问题及解决方法

国际水资源管理问题及解决方法引言：世界各国在经济社会发展中都面临着缺水、 水污染和洪涝灾害等水问题，尤其是在水资源的开发利用过程中所造成的一系列负面效应，使水问题对人类的生存发展构成越来越大的威胁， 促使人们在深刻反省自己对水的行为的同时， 认识到必须强化对水资源的管理， 提高开发利用水资源的水平和保护水资源的能力， 才能保障经济社会实现健康持续发展。 由于各国水资源的状况、 经济发展水平和社会制度不通同，虽然在开发利用和保护水资源上的做法存在差别， 但是，大都把水资源作为关系国计民生和影响发展潜力的重要资源放在突出位置加强管理， 已望达到永续利用的目的。 以下对国外一些国家水资源管理的体制、 运作机制、和实施办法等进行简明扼要的介绍， 以对我国水资源管理起到借鉴和参考作用。一美国水资源管理问题及解决方法美国水资源管理的基本特点是各州建立起来的水权制度，即水资源所有权归属各州。 50 个州各自有自己的水法，其容各有差别，但是在西部各州法律法规均宣布：其边界的水资源为公众或州所有，而其使用权则从公众所有权中分离出来。在长期的运作过程中， 曾出现过一些与联邦利益相冲突的水权纠纷问题，如印第安人保护地水权、联邦土地和联邦用地保护等水权问题，后经美国高等法院判决：“国家有影响州政府司法权利中水权的权利”，“州拥有除明显与国会决议冲突以外的水权，联邦的水利工程需取得州政府的水权许可”。按照美国国会及各州依据水法确立的水权制度，水权获得，须经州政府主管部门的批准。 在州政府水资源所有权下， 用户取得的水权是一种对水资源的使用权。美国水权制度可以大致分为东部和西部两种类型。 东部地区水法可名为“沿河用水法” （Riparian Law），这种水法原则规定凡在河流及湖泊两岸拥有土地者有权合理使用水。其地表水水权制度称为“沿岸使用权”。即所有的沿岸土地所有者在不妨碍别的水权拥有者用水的情况下， 有权利用临近水体的水， 但在缺水州， 大家都要同等地减少用水量。 由于美国东部地区水资源较为丰富， 用水矛盾相对不大，东部大都市如纽约、 华盛顿及费城兴建水库并买下水库周围的所有土地以取得河岸使用权， 大湖附近的城市则从湖取水， 沿着大江大河的城市，从河流中引水， 或取地下水以补地表水的不足。 不靠近大河及大湖的较小城市， 依靠打深井解决供水。 采取这种水权制度的在东部有 29 个州。西部地区水法叫做“优先用水法” （Appropriation Law）。这类水法基于两项原则：（一） . 谁先引，谁优先。（二） . 连续使用，不使用即丧失水权。西部地区其地表水制度称为“优先使用权”，即谁占用水的时间越久，并加以有效的用水， 谁的水权等级就越高。 谁不能有效地用水，谁就丧失水权。 当水源不足的时候， 先消减用水权低的用户。 采取这种水权制度的有9 个州。同时兼用“沿岸使用权”和“优先使用权”的有12美国地下水权的管理没有地表水权管理那样完善，4 种水权管理形式：个州。大体上有（一） . 优先用水权，有14 个州。（二） . 与沿岸用水权相仿的水权，有19 个州。（三） . 合理用水权（土地所有者对其地下的水拥有水权，但对灌溉用水有限值），有 16 个州。（四） . 相关用水权（对公共含水层上面的各土地所有者有同等的用水权，水量不足时要按土地面积的比例消减） ，只有加利福尼亚州使用。水权纠纷由州法庭或行政机构解决， 有些州还专门设立水法庭进行评议和裁决，州政府设有州工程师办公室监管水利纠纷。二日本水资源管理问题及解决方法日本的水资源管理在强调集统一规划管理的前提下， 实行的是按水功能用途统筹分管的模式。关于水资源水权方面的规定及管理在日本河川法（Japanese Water Law ）中有明确说明。日本河川法是日本对河流进行管理的基本法律。其中第 23 条规定：任何有意使用河川水资源的人都要取得河川管理者的允许。 该条款可看作是日本对河川水资源权的定义。该法规定：（一） . 河流属公共财产。（二） . 河流分级由政令公布，一级河流由建设大臣管理，二级河流由河流所在都、道、府、县知事管理。（三） .建设省设河流审议会，委员由建设大臣任命，承担咨询、调查、审议有关河流的重要事项， 各级地方政府也设相应的河流审议会，建设大臣在确定工程实施基本计划前， 应先征询河流审议会的意见。（四） . 都、道、府、县知事，可向境引用河水者、占用河流水域者征收占用费、土石采挖费、作为其收入。（五） . 河流管理者应建立河流资料档案供查阅。（六） . 遇红潮紧急情况，河流管理者可使用附近土地，使用或征用土石竹木等材料，调用运输工具，处置障碍物等。（七） . 引用河水或占用河道水域土地，采挖土石，兴建或拆除建筑物，都应取得批准等。日本河川法第53 条规定：当异常干旱造成河流水资源难以充分满足已授予的水权分配需求时， 已获得水资源使用权许可的用户应相互协商。 在这样的协商中， 每个用户要考虑他人的用水。 如果通过协商未能取得一致意见， 经相关团体要求或河川管理者认为如不采取紧急用水协调会严重损害公众利益时， 河川管理者可以对水资源利用的协调采取必要的干涉和仲裁。日本多功能堤坝法第 15 款的规定使得水资源使用者能够取得使用蓄水的堤坝的用益权。 该权利是一种本质上类似于水权的财产权。市政供水、工业供水、水利发电的水资源用户可以通过分担建设成本而申请相应水权。在日本，水权是一种长期独占水资源使用的权利。 因为河川及其水流是公共财产，日本河川法不允许将河川水资源作为私有的对象。所以，水权是一项用益权，同时也是一项财产权，要受一定约束条件的限值。这些约束条件包括：（一） . 水权持有者可根据自己的用水目的采取限定的水量。（二） . 水权持有者不能变更其取水用途，但如确需变更，可在放弃原有权利后针对新的用途申请新的水权。（三） . 水权转让获得许可的唯一可能情况是：与水权相关事务随同财产转让给另一团体，且水权是团体财产的一部分。日本没有全面涉及地下水的使用及其水权的法律。 根据日本国民法第 207 款，私有土地下的地下水所有权归属地主所有，即土地所有权包含了相应地下水的所有权，这两种所有权不分离。三国际水资源管理问题及解决方法联合国环境与发展会议通过的 21 世纪议程第 18 章“保护淡水资源质量和供应、水资源开发、管理和利用的综合办法”中指出：淡水资源是地球水圈的基本构成部分， 是所有陆生生态系统不可缺少的一部分；生命一切方面都需要水， 总的目标是确保地球上的全体人都获得足够的优质水，同时维护生态系统的水文、生物和化学功能，在大自然承载能力的限度调整人类活动， 并防治水疾病； 由于世界上许多地区淡水资源普遍缺乏， 而且逐渐被破坏， 污染愈加严重， 加上不相容的活动得寸进尺， 因此必须对水资源进行统筹规划和管理。 对淡水部门提出下列 3 个方案领域。（一） . 水资源的综合开发与管理在水资源的综合开发和管理方案领域中虽然所有社会和经济活动都严重依赖淡水的供应与质量， 但人们通常认识不清水资源开发对经济生产力和社会福利有多大贡献。 随着人口和经济活动的增长， 许多国家很快出现了缺水问题或面临水对经济发展的制约。 水是有限且易被破坏的资源， 对淡水进行整体管理， 使部门用水计划和方案与国家经济和社会政策大纲相结合，对于以后的行政管理是极为重要的，提出如下目标。1. 总的目标是满足所有各国在实现可持续发展方面对淡水的需求。2. 水资源综合管理的基本构想是： 水是生态系统的组成部分， 水是一种自然资源， 也是一种社会经济商品， 水资源的数量和质量决定了它的使用性质。 为此目的，考虑到水生态系统的运行和水资源的持续性，必须予以保护， 以满足和调和人类活动对水的需求。 在开发和利用水资源时， 必须优先满足基本需要和保护生态系统。 但是，超出这些要求时，就应当向用户适当收费。3. 对水资源综合管理包括水陆两方面的综合管理， 应在汇水流域或亚流域一级进行。应遵循以下 4 个主要目标。（1）. 对水资源管理包括明察和保护潜在淡水供应源， 鼓励采取一种有活力的、 相互作用的、反复的和多部门的方法， 将技术、社会、经济、环境和人类健康等方面结合起来考虑。（2）. 根据国家经济发展政策，以社区需要和优先次序为基础，对水资源持续合理的利用、保护、维护、和管理进行规划。（3）. 在公众充分参与做法的基础上，设计、实施和评价具有明确战略的经济效益高、社会效益好的项目和方案，包括妇女、青年、土著居民和当地社区参与水管理政策制定和决策。（4）. 视需要，特别在发展中国家中确定和加强或发展适当的体制、法律和财政机制， 以确保水政策及其贯彻执行成为持续的社会进步和经济增长的催化剂。（5）. 对于跨国界水资源，沿岸国家需要拟定水资源战略，制定水资源行政方案，并酌情考虑协调统一这些战略和行动方案等。（二） . 水资源评价包括查明潜在淡水供应源在的水资源评价工作， 包含继续确定水资源的源头、围、可靠性和质量，并确定影响到这些资料的人类活动。这种评价是对水资源进行可持续管理的实际依据， 也是评价开发的可能性和先决条件。主要目标如下：1. 向所有国家提供水资源评价技术， 这种技术适合它们的需要而不论其发展水平如何，包括气候变化对淡水影响的评价方法。2. 使所有国家按其财力为水资源评价拨出与经济社会对水资源数据的需要相一致的资金。3. 确定评价资源在水管理政策时得到充分利用。4. 使所有国家都做出必要的体制安排， 以确保以一体化方式有效地收集、处理、存储、检索和传播给用户关于集水区和地下储水层可利用水资源质和量方面的资料。5. 使水资源评价机构招聘足够和留足胜任能干的工作人员， 为他们提供成功的完成其任务所需的培训和进修。（三） . 水资源、水质和水生态系统的保护关于水资源、 水质和水生态系统的保护方案领域， 依据淡水是整体资源，全球淡水的长期开发要求对资源进行整体管理， 并要认识与淡水和淡水水质有关的各种因素的相互关联性，目标如下：1. 由于淡水系统复杂的相互关联性， 淡水管理必须是整体的 （要采取汇水区管理法），而且要平衡考虑人民和环境的需要。2. 由于蓄水层相对来说不易接触， 且缺乏可靠的资料， 长期以来低估了不饱和区和蓄水层受污染的围和严重性， 故此保护地下水是水资源管理不可缺少的组成部分。3. 必须同时争取 3 个目标，将水质的各个因素纳入水资源管理。（1）. 维护生态系统的完整性。（ 2）. 保护公众健康。（ 3）. 人力资源开发， 这是能力建设的关键和实施水质管理的先决条件。对水资源的保护和保持、水污染的防治、开发和应用清洁技术、地下水保护、 水生态系统的保护、 淡水生物资源的保护、 对水资源和接纳废污水的水体的监测和监视、 为了保护水资源的质量， 需要酌情制定国家和国际法律文件等方面采取有效的行动。总之，随着水资源的日渐紧缺及生态环境的日渐恶化， 国际水资源管理问题不仅是经济发展和社会进步的生命线， 也是一个国家经济社会文明发展的战略资源。 因此，树立水资源可持续利用观， 既是水资源管理的方向，更是促进水资源可持续利用和社会可持续发展相协调的战略与措施保障。