试论消化养老保障制度转轨成本方法的选择

试论消化养老保障制度转轨成本方法的选择 论文摘要一个良好的养老保险体系将关系到社会的稳定和经济可连续发展，对于现在在养老保障制度转轨过渡中所面临的转轨成本问题，选择何种消化方法给处理是现有养老保障体系能否良好运行的关键问题，基于对特有详细国情和转轨成本性质的详细分析，选择合理有效的处理方法，使制度转轨由层面性向实质性转化仍是我们今天所要探讨的问题。论文关键词养老保障制度；转轨成本；成本形成方法可行性未来几十年，老龄人口将急剧增加，人口年纪结构这一改变趋势对经济社会必定要产生深刻而持久的影响。必需在较短时期内建立一个良好的养老体制以应对人口老龄化所引致的经济和社会问题。可是，是在社会生产水平，经济尚不发达的背景下迎来了人口的老龄化，这使得在建立和完善养老体制过程中，在经济上要承受一个十分沉重的压力，尤其是今天，的养老保障制度正处于新旧制度转轨过渡时期，经济尚不发达的社会经济条件，使得新旧制度交替过程中的经济问题转轨成本的承付问题愈加突出。这一问题不但关系到新制度的有效运行，更为主要的是关系到能否在一个间紧迫的时期内建立和完善应有养老体系以应对人口年纪结构改变。一、养老保障制度转轨问题的形成人口年纪结构的改变给现收现付制的养老保险体系带来了严重的挑战。在现收现付制下，要求每个工作人口必需能够赡养更多的老年人口，这就意味着或年轻的工作者要交纳更多的养老保障税，或老龄人口的养老金水平要下降。因为税收的增加和老年福利的降低在政治上缺乏可行性，所以，在养老基金本身无法平衡运行时，只好求援于公共财政。这时政府的公共财政就面临很大的压力，必需负担日益加重的养老金负担，公共财政终将不堪重负。现收现付制养老保障体系出路已成为值得考虑的问题。养老保障制度经过十余年改革建立起的“统账结合制度”，因为一直没有明确的转轨成本支付安排，养老金隐性债务显性化、刚性化，形成“空账问题”，养老金给付缺口也不停放大，这将放大后来的养老金财政给付风险。另外，覆盖面低、养老基金制有效运行的对应制度建设等问题尚没得到处理。所以，现在的养老保障制度依然暴露在严重的转轨问题之下。(一)体制覆盖面低在养老保障体系的改革和过渡过程中，养老保障参保职员人数增加速度较低，年均增加在7左右，但相对增加并不显著，若考虑到中国的养老保障只覆盖城镇就业人员，则用参保职员和城镇就业人口百分比衡量的覆盖面l0余年间也只增加了十多个百分点。现存养老保障体系仅覆盖面了50的城镇就业人口。因为就职于国有企业人员百分比不停下降，国有企业的产出比重也随之下降。其结果是向养老保障体系提供资金的人数的增加远赶不上退休人数的增加。其次是收缴率的下降，伴随统筹范围的扩大，统筹单位对地方的管理越来越难。近几年来，中国的养老保障基金收缴率呈逐年下降趋势。现在养老金支出的增加速度已快于国有企业平均工资的增加速度和人均收入的增加速度。养老保障体系的负担依旧日益加重。(二)空账问题在统账结合的模式设计之初，考虑到老职员和新制度实施前参与工作的职员过去没有个人账户积累，为了避免新制度开启时企业既要为老职员缴纳养老金，又要为在职职员积累养老基金的“双重负担”问题，曾设想个人账户中企业缴纳的部分先作为“空账”，经过保持较高的企业缴费率在后来逐步填实。因为对中国养老问题的复杂性估量不足，实际情况是不但个人账户中企业缴纳的部分没有做实，而且职员个人缴纳的部分也被挪用发放养老金，甚至过去实施现收现付时略有结余的积累基金也全部荡然无存。形成空账的最根本原因是政府一直没有明确隐性债务的融资。个人账户的空账问题，使制度设计时的初衷没有实现，养老保障体系归根到底还是现收现付的体制(三)制度运行的低效率新的基础养老保障计划包含社会统筹账户和个人账户中的养老金，其管理由各地社会保障部门负责，还未走上专业化、市场化轨道，存在着养老基金投资收益过低的问题。现在每十二个月的养老金压力关键发生在：一是征缴的养老金收不抵支，每十二个月出现的几十亿缺口由中央财政拨付；二是个人账户每十二个月被挪用1000多亿元用于统筹。近几年，中央财政对基础养老保障的补助金额达成了两千多亿元。由此可见，现在所完成的养老保障制度的制度转轨仅仅停留在表面上，制度转轨所包括到的深层次问题并未得到处理。二、养老保障制度转轨成本的形成在现收现付制向引入基金制的统账结合混合制转变过渡中，过渡资金从何而来成为了极为突出的问题。全部养老保障体系转轨国家所面临的最大阻碍转轨成本消化问题一样困扰着。养老保障制度要从现收现付制过渡到“统账结合”混合制，意味着现在就业人口交纳的养老金中有一部分要用来建立个人账户而不再用于代际转移，由此必定要产生一个“缺口”。为此，体系必需经过其它方法填补这部分养老金。转轨成本也就是转轨所必需支付的隐性养老金债务。在现时，养老保障制度包括两类人养老金交纳和给付问题：一类是已退休人员，因为她们以前没有个人账户，未来养老金由谁来支付将是她们所面临的问题；另一类是还未退休但已经有相当年份在现收现付制下交纳了养老金的现职人员，假如以后依据混合制的目标模式从社会统筹和个人账户积累基金中领取养老金，那么她们过去年份中应该有的那部分个人账户怎样“充实”。因此，在养老保障制度转轨过程中，转轨成本由两部分组成：一是现在已退休人员在获取社会统筹应得养老金额后不足计发养老金总额的余额养老金；二是现在尚在工作且在现收现付制下已交纳多年养老金的现职人员充实以往年轮个人账户所需的金额。新养老保障制度设计之初，设想经过提升缴费率，完全由企业和个人来负担因转轨而发生的转轨成本，不过，事实并非如此。首先，中国现阶段养老金缴费率已属较高水平，再提升费率的余地不大。而且当期应支付的转轨成本很大，仅依靠提升缴费率根本无法处理。其次，因个人账户不得已之下被挪用于填补当期养老金支付而无法用于获取必须的投资收益，从而深入累积了养老金的债务。所以，假如今天这一问题得不到有效处理，养老金未来缺口将深入加大，养老保障体系支付能力可能受到大家怀疑，进而将影响现有养老保障制度的有效运行。三对消化转轨成本方法的可行性分析因为制度转轨成本就是养老金隐陛债务的显性化，所以，控制养老金隐性债务显陛化的速度和落实最终支付转轨成本的资金是处理制度转轨成本的切入点。(一)控制养老金隐性债务的显性化速度经过对制度转轨速度、转轨时间的控制，控制养老金隐性债务显性化的速度从而控制转轨成本的规模。(1)调整现收现付制和基金制比率在现收现付制和基金制共存的统账结合体制下，经过调整现收现付制和基金制的相对比率，缩减个人账户规模，减轻因为制度转轨而带来的支付压力。依据对中国经济发展情况和财政支付能力，和其它相关原因的考虑，实施这一政策方法是可行的，而且这种方法在部分拉美、东欧国家养老制度改革中广泛采取。06年对个人账户规模由缴费工资ll下调至8的调整也正是这一方法的表现。尽管这种政策安排并没有改变养老保障体系总的负债水平和政府总体负债水平，不过能够改变被显性化的隐性债务，从而放慢了隐性债务显性化的速度，缓解养老保障体制转轨的资金压力。(2)调整退休年纪和养老金给付水平在制度转轨成本中，养老金给付支出占据相当部分。因此，降低未来养老金给付是降低隐性债务从而转轨成本的一项极为主要而有效的方法。推迟退休年纪。推迟退休年纪、由此推迟养老金给付时间和给付时期无疑是降低隐性债务的一项有效方法，不过推迟在职人员退休年纪必需是在延终年轻人受教育时间情况下才行之有效，同时还要依据一个国家经济发展、就业目标等相关原因来考虑利用。现在，中国经济正处于发展时期，就业水平较低，教育体系的负担也处于较重状态，在短期内要有效的处理这两个问题是不可能的。因此，在短期内以“一刀切”方法推行推迟退休年纪方法缺乏可行性。但尝试在那些能够提供新的就业机会，部分工作、人员缺乏一定替换性的工作单位内，对那些在工作确实需要的职员实施弹性退休制，推迟她们的养老金给付，以减轻养老金给付压力。试行名义个人账户。尝试经过建立名义个人账户制，缓解养老金给付压力，以处理现在难于消化的转轨成本和个人账户空账问题。这种尝试性提议可被认为在现实中的操作缺乏可行性。因为，名义个人账户实际上制是一个确定型(DC模式)现收现付制，其融资方法现收现付，给付方法是待遇确定。这种模式没有从根本上处理体制内在的根源问题，消除养老金隐性债务的显性化，它仅仅是将转轨成本的给付延时缓付，养老金给付压力并没有得到真正减轻。个人账户挪用形成空账是体系运行之下的一个不得已行为，并不是体系本身所要求和认同。假如以建立名义个人账户制形式对“空账”加以认可，其结果将会对“统账结合”所取得的改革结果产生极大的负面影响，使大家对政府的信用和新养老保障制度的可行性产生怀疑，进而使养老保障体系现时所存在的问题深入加深。降低养老金给付水平。采取降低养老金给付水平方法来减轻养老金给付压力，必需要有对应的、完善的医疗保障、教育保障和其它社会福利保障体系做依靠，个人必需有殷实的储蓄做后盾。因为，养老金给付水平的下降，意味着参与养老保障计划的人员在以养老金维计生活时，其生活水准将下降，而伴随她们的年纪增大，生活负担和经济负担却在不停加大，尤其是在患病或生活不能自理时，她们要承负着数目菲薄的医疗费用和生活开支，在现有医疗保障体系和社会保障保障情况下，一个老人在无其它经济保障和福利保障、仅以自己的养老金去承负这些数额巨大的费用支出时将是十分困难的，甚至是不可能的。假如认为养老保体系的现收现付部分是意在处理老年时可能产生的贫困，是一个维持生存的基础手段，若期望在退休后维持较高的生活水准，就必需依助于其它形式的储蓄。可是，基于经济发展的历史和现实，大多数人在其工作期间货币性工资并不高，在维持本身基础生计的同时，还要承负着自己和家人的教育、医疗、住房和长辈生活、医疗费用支出。在教育、医疗改革并不成功，住房支出又是如此巨大。其它社会福利保障尚不健全的情况下，大家必需承受着沉重的费用支出。因此，就大多数人来说，她们在工作期问所能形成的有效储蓄并不多。同时，中国现时资本市场还不健全，个人投资领域范围十分有限，利用个人资本获取投资收益而形成养老资本对于大多数人来说又是望尘莫及的。因此，在大家步入老年时不可能形成殷实有效的储蓄，过低的养老给付水平很可能使部分人在她步入老年的同时步入贫困。在无其它社会福利保障的情况下只能求援于儿女的资助而加重儿女的支出负担。其结果首先有可能引发很多的社会问题；其次有可能使她们的儿女步入其父辈以后尘而形成恶性循环。另外，新养老保障体系设计时已将目标替换率由体制改革前的大约80降至585。因此，基于对国情和现实的分析，在短期内，政府经过降低养老金替换率来降低养老保障体系给付负担，以处理转轨成本的空间是十分有限的。(二)落实转轨成本支付资金(1)落实转轨成本承负责任经过控制隐性成本显性化的速度进行转轨成本规模控制的方法可被认为在短期内难于落实或作用十分有限。要想从根本上处理问题，就必需明确转轨成本负担责任者和支付。既然政府是制度的设计和施行者，在制度转轨过渡期问就应该责无旁贷地负担这一责任。首先，基于经济体制的要求，已使相当一部分人的养老基金以国有资产的形式被国家所占据，在制度转轨过程中不能以制度要求形式把全部转轨成本转嫁给企业和个人承负。为此，政府有责任以有效合理的方法将这部分资产转化为大家的养老金；第二，制度转轨必定要使部分隐l陛成本显性化，需要且必需在一个较短的转轨期间给予偿付，而不能借助于制度的长久运行来充实。不然，在体系长久运行无法有效偿付成本时，将使大家丧失对体系有效性的信任而使体系名存实亡。政府有责任在一个尽可能锻的期问内，采取有效方法充实已发生的缺口；第三，在实施了几十年的现收现付制实际上已存在着基金制原因，蕴含了国家对大家的养老承诺。所以，从这一角度上政府应是转轨成本理所当然的承负着；第四，现在制度转轨过程中出现的困境、制度未来可能出现的财务风险均出自于制度在设计之初没有明确转轨成本的支付安排，作为制度设计者，政府负有不可推却的责任。为此，政府应对关系到社会友好稳定和经济可连续发展的养老保障担负应尽的责任。鉴于上述原因，政府在短期内应单独负担起对现有退休人员，和新制度开启前退休人员的养老金给付。(2)落实转轨成本资金的路径基于经济体制的演变和现时经济发展现实状况，政府处理转轨成本资金问题可选的路径：国有资产减持。现在，还有相当数量的社会资产由政府掌握或控股，这是政府处理养老保障制度转轨成本问题一大优势，政府能够充足利用这一优势在实践中进行有效利用。东欧部分国家在处理转轨成本时的思绪就是国有资产减持，也将这一思绪利用于实践中。国有股权直接划拨补充社保基金工作的开启正是这一思绪的表现。尽管2021年所实施的国有股减持政策并不成功，股权分置问题也还未妥善处理和国有资产的大量流失等不利现象，对于数额巨大的空账规模和转轨成本，依靠已异常脆弱资本市场处理问题的前景并不乐观，东欧国家实践经验业已表明利用国有自查减持所能提供的资金是有限的。但鉴于特有国情，国有资产减持仍可作为一个思绪在实践中继续进行尝试。而作为处理转轨成本关键资金这种方法尚不具有。国家财政支付。以国家财政支付转轨成本在国际上已经有先例，经过实施紧缩性财政政策形成财政盈余和发行国债形式偿付制度转轨成本。在中国，经过发行国债来补充一部分养老保险基金是有活动空间的，利用政府收入填补转轨成本有一定的困难。因为，在现有财政赤字逐步上升的情况下，假如不重新调整政府收支结构，依靠政府从常常性收入中在支出一部分费用填补转轨成本可能性不大。可是，自2021年起，中国财政支出仍以往年的速率增加，而财政收入却开始增加，从而使中国财政有所下降，这一改变为填补制度转轨成本提供了一定的可能性。近几年，中国财政支出中占据数额最大且增速最快的三项费用支出是科教卫生、基础建设和行政费用支出。教育、医疗卫生系统亦是亟待完善的体系，压缩科教卫生财政支出空间极小。但可期望以调整基础建设和行政财政支出为主导，放慢整个财政支出的增加速度，在财政收人增加的作用下缩小财政赤字，使得转轨成本支付取得国家财政支持。即使行政开支压缩将面临来自多方面的极大阻力，但在建设廉政型政府目标制约下，有望将占财政收人总额20%的过大开支给缩减。同时，基础设施建设支出自02年已放缓增加速度。所以，我们有理由可望在财政收人快速增加原因带动下，经过放缓占财政收人总额40%的基础建设和行政财政支出的增加速度，压缩财政赤字规模，并以此期待对财政收人这块蛋糕的重新分割，为养老保障融人有保障的资金。外汇贮备冲销。自20世纪90年代以来，在对外开放政策的引导下，保持了长久国际贸易收支顺差，使积累了巨额外汇贮备而成为世界第一大外汇贮备国。外汇贮备作为在国际贸易中用于支付国际收支逆差、维持本币汇率稳定的备用资产，其全部权和支配权均属于归家全部，政府有权力将其过多的外汇贮备注人于国家建设的其它方面。尽管动用国家外汇贮备冲销养老保障制度转轨成本在国际上尚无先例，但基于对现时国际收支情况和未来发展动态的分析，动用外汇贮备冲销转轨成本并不是虚无渺茫的设想。原因在于:一是国有银行股份制改革时，动用外汇贮备注资建行和中行，并有可能在以后对工行和农行施行外汇注资;二是外汇贮备规模过大将会产生资金利用低效率、货币政策作用空间受限、贮备货币贬值风险等不利影响。现在，外汇贮备已达上万亿美元，这巨额贮备相对于现有国际贸易支付规模不免过于庞大，即使考虑到汇率改革所需，在同时满足这些外汇支付所需要求以后，现有外汇贮备余额仍有数千亿美元的结余。所以，现有殷实且有巨额结余的外汇贮备为处理养老保障制度转轨成本提供了一个想象空间，且这一设想在成为现实的可望性极为乐观。同时，外汇注人冲销制度转轨成本含有多方面优势:首先是注人空间巨大，对于近万亿的空账只需动用千亿外汇贮备即可冲销;其次是外汇注资方便易行，和其它注资方法相比，含有包括利益关系少、阻力和成本低;最终是降低养老保障对国有资本和国家财政的过渡依靠。基于对外汇注资的可行性分析，政府在处理函待处理的、且关系到国计民生和社会稳定的养老保障制度转轨问题时，应将大量闲置且低效率配置的外汇贮备结余作为处理转轨成本的关键资金。一次性处理转轨成本支付问题，做实个人账户，真正意义上实现养老保障模式的根本性转变。其结果将有利于提升公众信心、扩大后来养老保障覆盖率和体系长久良好运行均含有主要意义。四、分析总结现在，养老保障制度已完成现收现付制向统账结合制转换的层面转轨，做实个人账户是深入改革的方向所在。假如要实现从制度层面到实质的转轨，所要处理的关键问题是处理转轨成本问题。基于对经济现实状况和详细国情分析，经过养老保障制度参数调整缩减转轨成本规模可行性空间极为有限，经过不一样融资方法落实转轨成本支付资金是处理实质性问题的关键。就目前特有国情，成本承负应该是政府责任，融资方法是以外汇贮备注人为主、国有资产减持和财政注资为辅。贮备殷实、规模巨大的外汇贮备是政府在处理养老保障制度转轨成本巨大蓄水池，既然政府可动用外汇贮备注资支持国有银行股份制改革，则利用外汇贮备注资养老保险亦是支持养老保障制度改革、处理转轨成本问题的可选路径。