浙江省乡镇机构的调整和改革初探

浙江省乡镇机构的调整和改革初探 浙江省乡镇机构的调整和改革初探1/4内容提要：一个法制社会的形成，除了立法上的完善，还要有实施机构的完善，因为一个建全的机构主要性并不亚于制度的本身。众所周知一个社会需要一定的控制体系来维护和巩固其本身的发展，一个法制社会控制体系最关键的标志是法律体系，然而徒有法不能自行，它的实施组织是很主要的，实施组织的结构怎样，全部会影响到法的效能地发挥。所以，平时我们在加强立法的同时也要考虑到其实施机构的完善等问题，在对党提出加强社会法制建设的了解时要从立法和机构的完善两个方面进行，避免一手硬一手软的情形。在中国立法工作取得一定成绩的情景下，党中央在十六大上提出深入改革和完善政府的工作机构无疑是十分明智的。现我以本省乡镇机构为例，从乡镇控制体系、乡镇机构的情况、乡镇司法干部的数量和质量、乡镇机构的监督缺点等问题进行探讨和分析，就此提出自己有关本省乡镇机构的调整和改革的部分见解和提议。关键词：乡镇机构 调整 改革 人民法院 人民检察院 乡镇人大 监督任何社会全部需要一定的控制体系来维护和巩固其本身的发展，在阶级社会里这种控制体系最关键的标志是法律体系，当然还有道德和纪律和习俗等等。而法制体系是由概念、组织、规范等要素组成，但徒法不能自行，其实施组织是很主要的，实施组织的结构情况怎样，对社会治安情况的好坏，官员的勤政廉洁，良好的社会风气的形成是相当主要的。党中央提出一手抓建设，一手抓法制的方针无疑是十分主要的。我们在了解上，除了要考虑立法完善外，还要考虑机构的完善等问题，要全方面抓，不能有一手硬，一手软的情况。在十六大上中央提出深入改革和完善政府的工作机构无疑是十分明智的。现在中国乡镇治安还未实现根本好转，执法机关有法不依，执法不严，违法不究，执法犯法等腐败现象将在一定范围内长久存在，并在一段时期有愈演愈烈之势。究其原因，无不和乡镇机构的体系有一定的关系，尤其是乡镇机构组织方面的问题还未引发大家的重视和研究。现在本省乡镇机构组织体系上存在的问题，我认为关键有：一、乡镇机构过于疏散，使乡镇控制体系在结构上存在较大的空隙。改革开放以前中国农村实施的是人民公社的体制，自十一届三中全会以来，中国针对过去的弊端，进行了一系列的改革，农村实施社政分开、家庭联产责任制，使城镇个体户有了发展。伴随改革地深入，社会经济体制引发了一系列的改变，尤其是党的十六大提出了全方面建设小康社会的目标，使经济交往愈加频繁，人口流动量不停增大，出现空前活跃的局面。可是，乡镇机关调整和改革滞后，和原有的体系出入不大，因此出现较大的空隙，使权力的消极性和被动性过分得以表现，即很多治安问题，没人去管、去过问、去消化。不少地方“告状无门”、“族权当道”，以权谋私的情况层出不穷，出了什么事，要出钱“请客”、“送礼”；拉关系、走后门去处理，甚至“族长”说了算，这些情况已不是部分的情形，并在一段时间有趋于急剧增多之势。同时，在经济体制改革中，会出现很多新情况、新问题、新纠纷，这些新的矛盾要司法机关采取适宜的手段去调整和处理。可是，现在还没有这么的专门机关去处理那些已经违法尚不组成犯罪，或情节轻微不需要处以刑罚的案件；或虽有机关，不过没有充足推行自己职责。所以，群众有意见，缺乏安全感，使不少民事纠纷或生活琐事演变为重大的刑事案件。二、乡镇机构不健全，存在一头“大”，几头“小”的情况。关键表现为现在中国政府实施四级制，即中央、省（自治区或直辖市）、县、乡镇，但实际上，省以下还设有地域或市，所以实际上存在四级政府，五个层次。乡镇政府五脏虽小，编制却一应俱全，有了中国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第52条有关乡镇的人民政府职权的要求，该管的不该管的，它全部“管了”，结果出现了消化不良全身浮肿人浮于事这一头“大”的局面。但乡镇司法机关却不健全，表现为司法机关，通常只有四个层次，即使公安机关在县以下设有派出所（警区），县人民法院，下设有法庭，可是派出所（警区）和法庭在农村的乡镇中未设或未设齐全的为数不少；在城市，区以下通常未设派出所，检察院只设到县。因此乡镇（城市相当乡镇的街道办事处）这一级政府通常没有完整的司法机关。突显出乡镇司法机关微弱的“小”。这么基层司法权的独立性就无谈起。乡镇人大也不健全。中国宪法确定的国家的政治制度是人民代表大会制度。宪法第三条要求，中国的国家机构实施民主集中制标准。国家行政机关、审判机关、检察机关全部由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“一府两院”的国家机构，其权力是人民代表大会。在人大会闭会期间，人大的部分职权由其常设机关常务委员会行使，中国只在县以上的各级人民代表大会设置常务委员会，在乡镇的人民代表大会只设置“主席团”，而乡镇人民代表大会“主席团”只有设常务主席一人，并可设副主席1人至2人，和乡镇政府在一起工作。所以，乡镇人大的“小”，表现的很直接，这么不仅表现不了乡镇人大在国家机关中的地位，而且也使大家在主观上轻视了人大的功效，误认为人大只不过是“花瓶”供摆设而已，没什么作用，这么对中国民主和法制建设是很不利的。三、司法干部的质量和数量全部不适应新形势对加强法制的需要。伴随经济的发展城镇人口不停增多，建设用地的不停扩大，一个城市街道办事只有多个或十多个公安干警，处往往要管好几万人，甚至十几万人，没有法院，也没有检察院。农村一个乡镇通常全部有万人以上，多的有数万人，有的只有多个警察，通常也无法院，更不要说检察院。面对现实状况不仅现有司法干部素质不符合要求，就是有高质量的干部，也搞不过来。而乡镇一级政权中的治安、调解等组织又流于形式，缺乏统一组织去协调它们的关系。我认为这种组织疏松，必定造成防范违法犯罪不力的局面。所以，大量案件和纠纷积压，无人过问，处理问题靠“开后门”。现在不仅有干部质量问题，当务之急，更迫切的是数量问题。而这又往往使“小事”造成新的更大是纠葛，甚至发展成恶性案件的原因之一。四、对乡镇机构的监督也有不少缺点。伴随当代社会公共事务增多，国家机关权力急剧膨胀，国家多种监督制度和监督手段得到了发展。在中国的监督机制中，首先是政党监督、权力监督（人大监督），其次是法律监督和行政监督，同时还有群众监督、舆论监督等。乡镇权力机关中也存在这么的监督，但它的监督多来自上级权力机关，这些纵向监督相对来说较间接。因为乡镇机构的不健全，必定会造成乡镇机构的监督体系不完善，造成监督分工不明确，不协调，极难使监督发挥最大的效率。浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则第9条第三款要求“乡级选举委员会的组成人员，由本级人民政府提名，报县级人民代表大会常务委员会任命。”这就告诉我们乡镇人大的代表不是间接由乡镇政府产生也是由它关键确定的，试问一个由乡镇政府提名的选举委员会产生的代表，怎样能够去监督乡镇政府？乡镇人大对政府的监督也就变得徒有其名。人民检察制度设计的实质在于法律监督，而诉讼监督是实践中的一个主要法律监督方法。在其它监督没有那么直接的效力的情况下，乡镇没了人民检察院的设置，就几乎等于在乡镇取消了对民事、行政、刑事各个诉讼程序的监督。有的乡镇政府和官员违反法律，侵害公民权利，公民因种种原因不敢起诉或难以起诉，如有检察机关帮助起诉不仅有利保护公民权力，也维护了国家的法制。很经典的例子就是乡镇政府官员向农民乱收费、乱摊派问题，中央三令五申，就是禁而不止。如让检察机关利用法律手段起诉这些部门，不仅保护了公民的权利也使中央的政策和法律得以落实实施。而实践中大量存在的刑讯逼供、超期羁押、久拖不审、久审不决、裁判不公、执法不力等违法现象，全部要求深入加强诉讼监督权，只有这么才能有效地惩治腐败、预防擅断。五、罪和非罪因为认识上存在误区，对部分治安问题不能正确把握。因为法律知识普及不够，乡镇中存在把部分还未组成犯罪的问题当成犯罪看待，也存在把原来已组成犯罪的案件当成通常纠纷对待。很多两可之间，或已组成违法而尚不组成犯罪的不大不小的问题，没有适宜的机构来处理，而这些事情在乡镇中大量的存在。所以很多问题未能有正确地处理，即使处理了一批问题，有产生了一批新问题，这是造成社会治安不能根本好转的基础原因之一。六、法院不能便民效益、效率意识，社会风气等原因也会影响着大家对公正地追求。伴随有特色的社会主义市场经济的发展，效益和效率的意识也深入人心，大家在市场中追求效率和效益的同时难免会偏离公平的天平。因为乡镇不设法院，大家诉讼得往返穿梭于异地法院之间，这么无形中增加了大家诉讼过程时间和金钱的消耗，为大家诉讼增加了不便。假如大家只一味的追求效益、效率，就有可能放弃对公正地追求，从而放弃了诉讼。中华民族几千年来的“忍气吞声”、“忍气求财”等习俗，不会在短时间内消失，它会左右着大家的思想，影响着大家对公正的追求。也会影响着社会治安的好转。另外，立法不完善，有法不依，执法不严等情况仍然存在。总而言之，上述种种原因要求我们对乡镇机构的调整和改革提出了实质性的要求。那么到底应该怎样详细调整和改革呢？我认为能够从以下多个方面进行：一、明析乡镇政府的行政权力，精简行政机构。因为乡镇机构的不健全，乡镇政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益机关等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地预防由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使大家对乡镇政府监督提供了方便之门。二、把司法机关建立到基层。因为乡镇这一级政府通常没有完善的司法机关，而乡镇或街道办事处它们处于治安的最前线，现有司法干部的力量是很不够的。所以应充实乡镇政权，设置公安派出所（警区），人民法院（考虑到人民法院上下级之间只有监督的关系，固取消了人民法庭的说法）和检察院，建立第一线的司法干部力量。这是加强法制建设，调整和改革司法机关的最基础的一环。尤其是把人民法院设到乡镇和城市街道办事处更是迫切的需要。几万甚至十多万人，她们在生活中、生产中、多种交往中，必定会存在很多的纠纷和案件，而这些案件除了少数，是要经过公、检、法三个机关依程序处理的外，而绝大多数案件，在刑事方面属于自诉案件，在民事方面多数是能够调解处理的。这就是说大多数属于人民法院直接收理来负担和办理的，而单靠司法助理员，或基层调解和治安管理组织是不能胜任的。在街道办事处和乡镇设置人民法院就能够从根本上处理人民群众告状难的问题，并在根本上保障法律的实施和实施，维护法律的尊严，这是法制建设重大的一步。离开了这一不，很多问题全部难以克服，对现实社会治安综合治理是十分主要的。因为有了专门依法办案和调解的国家机关，就能够把大量的问题，处理在萌芽状态，降低重大案件的发案率。在中国的国家权力架构中，检察机关是和国家行政机关、审判机关平行的国家机构，由人民代表大会产生并向其负责，享受独立的宪法地位，行使专门的法律监督职责。检察机关以监督国家法律统一正确实施、维护其它国家权力依法行使为基础职能，对政府行使国家行政权的行为和法院行使国家审判权的行为依法进行法律监督。在乡镇假如只设有些人民法院而没有设置人民检察院，伴随法院独立性的加强，法官责任加大，法官的违法可能性增强，这也要求也应加大对司法人员监督的力度。2021年，全国检察机关深入加大对职务犯罪案件查办力度，整年共立案侦查各类职务犯罪案件3.8万多件，查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2600多人，其中县级以下占总量的84%多。2021年，全国检察机关反贪污贿赂部门，共受理案件线索55333件，初查48101件，立案侦查31953件，其中查办县以上干部2390人，其它为乡镇以下的干部。经过办案，为国家挽回经济损失41亿余元。2021年共立案侦查渎职侵权案件7600多件。其中查办县处级以上干部滥用职权、玩忽职守要案230多人，查办司法和行政执法人员徇私舞弊、贪赃枉法、偏护放纵犯罪案件7100多人。以上三组统计数据中，其中大要案立案数显著高于2021年。所以在乡镇设置人民检察院，加强法律监督确实必须，因为基层有法不依的情况相对比上层更要严重部分。这首先有利于预防和约束司法腐败；其次，检察机关对乡镇国家工作人员职务犯罪的立案侦察、提起诉讼又是其监督执法的主要表现，国家工作人员利用职务之便进行犯罪，不但是违反刑法的表现，而且更主要的是弄权渎职、扰乱严格执法的政治腐败现象。当然这么增加机构，会要合适的增加人员和财政开支，但我认为能够从精简行政机构人员和压缩司法上层编制来充实基层等措施加以处理。认为乡镇司法机构的调整和改革要抓住在乡镇（城市街道办事处）建立人民法院为中心，公安和人民检察院为两翼的司法机关。假如把司法比作大鹏，有了人民法院这一躯体，缺乏公安和人民检察院这两只坚硬的两翼，这只大鹏也飞不起来。因此在乡镇增设派出所，人民检察员是很必须的。三、加强乡镇人大建设增强人大职能，深入提升基层人大的领导和监督力度。在中国一切国家权力机关全部受人大领导和监督，在实际生活中因为人大的领导乏力，人大的监督形式的非常常性、非详细性和非同时性，极易造成行政权和司法权的专断和膨胀。尤其是现在乡镇因为机构的不建全，人大的领导和监督更流于形式，更轻易造成行政权和审判权的专断和膨胀。这就要求我们在加强司法建设的同时要加强人大的建设。乡镇人大的建设能够从以下多个方面进行：（一）、稳定乡镇人大的“主席团”组员，改变乡镇人大会后，只由常务主席一人办公的情况，改为乡镇人大“主席团”一起办公。因为乡镇人大代表多来自生产第一线，多半是兼职代表（即人民代表大会代表在任期内既从事一定的代表工作，又不脱产生产或工作岗位）。试问；为生产和工作而忙碌奔波的人大代表，怎样去尽心尽责完成人民的使命？因此，我认为必需给“主席团”中的人大代表一定的经济补助，使她们变成“专职代表”（即不参与生产或工作而纯粹以代表为职业的代表）在任期内能够安心于人大工作，便于乡镇人大对本级政府和其它机关的监督，另外“主席团”的组员也不多，控制在十人左右，财政开支也不大。（二）、提升乡镇人大的“主席团”组员的参政议政的能力。主席团组员是乡镇人大的关键，她们的参政议政能力的怎样将间接的关系到基层人民群众的根本利益。对她们进行必须的法律和法规的培训学习，增强她们的知法、懂法、遵法、使用方法的能力，使她们有了一定的法律素养，树立起依法办事的观念。做到依法对行政、司法机关等的监督，确实推行人大代表的职责。有利于中国法律在乡镇的宣传和普及，使人大代表成为法律工作的派头兵。并依据当地情况，根除陈规陋习，进行社会主义风尚的宣传，落实相关事宜，直至在法律许可范围内处理和处理部分问题。（三）、修改浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则中有关乡镇选举委员会的组成人员，由本级人民政府提名，报县级人民代表大会常委会任命的产生的措施。改为乡镇选举委员会的组成人员由乡镇“主席团”组员提名产生，报县级人民代表大会常委会任命的产生的措施。乡镇人大的“主席团”直接收县一级人大常委会领导，这么不仅使县一级人大常委会，直接掌握基层情况，有实际的权力，而且有利于加强基层权力机关对同级政府、司法机关的实质性的领导和监督，抓好法制建设。同时协调乡镇的人民法院、公安派处所（警区）、人民检察院等之间的关系，监督和检验它们的工作，落实责任制。四、加强人民群众的自治组织的建设。依据中国宪法要求：在城镇设置居民委员会，在农村设置村民委员会。居委会、村委会内设治保、调解两个委员会，负责治安保卫、人民调解工作。治安保卫和人民调解虽属群众自治组织，但宪法给予它们法律地位，也属司法体系。现在这两个组织存在流于形式的情况，所以，必需严格根据治保条例和调解条例办事，尤其在农村要预防这些组织掌握在家族手中，成为“族权”，要使治安、调解组织责任人身体力行、办事公正，不徇私情。除了要加强对这些组织的法律学习外，还进行必须的思想整理和业务训练，做到酬劳落实，任务落实，加强领导，发挥其组织作用。如和调整和改革后的乡镇政权的权力有重合，视地方的实际情况给合适增减。伴随中国在经济体制等方面的改革深入，必定会引发社会生活的各个方面的改变，当然对于社会矛盾多种消极原因的产物违法和犯罪现象，也会有一些新的改变，作为社会防范的法规法律，也会做对应的改变，而作为社会防治违法犯罪体系社会控制体系的结构也必定要作对应的变革，才能适应社会发展的要求，以利于防治犯罪的产生，实现社会治安的根本好转。在乡镇机构中实施调整和改革，使乡镇人大“主席团”、政府、人民法庭、公安派出所、检察院、治保、调解委员会等并存，实施交叉的方法来处理基层人民群众中有碍治安的问题，使乡镇机关不仅有条的分工，而且有块的综合，改变过去只有纵的联络，而无横的联络情况，并增加“条”的密度和强度。这仅仅是一个的不成熟地设想和理论探索，是否合适是能够试行和讨论的。到底怎样对乡镇机构进行调整和改革，当然还有待实践往返答。但我相信伴随中国社会经济的发展，立法的不停完善，中国的乡镇机构的调整和改革必将会不停的发展和完善。参考文件：1、吴家麟宪法学参考资料中央广播电视大学出版社出版1991年10月第1版2、龚展怀主编人大代表手册浙江省人大常委会办公厅印制1993年4月3、孙谦、刘立宪主编检察理论研究综述（19891999）检察出版社2021年9月第1版4、戴文标循迹追踪：中国经济改革理论探微浙江大学出版社2021年9月第1版5、共产党第十六次全国代表大会文件汇编人民出版社2021年11月第1版6、郭洪平查办职务犯罪从数据看力度检察日报2021年2月24日第1版7、张雪妲检察机关和公安机关、审判机关的关系检察日报2021年2月27日第3版8、尚修国人大代表应注意增加“内存” 检察日报2021年4月10日第3版。