我国特大城交通发展的空间战略研究中国城网

我国特大城市交通发展的空间战略研究（专著内容摘要）孙斌栋等（华东师范大学中国现代城市研究中心） 摘 要：本研究从上海存在的城市交通问题出发，分析了传统的交通供给和交通需求政策对于缓解交通拥堵的效用；并从上海自身实际、世界大都市的交通发展经验和国内特大城市交通发展策略比较三个方面，阐述空间结构优化对于疏解特大城市交通拥堵的必要性。在理论研究和文献分析的基础上，主要以上海为例进行了一系列实证研究和计量分析，检验城市空间结构对于城市交通的作用机制，尤其是多中心结构和居住就业均衡对于通勤的影响，挖掘相关规律。最终提出我国特大城市交通疏解的空间模式和空间战略取向。关键词：城市交通；空间战略；特大城市一、 研究背景、目的与意义 我国特大城市与大多数发展中国家的大城市一样，面临着中心城交通堵塞、人口密度过高的严重现实问题。尽管开展过多项研究，全市各部门都做出了极大的努力，取得了一定的成绩，但遗憾的是，上述问题依然存在，中心区人口集聚趋势有增无减。伴随着交通拥挤的恶化，有关部门不断推出“排堵保畅”的措施，但都是短期之计，难以解决根本问题。可以说，解决中心城拥挤和交通堵塞问题，政府感到棘手，百姓期望迫切，投资者更加关注。交通拥堵已成为影响千家万户日常出行、制约城市运行效率和城市竞争力提升的重要因素，如何改善特大城市的交通状况，建立一个高效、便捷的城市交通系统，已成为城市政府需要迫切解决的重要问题之一。我国特大城市交通拥堵，是与以下的背景所分不开的。首先，伴随着我国城镇化水平的快速推进，大量人口涌入城市，人口总量的增加导致了交通出行需求的快速增长。其次，我国经济的持续、稳定增长推动了机动车需求的增加，小汽车家庭化的趋势开始出现。面对日益严峻的城市交通问题，国内地方政府都加大了城市基础设施投资力度，城市的道路长度和道路面积都得到了较大的提高，但这并未使交通拥堵问题得到有效缓解。国内学术界的研究也主要是从改善交通供给和控制交通需求的角度探讨技术性的对策，对与城市交通存在互动关系的空间结构的研究尽管开始涉及，但还不够深入系统，而这才是产生城市交通问题的本源所在。城市交通源于土地利用,反映其利用属性的城市空间结构决定了城市内部的交通流向和交通量。从城市空间结构的角度来寻求交通问题的解决办法是抓住了问题的关键所在，对于人口和用地规模巨大、空间结构复杂的特大城市来说尤其如此。多年来，包括北京、上海在内的我国特大城市在空间结构上以单中心蔓延为主要特征，导致交通聚集于中心城区得不到有效疏解。 因而，对于我国特大城市交通拥堵的疏解思路必须重新反思。在研究视角选择上，本研究跳出就交通论交通的思路，打破单纯考虑交通供给与交通需求的传统思维模式，从研究路径上创新，重点研究城市空间结构对于交通出行的影响作用及内在机制，从城市空间结构优化的视角为我国特大城市的交通疏解提供一种新思路。二、 世界大城市交通策略的规律总结 伦敦、巴黎、东京、纽约、新加坡和香港等世界大城市在交通政策实践方面积累了丰富的经验，对其进行对比和分析后发现，综合应用交通供给、交通需求和空间政策是世界大城市解决交通问题的共同选择；在空间政策方面，构建多中心的城市结构，尤其是通过建设新城来疏解中心城的人口，并以此减轻中心城的交通压力，是世界大城市交通政策中不可缺少的组成部分（表1）。世界大城市之所以综合运用三种策略是因为它们之间并不是相互独立的，道路供给增长和路网系统的完善为公共交通优先提供了基本的前提条件；对于个体交通需求的限制性措施是公共交通优先的重要保障；轨道交通的延伸和市域道路系统的完善则有力的支持了以卫星城和新城建设为代表的空间策略的实施；新城策略反过来又为城市交通的发展提供了更广阔的空间。表1 世界六大城市交通政策简表城市供给策略需求策略空间策略倡导公共交通控制个体交通伦敦道路建设；消除道路堵塞瓶颈；现代化交通信号控制系统；462km的地铁系统；公交专用道和公交信号优先；改善公共汽车设施；公交票价平稳费率；一体化智能卡票制；交通拥挤收费；卧城、卫星城/新城；巴黎环城干道和放射路网的道路格局；地铁和区域快速铁路；公交一票制；特定群体公交补助；公交设施“无障碍”改良；卧城、卫星城、新城；纽约汽车专用路；智能交通信号系统；地铁和通勤铁路；地铁系统一票制；830条公共汽车运营线路；轨道交通与私人交通之间PR设施；中心区停车高收费；郊区新的城市中心；东京道路建设与路网完善；智能化交通管理； 2 000km的轨道交通网络；良好的驳运体系；提高燃油税、提高停车费；道路拥堵费；卫星城、新镇；新加坡立体陆路交通网络；自适性交通智能控制信号系统；以地铁为主体的轨道交通系统；公共汽车行车路线优化；港湾式停车站；财税政策和车辆配给调节保有量；电子道路收费系统调节使用量；新市镇；香港道路总长1 717公里；重轨、轻轨、公共汽车、小型公共汽车、电车、出租车、轮渡相结合的公交系统；首次登记税及每年牌照费；汽油税、道路通行费及拥挤收费；停车位；新市镇、新城； 从历史维度来观察，三类交通策略的实施呈现较强的阶段性规律，后起大城市往往在学习吸取先期发达大城市经验教训的基础上，不断优化三类策略的实施组合（图1）。欧美大城市亚洲后起大城市小汽车普及导致交通问题突出道路扩张、公交优先、新城建设小汽车普及导致交通问题突出道路扩张、公交优先、新城建设、个体交通需求控制个体交通需求控制图1 欧美大城市与亚洲后起大城市交通策略实施的时间顺序差别比较 三、 国内大城市交通发展政策比较与启示 北京、上海、广州等三个城市的交通拥挤正趋于加剧，相比较而言，北京的城市交通状况更为严重，交通效率更低一些。城市的交通状况好坏与否与交通政策密切相关，两者存在较强的因果关系。通过对比北京、上海、广州三个城市的交通现状和交通政策，探讨三个城市交通效率差异的原因以及我国特大城市交通效率低下的共同根源，可以为我国特大城市交通战略的未来走向提供有针对性的政策建议。 1. 京、沪、穗三市交通供给政策分析与比较我国的特大城市在机动化和汽车社会来临之前都已经形成了高密度开发的城市空间结构，城市的道路交通设施相对不足。九十年代之后，为了满足日益增长的交通需求，北京、上海、广州三市从“九五”时期便开始加大了交通投资水平。道路增长固然迅速，但正如著名当斯定律（Downs Law）所表述的那样，交通需求增长更快。这三个特大城市道路交通容量的增长小于交通需求的增长，交通供需矛盾日趋突出。与发达国家城市相比，京、沪、穗三市的路网密度与道路用地率比重仍明显偏低。 2. 京、沪、穗三市交通需求政策分析与比较交通需求政策可以分为公共交通优先和个体机动车控制两类具体策略。北京、上海、广州三市都积极倡导公共交通优先，但落实效果欠佳。在个体机动车控制方面，上海以私家车牌照拍卖来控制小汽车的保有量，广州颁布政策来限制自行车和摩托车的发展，而北京尚未出台相应的政策举措。 3.京、沪、穗三市空间政策分析与比较 北京和上海的城市空间都属于典型的单中心结构，广州虽然被珠江分割为几个组团，但仍保持着一个强大的中心。尽管京沪两市早在上世纪50年代的城市总体规划中就提出了卫星城发展战略，广州市在1950年代的规划中也已提出了组团式发展的格局，但长期以来并未打破单中心蔓延的态势，人口和交通需求过度集中于中心城区，从而加剧了交通拥挤。三市已经意识到发展卫星城或新城在疏解中心城人口乃至解决交通等诸问题的战略意义，在最新的规划中，都把新城建设和多中心形成提到了前所未有的高度，但其效果仍然不明显，有待进一步努力。 4.结论上述比较研究得出这样的结论，与发达国家大城市交通实践相比，京、沪、穗三市目前交通实践主要集中于交通供给政策，交通需求政策和空间政策实施力度不够，这是京、沪、穗城市交通效率低下的重要原因。北京、上海、广州等特大城市中心城区过度集聚的人口和交通使得中心城内部的交通供给与交通需求政策的作用都非常有限。因而，从空间政策亦即新城建设入手来缓解交通压力是必然选择。四、 城市空间结构对交通拥堵的影响：单中心与多中心视角 城市空间结构具有多个层面的内涵，其中单中心与多中心结构的分野对交通出行影响较大。传统的理念认为，分散型的城市空间结构能够把交通总量分散在更广的区域里，从而起到疏解中心城交通拥堵的作用。然而，这一理念正遭到实证研究的挑战。多中心城市结构能否缓解单中心的交通拥挤以及在多大程度影响交通出行，正日益成为学者争论的焦点。主要可以分化为以塞韦罗（Cervero）, 纳斯等（Naess et al.）为代表的单中心论者和以戈登（Gordon）, 理查德森（Richardson）等为代表的多中心论者。通过对国外文献的系统梳理和研究，在单中心与多中心空间结构对交通拥堵影响方面得出以下认识。 （一）单中心与多中心支持者争论的焦点：多中心结构能否缩短通勤距离和通勤时间总体来看，单中心论者和多中心论者关于城市空间结构对交通流向和出行方式的影响，所持观点差异不大，认为分散化改变了原有放射型的交通流向，并促使出行方式由公共交通向私人交通转化。但对于通勤距离和通勤时间的影响，单中心论和多中心论者却有着截然相反的观点（表2）。单中心支持者认为，就业的分散化（多中心）并没有达到减少城市交通需求的目的，城市居民交通通勤距离反而有了较大增加，并以旧金山大都市区和奥斯陆为案例，从就业中心以及企业个体通勤者两个层面进行了验证。多中心支持者通过对比美国西部和东北部城市的平均通勤时间，发现多中心具有缩短通勤时间的潜力，并且还构建了协同定位假设（Co-location hypothesis）对其进行解释，认为企业和居民总是周期性通过居住位置的调整来实现就业与居住均衡，从而降低通勤距离和通勤时间。表2城市空间结构与交通关系主要观点 代表人物主要观点案例单中心结构论塞韦罗(Cervero)；施瓦恩(Schwanen)；兰蒂斯(Landis)；纳斯(Naess) 等单中心结构有利于建立高效的公共交通系统；多中心未达到居住与就业均衡来减少交通需求的目的；就业分散化延长了通勤距离，导致交易成本上升旧金山湾区；奥斯陆；荷兰多中心结构论戈登(Gordon）；王(Wong)；朱利阿诺(Giuliano)；理查德森(Richardson)；邓毛颖；万霞等多中心有利于分散中心区交通压力；有利于居住与就业的均衡；具有缩短通勤时间的潜力；组团式城市平均出行时耗短于单中心城市洛杉矶；南加州；广州 （二）两种截然相反的实证结论是源于两种不同形成机制的多中心结构国外学者在研究中将多中心定义为就业人口和就业密度超过一定门槛值的地理单元（Giuliano and Small，1991)，它可以是居于城市内部的就业次中心，也可以是位于郊外的新城。根据多中心内就业与居住的关系可以把多中心分为两类，一类是就业与居住就地基本平衡的多中心，而另一类多中心的就业与居住不能做到就地平衡。对于后者来讲，在形成过程中过于强调其就业功能，造成了就业和居住的空间分隔，严重的就业与居住失衡不仅没有使原有的交通问题得以解决，反而增加了居民的通勤距离和通勤时间。这也是多中心空间结构被单中心支持者批判的重要原因之一。但不可否认，单中心支持者也承认对于已经迁往就业地的原中心区居民其通勤时间比仍居住在中心区的居民要短的多（Cervero and Landis，1991）。因此，单中心支持者和多中心支持者观点发生分歧的最主要原因是在何种机制下形成多中心空间结构，如果副中心在形成过程中实现了功能互补，居民可以就近就业，多中心的空间结构无疑将分散单中心所聚集的交通量，从而起到缩短居民通勤距离和通勤时间的目的；反之，如果就业与居住占据城市的不同空间区域，居民的跨区域出行将会使城市交通更为拥挤。因而，改善交通出行的多中心结构是以就业与居住就地平衡为前提的。 （三）形成就业与居住就地平衡的多中心结构必须满足一定先决条件，我国特大城市疏解单中心交通压力的多中心结构必须结合国情和具体城市条件鉴于就业与居住就地平衡的多中心结构才具有节省通勤时间和距离的潜力，因而在规划多中心结构过程中就要统筹考虑就业用地和居住用地的平衡，而且不仅要注重就业岗位和住宅总量上的平衡，还要对工作岗位类型和住宅的类型进行统筹平衡。原单中心之外的其它多中心要做到就业与居住功能的平衡，必须具有足够吸引力，这是以足够的规模为前提的；而且多中心与主中心之间要保持足够距离，以降低对主中心的依附，如城市内部就业副中心在影响就业者迁居方面的效果要弱得多，首尔大都市区新城建设之所以未能做到就业与居住平衡，与新城距离中心城较近导致对其过分依赖不无关系。五、城市空间结构对交通拥堵的影响：就业-居住均衡的视角 （一）就业居住均衡对城市交通拥堵影响的理论研究与文献综述一般认为，就业居住均衡均衡是指在特定的空间单元内，所提供的工作数量和住宅单元的数量相当。就业居住均衡不仅包含数量均衡，还应包含质量均衡。当一个社区的工作数量和住宅数量大体上相当，并且当地劳动者的技能与工作机会以及可供选择的住房价格与当地职业的潜在收入相匹配时，可以认为是均衡的（Cervero，1989；Giuliano and Small，1991；Peng，1997）。就业居住均衡的核心是工作通勤，其实质是打破居住的流动性障碍，给予工人更多在工作地附近选择住宅的机会（Cervero，1989；Cervero，1996）。工作岗位和住宅的合理配置将使社区内部的通勤比率提高，从而减少跨区域的交通，并且许多大都市问题，如交通拥堵、能源消耗、城市蔓延等都会随着就业居住的均衡而得到缓解（Cervero，1989；Hamilton et al.，1991）。国外学者关于就业居住均衡对城市交通拥堵影响有着截然不同的观点。塞韦罗（Cervero，1989 ；Cervero，1996）、诺兰和斯图尔特（Nowlan and Stewart，1991)、弗兰克和皮沃（Frank and Pivo ，1994)、尤因（Ewing ，1995) 、莱文森（Levinson，1998)、塞韦罗和邓肯（Cervero and Duncan，2006）等学者认为就业居住均衡对城市交通出行存在较大影响，能够有效缩短通勤距离和通勤时间，提高自行车、步行等非机动化出行的比重，从而缓解特大城市的交通拥堵。但也有一些学者认为就业居住均衡对交通出行的影响不大，肯定还存在比通勤成本更为重要的影响因素，仅通过实现就业居住均衡来解决交通拥堵和小汽车污染排放问题很难达到决策者的初衷（Giuliano，1991；Giuliano and Small，1993；Wachs et al.，1993；Scott et al.，1997；Peng，1997；Levine，1998）。与国外相比，国内对就业居住空间均衡与交通出行关系的研究相对较晚，正处于起步阶段。 （二）就业居住均衡影响交通出行的实证分析：以上海为例 1.就业与居住均衡的测度方法 本研究以上海市行政区县为单位，其前提假设是，各区县内部居住人口与就业岗位的配置若趋于均衡，则通勤交通趋于在区县内部完成，跨区交通减少，城市整体交通压力降低。对就业与居住均衡的分析，可以从总量和结构两个层面进行。前者是测度城市各区县就业岗位与居住人口总量之间的均衡关系，后者是分析就业岗位与居住人口之间结构上的真实对应和均衡。因数据所限，本文主要检验总量均衡，为此构造了就业居住的偏离度指数Zij，并从历史维度对该指数的变化进行追踪。 （1）其中Zij为j区第i年份的就业居住偏离度指数，Yij为j区第i年份就业人口数，Yi为全市第i年份的就业人口；Rij为j区第i年份的常住人口数，Ri为全市第i年份的常住人口。某区偏离度指数等于1，表明该区就业与居住功能匹配相对均衡；指数大于1或小于1，表明该区就业与居住匹配发生失衡；指数大于1，意味着就业人口比重高于居住人口比重，表示该区就业功能强于居住功能，反之则居住功能占主导。测度全市的就业与居住均衡性可以通过各区偏离度指数的标准差来衡量，标准差越大，表明就业与居住关系离均衡状态越远。 2.上海市就业与居住均衡的总体分析及对交通的影响根据上述公式计算出各区县三个年份的就业居住偏离度指数，并进而求出各年的标准差，结果表明，上海市就业与居住的偏离度标准差随时间推移呈增大趋势（表3），这说明上海就业与居住均衡度在降低。由于大城市交通问题主要集中在中心城区与相邻通勤区域，故表3针对中心城区及紧邻市区的偏离度指数的标准差进行测度，结果同样呈现上升态势。表3 上海市就业居住偏离度指数的标准差 全市中心城区与紧邻市区19960.27 0.2620010.360.3920040.400.44注：表中的中心城区与紧邻市区包括黄浦区、卢湾区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区、浦东新区、宝山区和闵行区。上海就业与居住空间均衡度的减弱意味着跨区交通通勤可能会增加，从而导致平均通勤距离与通勤时间提高。这符合市民的主观感受，即近10年来上海城市交通拥堵越趋严重，上海市三次交通调查的平均出行时耗和出行距离的数据验证了这一判断，无论是出行时距还是出行距离整体上都呈现出增加的趋势 (表4)。表4 上海市交通调查出行数据 平均出行时距（分钟）平均出行距离（km/次）年份198619952004198619952004全市25.0829.84.34.56.9市区29.2935.5633.2注：三个年份平均出行时距的市区口径不一致，2004年出行时距为中心城口径；数据来源：上海市第二次全市性综合交通调查总报告；上海市第三次综合交通调查总报告；叶建红，2007。 3. 上海市各区县就业与居住均衡的结构分析及对交通的影响上海就业与居住功能匹配失衡的加剧主要源于各区县就业与居住功能在地域上的明显分化，黄埔、卢湾和静安等核心城区与紧邻的徐汇、长宁及虹口就业性质趋于主导，外围区中的普陀、闸北、杨浦与近郊的宝山、闵行的居住优势地位不断强化，嘉定和远郊的松江、青浦、金山的就业主导功能持续增强。以下对各区县的就业居住偏离度作进一步分析，以探究就业与居住空间失衡的结构性原因(图2)。图2 上海市各区县就业居住偏离度指数就业与居住空间失衡可能带来跨区通勤出行的增加。2004年上海第三次交通综合调查的交通出行空间OD分布验证了这一点，中心区、外围区和郊区之间的跨区交通主要存在于中心区与外围区之间，中心区到外围区的交通占到以中心区为起点的全部交通的22.7%，外围区到中心区的交通占到以外围区为起点的全部交通的24.1%。 4.结论与启示自1996年以来，上海就业与居住空间匹配的不均衡性逐渐增强，具体表现为，核心区与紧邻市区的就业功能凸显，大多数外围区和近郊区的居住性质强化，远郊的就业功能不断加强。在城市交通层面上带来的后果是跨区交通增加，平均出行时距与平均出行距离延长。该研究结论支持这样的论点，即就业与居住空间均衡是影响通勤出行的重要因素，同时也引发出更深层次的思考和启示。 六、我国特大城市交通发展的空间模式与战略取向 （一) 我国特大城市交通发展的空间模式探索 1. 空间模式构建的目的合理的城市空间结构应该能够最大限度和最经济地分配、疏导与调节人流、物流和信息流在城市中心区内部、中心区和边缘区之间的空间布局与功能互动（管驰明、崔功豪，2003）。因而城市副中心的构建既应起到疏解中心城功能，缓解中心城区交通压力的作用，又应与中心城具有较为密切的交通联系，实现城乡统筹、功能互动。故本模式的构建预期实现以下目的：（1）能够有效缓解特大城市中心城区的交通拥堵，缩短出行距离和出行时耗；（2）有利于提高公共交通的运行效率和竞争力，优化城市交通出行方式；（3）能够较好的保持中心城的开发密度，实现节约紧凑型发展；（4）有利于中心城与郊区的良性互动，实现城乡统筹发展。 2. 空间模式构建的原则（1）交通空间分区原则：对于特大城市的中心城、近郊区和远郊区实行不同的交通政策；（2）城市功能完整性原则：对于疏解城市功能的多中心，不仅需要考虑其居住功能，还应配套相应的产业，基本实现各个中心地区的就业居住就地均衡；（3）公共交通导向原则：在中心城内部形成以轨道交通和快速公交为主体的交通体系，而在中心城和郊区多中心之间建立以轨道交通为主的交通方式；（4）集约紧凑发展原则：保持中心城区以及郊区多中心地区具有较高的开发强度，避免低密度的蔓延。 3. 空间模式的解析本书提出的适合特大城市交通发展的空间模式是以中心城为核心，以快速轨道交通和公路为轴线，与中心城外围副中心、新城紧密联系，各副中心和新城基本满足就业居住就地均衡、集约紧凑型发展的城市空间结构（图3），其要点如下：（1）在中心城CBD核心地区主要发展金融、保险、总部经济等高档商务办公服务功能，在CBD外围配套一些行政办公、住宅、教育、商贸等生活办公设施；在交通组织上，中心城内部应严格限制小汽车的使用，其通勤分担率控制在20以内，极力推动公交车和轨道交通等高效运输方式的发展，以增强中心城内部交通的可达性。（2）中心城外围的副中心集中布置商业、办公设施，并配套发展居住功能，适需要可以建设若干无污染、占地少的都市型产业，用以解决该地区内部居民的就业；在交通组织上，主要以快速轨道交通站点和交通枢纽为组织核心，与CBD地区和中心城其它地区保持紧密联系，在保障交通畅达的前提下，可以适当放宽对小汽车使用的限制。（3）新城是吸引中心城区人口与交通的反磁力中心，距离中心城区较远，应当具备较大的城市规模和综合性的城市功能，能够实现功能的平衡和就业居住的就地均衡；小汽车的使用政策也较为宽松，但新城与中心城区以及外围副中心的联系仍以轨道交通等快速公共交通为主导。（4）中心城、副中心以及新城在城市开发密度上仍需以集约紧凑型发展为主，避免城市用地的无序蔓延和对绿色开敞空间的侵占；多中心之间在联系密切、交通需求大的情况下可以考虑修建环线，新城与周边村庄集聚点的联系主要以公路为主。图3中国特大城市交通发展的空间结构模式注：图中箭头方向是指中心城区人口疏散方向，未作图例的空白地区为低密度开发地带或开敞空间。 该城市空间模式充分利用了轨道交通对城市空间结构演化的引导作用，结合“居住就业”空间均衡，为特大城市多中心的建设提供了一条可行路径，并且每个副中心内保持相对的独立和功能完整性，避免了中心城外围组团建设最终成为“卧城”的老路；在中心城区内部，提出了限制小汽车使用率，大力发展公交车和轨道交通的策略，有利于公共交通比重的提高，增强了中心城内部的交通可达性。但该模式只是对现实空间结构的抽象，未考虑自然山体、河流等对城市空间扩展的影响。此外，由于轨道交通具有投资高，交通容量大等特点，比较适用于综合经济实力较强，城市人口规模大的特大城市，而对于众多的中小城市以及组团式城市，该模式只是为其空间结构的演化提供一个引导性的方向。 (二) 我国特大城市交通发展的空间战略取向上述空间模式的实现不是自动形成的，也不能一蹴而就，需要综合统筹，逐步推进，以下五个方面的战略取向是重要支撑。 1. 从全市域的范围内优化空间结构，构建多中心的空间模式，其中新城建设是缓解中心城区交通拥堵的重点按照城市要素的聚集形态，城市空间结构可以划分为单中心和多中心两类。对于一个单中心城市而言，当城市规模较小时，城市的聚集发展有利于合理安排各类用地，平均出行距离/出行时间相对较少，通勤活动可以在人们可以容忍的时间内完成。但当城市发展到一定规模以后，单中心城市由于功能的过度集聚，吸引了大量的向心交通流，造成了严重的交通拥堵问题。而且，中心城区地价的飙升以及城市功能复杂化，会促使城市各类用地重新布局，往往会导致居住地和就业地的分离乃至失衡，从而诱发了大量的通勤行为。当平均出行距离与出行时耗超出人们可以接受的范围时，维持单中心空间结构从交通出行来看已经不合理了，而且仅靠调节供需也难以缓解交通拥堵，应该逐渐变单中心城市为多中心的组合城市。多中心结构中的中心地区按照区位不同可以分为两类，一类是中心城内部的中心地区，另一类是中心城外围的中心地区即郊区新城。以上海为例，中心城内部的中心地区除了人民广场、南京路一带的主中心外，还包括至少四个副中心，即徐家汇、五角场、花木和规划建设中的真如。副中心对于分担市中心过高的就业强度和疏解市中心的通勤交通压力有一定效果，但其作用是有限的。一方面，中心城区的交通同城效应决定了副中心的就业集聚效应对就业者住宅选址调整作用不大；另一方面，副中心仍然处于中心城区内，面对着中心城区交通拥挤的全面扩散，副中心难以起到真正疏解交通流量的作用。因而，更根本的是在全市域的范围内建设中心城外围的中心地区，即以新城建设为依托，把人口和交通从中心城疏解出去，以釜底抽薪的方式彻底缓解中心城区的交通压力。 2. 各中心地区应最大程度地实现就业与居住的空间配置均衡改善交通出行的多中心结构是以就业与居住就地平衡为前提的，因而在规划多中心结构过程中就要统筹考虑就业用地和居住用地的平衡。然而对我国特大城市的发展研究发现，就业与居住在空间配置上不均衡的趋势却日益增强。从北京来看，回龙观和天通苑的通勤交通难问题是典型的就业与居住不均衡所为。本书对上海的实证分析与计量检验则表明，自1996年以来，上海就业与居住空间匹配的不均衡性逐渐增强，具体表现为，核心区与紧邻市区的就业功能凸显，大多数外围区和近郊区的居住性质强化，远郊的就业功能不断加强。在城市交通层面上带来的后果是跨区交通增加，平均出行时距与平均出行距离延长。就业与居住功能在空间上的分离虽然使土地级差收益最大化，但却带来交通拥挤的外部成本，其根源在于，政策过分迁就资本意志，没有对市场外部性给予足够关注。研究历史我们发现，功能分区强化带来交通问题是世界城市规划发展历程中所公认的经验和教训，雅典宪章向马丘比丘宪章里程碑式的转变的一个重要方面就是功能分区走向功能混合。但历史上的经验教训显然没有引起当今规划界的足够重视，北京、上海等特大城市的就业与居住空间分离带来跨区交通增加，重复走了西方城市所走过的老路。因而，在城市规划实践中，应对现有政策进行检讨和调整，充分尊重就业居住就地均衡的原则，引导功能分区的有机整合，在规划布局上增加分区用地功能复合性，主动为就业居住空间匹配均衡提供可能。当然，就业与居住均衡作为政策目标，其实现过程在一定程度上是政府调控与市场及资本意志的抗衡，因而将是一项长期的任务。此外，由于双职工家庭的存在、工作岗位的频繁更换、对子女教育设施的关注等因素，居民在选择居住地时不再以交通成本和居住成本的最小化作为唯一的依据，因而就业与居住的绝对均衡是难以做到的，跨区交通也是不可能杜绝的。不过，如果通过城市用地功能的合理安排，使出行产生和吸引达到了平衡，就可能减少这种跨区交通，从而降低城市整体交通压力。 3. 承担多中心职能的新城应定位为具有综合服务功能和较大规模的大城市作为市域范围内的中心地区，新城对中心城交通疏解的实现同样要满足就业与居住均衡的前提条件。基于国内外新城建设的经验教训，作为中心城人口和交通的反磁力中心，新城既不能单纯定位为居住的“卧城”，也不应该是接受中心城产业转移的工业城镇，而应该定位为综合性功能的大城市，具有发达的服务产业和完善的生活、生产服务功能，其服务能级不应仅限于所在区县，而应该是全市域，新城应该是市域范围内的副中心城市。首先，与工业相比，服务业具有更高的就业带动系数和就业吸引力，新城高能级的服务功能具有提供更多就业岗位的潜力，从而避免成为单纯的卧城，实现较高程度的就业居住平衡。其次，只有多样化、高能级的综合功能才能增强新城的生活环境吸引力，才能在吸引产业进驻的同时吸引人口入住。最后，以往新城的定位往往是所在区的中心，其服务范围局限于有限的局部地域，这大大限制了新城对中心城人口的吸引力，只有把新城的服务能级定位为全市域的中心地区之一，才能对全市域的居民产生足够的吸引力，才有助于中心城人口的疏解。决定新城吸引力并与功能定位相联系的另一个重要因素是新城的规模。完备的配套设施和服务功能是以足够大的规模为前提的，城市引力模型也表明城市的吸引力与城市规模成正比。与西方发达国家不同的是，我国特大城市人口规模巨大，城市人口向特大城市集中的趋势有增无减，因而，我国的新城规模应远远高于西方新城，以50万人口为最低门槛。新城与中心城之间的距离也是新城保持独立性的重要影响因素。首尔的经验表明，只有当新城与中心城保持足够的距离，新城才能摆脱对中心城的过度依赖，避免沦落为卧城，居住、购物、教育、医疗、游憩等功能才能保持相对独立，尽可能减少新城与中心城之间的钟摆式交通，真正减轻中心城的交通拥堵。国内外新城实践显示，新城建设周期很长，发挥作用需要时间更长，因而应该超前考虑新城的规划和建设。对于北京、上海、广州等人口和交通问题突出的超级大城市来说，新城建设已显滞后。目前人口已超过百万的特大城市，都应该开始论证新城建设的必要性，并及早规划和启动起来。 4. 中心城与新城之间的轨道交通是建设新城、优化空间结构并进而疏解中心城交通的关键空间结构与交通的互动规律包括两层面的内容，首先，空间结构决定了交通的流向和结构；与此同时，交通对于空间结构的形成又具有支撑和引导作用。本书中提出的多中心结构战略取向实质是运用了第一层面的规律认识，即通过优化空间结构来疏解交通。而根据第二层面的规律，空间结构形成离不开交通的支撑和引导，有效合理的交通方式会促进空间结构优化并继而疏解交通压力。因而，特大城市新城建设要取得成功，中心城与新城之间便捷合理的交通是不可或缺的条件。从世界各大城市的新城与中心城的交通联系来看，最初欧美城市的郊区化以私家车通勤为主要特征，可以说西方郊区化的前提是私家车的应用和普及。但随着这种郊区化模式的蔓延和发展，近城交通拥堵加剧，土地资源浪费和环境破坏的负面影响显现，引起了广泛的争议和反思。有责任心的城市规划者则提出了精明增长的理念，其中一个重要内容就是，提倡郊区发展的TOD模式，即以紧凑的新城为主要载体，以公共交通为主要交通方式。精明增长和TOD模式得到越来越多的认可和支持。亚洲东京、香港、新加坡等后起的世界大都市，根据自身人多地少的特点，郊区化的交通工具以公共交通为主，新城与中心城之间的交通联系主要依托大容量、快速的轨道交通。我国的具体国情是，特大城市中人口总量大，密度高，土地资源稀缺，如果以私家车为主要交通工具，车多路少会导致交通拥堵不堪。如上海前些年就有高收入家庭依托私家车通勤于中心城的工作岗位和郊区住所，但随着进城公路的拥堵，很多家庭不得不放弃这种生活模式，再次回到中心城居住。再考虑到我国能源短缺以及普通大众的收入水平，新城应该依托公共交通工具发展。鉴于新城与中心城之间公路的拥堵状况，普通的长途公交难以保证准时高效，目前状况即如此。因而，应该把轨道交通作为新城与中心城之间的主要交通工具。轨道交通凭其大容量、快速的特点，可以保证交通的便捷性，增加新城对人口的吸引力。以轨道交通为主导并不意味着完全拒绝其他交通方式，长途公共汽车、单位班车、私家车等都是新城与中心城之间交通联系方式的组成部分，但都处于辅助地位。政府应通过经济手段调控，使大多数通勤者使用轨道交通工具。 5. 严格控制中心城增长，实现新城建设和中心城疏解联动发展实现人口从中心城区向新城的迁移，除了要对新城功能进行科学界定以增强新城对人口的吸引力之外，还需要中心城对人口的推力相配合。从我国特大城市当前的发展状况来看，在增强新城吸引力的同时主动加大中心城的推力，对于人口由中心城向新城的疏解是必要的，这源于中心城区对人口的巨大吸引力。与欧美发达国家城市发展不同，我国特大城市在呈现郊区化态势的同时，中心城区仍然是居民生活地的首选，在房价上则体现为越靠近市中心住宅价格越高。其原因是多方面的，首先，中心城区的商业、医疗、教育等服务设施齐全，而且上档次的商业、水平精湛的医疗机构、高水准的教育设施大多集中于此，无论是购物，还是就医以及孩子接受教育，中心城区都是最方便的地域；其次，尽管大量工业已搬迁至郊区，但中心城区的就业岗位仍然是最集中的，而且服务业为主导的产业结构呈现出巨大的就业潜力和吸引力，在当前交通设施主要集中于中心城区的状况下，从通勤角度来讲，居民留在中心城区最为便利；最后，喜欢聚居和热闹的文化习俗和生活习惯也对居民留恋于中心城区起到了重要的作用。鉴于中心城区对居民巨大的吸引力，增强人口迁出的推动力应该主要依靠对中心城居留空间总量的限制，即在政策上严格控制现有中心城的居住用地供给量和住宅开发总量，从根本上杜绝中心城人口和交通过分集中的可能。同时对中心城区的增长边界进行严格管理，防止中心城区继续摊大饼式的蔓延。