浅议公用企业限制竞争行为的现状影响及对策

浅议公用公司限制竞争行为的现状、影响及监管对策近年来，东光县以建设沿海经济强县为目的，不断加大经济投入，东光县工商局充足发挥职能，从社会关注的热点问题入手改善监管方式，优化市场环境，为东光县迅速建设沿海经济强县尽职责。公用公司和其她依法具有独占地位的经营者（如下统称公用公司）波及的领域，关系国计民生，属于政府关注、群众关怀的热点问题， 东光县工商局以此为切入点，对辖区内公用公司进行了调研，同步又对公用公司和依法具有独占地位的公司进行专项检查。结合该局一系列监管措施，笔者从自己的角度谈谈公用公司限制竞争行为的监管对策。公用公司一般指其商品或服务波及城乡人民群众基本的物质生活需要的某些行业。一般觉得，公用公司涉及电力、自来水、热水、煤气、通讯、公共交通等领域。其她依法具有独占地位的经营者是指公用公司以外的由法律、法规、规章或者其她合法的规范性文献赋予其从事特定商品（涉及服务）的独占经营资格的经营者，涉及银行、信用社、保险公司、电视台、烟草公司、盐业公司、新华书店、石油公司、殡仪馆等。这些行业的突出特点是，它属于基本工业，无论是人民群众的平常生活，还是社会经济中的生产活动，都是不可缺少的。离开了这些公用公司提供的商品或服务，人民群众就无法维持正常的生活，社会生产秩序和工作秩序就会遭受重大影响，甚至无法进行。也可以说，这些领域的商品或服务是生产、生活最基本的要素，任何人也离不开的。一、公用公司存在的弊端及特性由以上特点可以看出公用公司在市场竞争中处在较高的独断地位，竞争优势明显。但其存在较多的弊端，重要表目前：（一）主体性质含混不清。一方面，公用公司是向消费者供应电力、煤气、自来水、食盐、提供交通、运送、电信、电视信号等服务的公司组织，与交易相对人处在平等的民事主体地位；另一方面，公用公司又处在行业管理者地位，属于行政主体或者依法授权的行政管理者，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而运用行政权力为本行业谋取经济利益。（二）垄断的管理体制为公用公司运用行政权力谋取不当利益大开以便之门。常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不合法经济利益。为此，在市场经济条件下急需规范公用公司市场行为，强化对公用公司限制竞争行为监管。公用公司具有如下行业特性：（一）运营目的的公益性。公用公司是面向社会各界、服务于千家万户的公司，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高下直接关系到公众的生活和国民经济。因此，公用公司也被称为公益公司。（二）服务渠道的管网性。公用公司向社会提供的产品或服务一般是通过一定的管网系统来进行的，一般按行政区域来设立，且有区域网不断向国家网靠拢的趋势。（三）运营的高投入与规模性。公用公司重要分布于国民经济和社会发展的基本性行业中，因而其建设、运营一般投资大、周期长、收效慢。二、公用公司限制竞争行为的现状（一）公用公司限制竞争行为的体现形式、滥收费用行为。公用公司具有自然的垄断性，不也许引入竞争机制，这为公用公司运用垄断地位谋取高额垄断利润打下了基本，此类公司提供的产品和服务在价格上虽然受到政府的监督，甚至由政府直接定价，但它们仍会借多种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的领域，设法为自己牟取不合法的经济利益。如有的电视台在数字电视信号开通之初，以模拟信号的开户费原则来收取数字电视顾客的开户费，每户差价达100余元等。、格式合同和霸王条款突出。由于公用公司所提供的产品或服务为社会所必须，且公用公司在诸多状况下又是唯一的提供者，因而，在和消费者签订合同步就浮现了单向的格式合同，并且浮现了许多对公司有益，对消费者的权益导致损害的霸王条款，致使消费者无条件接受。如电信运营商提供的多种“业务套餐”皆为格式合同，顾客无其她选择权。、强制交易和捆绑销售行为泛滥。如电力部门农电改造时向消费者搭售电表，自来水有限公司强制顾客购买其提供的水表及水表箱等辅助产品、某石油公司在汽油中搭售清净剂，某盐业公司运用格式合同搭售多品种的食盐，烟草公司搭售高价烟等。公用公司为了达到限定交易的目的，往往采用强行规定，设立服务障碍，方式体既有的虽不直接，但违背了消费者的意愿。（二）公用公司限制竞争行为形成的因素1、从全局性的国家垄断到局部性的行政垄断是形成公用公司限制竞争行为的重要因素。从产权制度上看，国内大部分公用公司有两种状况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不许其她资本进入。因此，公用公司大多具有政府垄断色彩，是导致公用公司限制竞争行为的重要因素。2、监督体系不完整，缺少统一的监督机构，各部门各自为阵，形成一定的部门利益。如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公用公司限制竞争行为不是很有效，重要因素是行业行政主管部门与被监管的公用公司常常有着相似的经济利益，它只注重保护本行业公司的利益，而忽视保护其她公司以及消费者的利益。3、法律法规滞后、缺少可操作的专门性立法是公用公司限制竞争行为的又一因素。国内现行的反不合法竞争法、反垄断法及有关法规对公用公司限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖不完整，操作性不强。三、公用公司限制竞争行为的影响公用公司限制竞争行为严重影响了市场经济的发展：（一）阻碍了市场机制的形成，扰乱了市场竞争秩序，不能提高国内公司的国际竞争力。1、限制竞争行为阻碍或者排斥竞争，使竞争机制难以发挥，导致市场信号失真，资源配备不合理，阻碍了市场机制在市场经济中作用的发挥。2、限制或者垄断经营者由于没有事实上和潜在的竞争者，因而没有竞争的压力和剧烈的国际竞争力。据调查，日前中央公司还没有一种全球出名的品牌，央企有世界品牌才有影响力。作为央企中占有重要地位的公用公司要想有世界品牌，必须引入竞争机制，充足发挥市场化优势，增强核心竞争力。（二）损害了消费者的合法权益。1、公用公司所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定,而这些规章的制定过程大多没有公开或举办消费者听证，缺少透明度，所谓的价格听证会也是走走形式，公用公司独掌“信息权”和“定价权”，在信息分享和价格定位上消费者无法与之抗衡；2、国内的公用公司（铁路运送和民航除外）基本上是按行政区域来设立的，面对公用公司提供的产品和服务，消费者没有选择权。此外，在消费者的权益受到损害时，由于公用公司居独占地位，运用格式合同限制消费者，导致消费者举证困难，无法获得法律救济。因此，在诸多状况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在国内的公用公司面前很难实现。（三）引起腐败，损害了政府形象。在国内由筹划经济向市场经济转变过程中，公用公司限制竞争行为带有很强的行政色彩。公用公司通过行业垄断和地方保护，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者阻碍市场竞争，可以获取超额垄断利润，通过“寻租”使“权力经商”得以实现。同步，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定限度上引起了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。四、加强对公用公司限制竞争行为监管的对策（一）健全法律法规，限制公用公司限制竞争行为。1、理顺限制竞争执法体制。近年来有关法律法规的相继出台，使得限制竞争执法主体越来越多，某些行业通过立法脱离反不合法竞争法的调节，并且诸多是行业主管部门负责执法，这种现象尚有蔓延的趋势。限制竞争执法主体的多元化，削弱了限制竞争执法的力度，导致执法尺度、原则不一，执法公正性受到影响。从实际执法状况看，由于限制竞争执法经验、执法力量以及行业利益的因素，某些负有限制竞争监管职权的部门并没有真正开展限制竞争执法，浮现权责脱节，监管缺位的问题。反垄断法的及时出台虽然起到统领整个市场反垄断和限制竞争行为全局的作用，符合专门立法的精神，新的三定方案也明确了工商部门作为反垄断执法机构的地位，但是作为基层执法部门对反垄断法的应用，一是无权限，根据反垄断法及工商总局两个配套规章规定，国务院反垄断执法机构国家工商总局负责反垄断执法工作，省级工商局经国家工商总局授权可以承当有关反垄断执法工作；二是可操作性不是太强，有关这一点只要看看反垄断法实行以来有几种案例就懂得了，据我所知，只有一种中国商务部驳回可口可乐并购汇源申请案例，并且目前尚存争议）。因此，为保证限制执法的统一和效能，既应理顺限制竞争执法体制，相对集中限制竞争执法权，同步也要解决好限制竞争执法机关和行业监管部门的关系。2、对的辨别强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节关系，对公用公司进行垂直分割，淡化公用公司在限制竞争中的优势地位，促使公用公司在市场竞争中平等、公平、公正参与市场竞争。再次，解决好行业立法与专门立法的关系。一方面，针对公用公司各领域的特性，通过修订反不合法竞争法反垄断法，制定电信法、公路法，修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确工商部门在公用公司限制竞争行为监管中的职能作用，同步，对市场准入条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定，以保护公平竞争秩序。与此同步，以立法的形式明确公用公司与相应公共部门之间的关系，实现政企分开，规范工商部门对公用公司市场行为的管理行为，使其有法可法。另一方面，制定公用公司法之类的专门性法律，确立公用公司范畴、运作机制、监督程序、定价程序等事项。（二）构建监管制度与反垄断执法平衡协调的互动体系。要解决公用公司行政垄断的问题一方面是要真正打破公用公司垄断格局，引入竞争机制，减低进入公用公司市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用公司市场的竞争。以满足广大顾客和消费者的需求，通过不断提高产品和服务质量，优化公司构造，提高经济效率，增强公司信誉，建立公用公司市场竞争机制，铲除公用公司经济性垄断，采用开放性政策，由多种市场主体经营，使产、销环节分开，由不同公司经营。另一方面，构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制，变化政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立由工商行政管理部门行使职权的反垄断执法机构。建立一支适应公用公司限制竞争行为监督管理的执法队伍，把市场准入、竞争政策以及普遍服务政策纳入监管范畴，加强对公平竞争秩序的维护，避免市场垄断、价格共谋、欺诈等行为，形成现代行业管理制度和反垄断执法的互动体系。（三）完善监管措施，实现监管法制化和科学化。1、加强宣传和行政指引，增强公用公司公平竞争的法律意识和平等竞争意识。在广泛宣传政策法规的基本上，采用先教育，后查处的方式，督促其先行开展自查自纠，自查自纠期间发现并纠正的问题，可视情节和整治状况从轻或免予行政惩罚。东光县工商局通过进一步公司调查走访和召开座谈会的形式让公用公司及时理解政策法规，针对群众反映强烈的热点、难点问题和管理的单薄环节进行建议、提示、告诫，指引公共服务公司进一步开展自查自纠，积极积极整治存在的问题，并建立健全内部管理制度，完善经营规范和服务原则。就目前该局辖区内公用公司的行动贯彻和群众的评价来看，行政指引起到了事半功倍的效果。2、提高执法监管手段的科学性、法制性，树立执法权威，提高公用公司服务水平。完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，使执法者公正廉明，依法行政，用法律的公正严明求得对公用公司监管的平衡。以来，该局秉承“监管惩罚只是手段，教育改正才是目的”和办案“质量优于数量” 的原则，办理了涉及邮政、烟草、电信、电视台等公用公司的案件5件，涉案类型涉及商业贿赂、限制竞争、违法发布广告、强制搭售商品等多种行为，涉案金额达100余万，罚没收入6万多元，维护了广大群众的消费权益，提高了公共公司服务质量和水平。（四）规范公用公司市场行为，打好限制竞争监管的攻坚战。为更好地建立和完善公用公司市场竞争机制，保障社会主义市场经济秩序的稳定，引导公用公司公平竞争，必须规范公用公司多种市场行为，严肃惩处多种不合法竞争行为和垄断行为，以法律形式规范公用公司的市场行为。1、建立合理的价格管理制度。建立公用公司市场竞争秩序，国家应对其实行价格管制，采用公开价格听证制度，以增强价格的合理性。2、避免公用公司滥用市场优势，损害消费者合法权益和社会公共利益，攫取不合法经济利益。法律应从公用公司滥用优势的行为，如：严禁逼迫交易行为、严禁歧视行为、严禁掠夺行为和严禁抵制行为等方面加以限制。3、严禁公用公司联合限制竞争行为。即严禁两个或者两个以上的公用公司市场主体以合同等方式排斥、限制、阻碍竞争对手，强化反垄断法的执法权威。4、严肃惩办地区封锁，大力开展公用公司限制竞争行为的专项整治，强化反不合法竞争执法，打好公用公司限制竞争行为监管的攻坚战。10月20日