中央非常设机构

小议中央非常设机构朱晓辉071064054行政管理非常设机构是指为完成某项临时性、突击性的工作任务或者组织协调某种跨地区、跨部 门工作而设置的机构，可分为临时机构和议事协调机构。研究中国的中央行政体制，就不可 忽视政府正式序列外的“序列”。这一序列包括非常设机构，事业单位和国企。他们与序列 内机构存在着千丝万缕的关系，具有非常浓郁的“中国特色”。“非常设机构”一词出现在80年代，此前人们习惯上称之为临时机构。但临时机构这 一名词无法包含担负协调功能的并不“临时”的委员会，领导小组等。于是便有了非常设机 构这一称谓的出现，用于统称那些不列入党，政常设机构序列的机构。非常设机构的名称通 常有委员会，领导小组，协调小组，总指挥，办公室等，例如国家无线电管理委员会，国家 防汛抗旱总指挥部等。这些机构虽然不列入政府工作部门的组织序列，但他们均由政府的一 位领导人士担任主任，组长或总指挥等，因此具有一定得权威性。政府非常设机构的产生和存在有其客观的必然性。第一，现行行政管理体制横向联系薄弱。各常设机构上下级之间的纵向联系紧密，而同 级各部门之间的横向联系疏松。然而政府的管理是一个各部分相互联系的有机体，客观上需 要各部门之间的密切配合。于是，非常设机构作为弥补部门之间的横向关系薄弱，协调有关 事物和矛盾的一种组织形式，就大量出现了。第二，常设机构未被赋予足够的权威。在组织内，组织成员通常有一种心态，根深蒂固， 挥之不去，即不论何事，只有高层领导亲自挂帅才显示出重要和重视，才有权威，才行得通。 常设职能部门却未被赋予必要的权威，许多完全属于这些部门职能范围之内，理应由其全权 负责和处理的事物，也要有部门之上更高层次的领带亲自挂帅。其表现形式，就是搞一个非 常设机构或者加一块更高层次的牌子，有高层次点对点的领导兼任负责人。这一做法又进 一步削弱了常设机构的职责。第三，常设机构的静态职能与动态管理对象的矛盾。政府的管理对象是动态的，不断发 展变化的，而政府常设机构及其职能却是相对静态的。解决这一问题的最简单的，最省事， 最直接的方法就是每出现一个新的管理现象，就设立一个非常设机构，新的管理对象层出不 穷，如是非常设机构也就不断增多。第四，跨部门，跨地区事物的客观要求。例如防汛抗旱这样的工作，涉及多个部门，多 个地区，单独某个非常设机构无力全面承担。而且，这类事物多属于突发性，临时性或者周 期性的，建立常设机构并不适宜，因此设置非常设机构就成为处理这类事物的可行办法之一。第五，部门利益的驱动。争设非常设机构，是谋取部门利益的一个途径。这种利益体现 在4个方面：一是可以安排和提拔干部；二是便于向国家要资金要物资；三是可以利用非常 设机构的人员做本部门的有关工作，变相扩大编制；四是可以扩大部门的影响力。一方面有 部门利益的驱动，另一方面对非常设机构的设置又管理不严，控制不力，审批程序混乱，两 相结合，一些不必要或不合理的非常设机构的出现就势所难免了。但是同时可以预料，在诸多的非常设机构里，有些是将要长期存在的，如国家防洪抗旱 总指挥部，国务院学术委员会等，这些机构争对的是全国性的问题。他们在协调处理特定事 物方面起着重要作用。从国家事业发展和改革的趋势来看这些机构不仅目前需要，就是将来 在体制逐步理顺的，定型的情况下，也会必不可少。临时性的非常设机构对完成某一应急紧 迫任务有着组织发动，领导协调的作用，有利于集中力量解决大问题。不过，目前非常设机构存在不少弊端，需要我们加以重视。1.非常设机构的膨胀问题十分严重。从非常设机构设置的原始动因来看，一旦该机构所 要完成的任务或要实现的目标得到实现，非常设机构自身也应该走向终结。但事实并非如此， 非常设机构的膨胀已成为行政管理活动中的一个极为突出的现象，这可以从理论和实践两方 面来探讨其原因。从组织学的角度看，任何组织一旦成立，就有不断扩大组织规模以求生存下去的特性。 组织的这种特性有时甚至可以视公认的社会规则于不顾，采取一些不规范的、甚至过于极端 的方式来不断的扩充自己。而一旦遇到要限制甚至是取缔该组织发展的外界阻力，组织就会 通过一切方式来解除这种阻力，用以维系自身的生存。非常设机构也不例外，正是组织的这 一特性导致非常设机构一经设立就很难撤消，从而最终导致机构的膨胀，并带来一系列的问 题。在政府的行政管理实践中，非常设机构以各种方式产生，直接导致了机构膨胀、行政效 率低下这一事实。每一次机构精简后人员分流不出去，安置不了，只好养在机关，而机关内 部的机构与编制又无法律控制或控制不严，日子长了，为安置人员的临时机构、议事协调机 构等非常设机构不断增加。这些机构置而不废，在机构精简的浪潮后竟相升级为正式机构”， 临时机构长期存在并有级别，成了事实上的常设机构。另外由于我国管理部门是条块分割、各管一段，政府碰到的许多事情是不能仅仅包容在 某一管理部门内的，有些工作特别是全局性的工作涉及多个部门，没有哪个部门能管得好， 往往形成谁都管、谁也管不好、管不了的局面。这时候就需要几个部门共同去完成，而这些 部门都是平级的，这就需要在这些部门上加一个层次，才能完成那些既属于又不完全属于某 一部门职责范围内的事。但它们的增加既造成了机构的膨胀，又无疑会给行政管理带来更大 的协调、更多的会议、更多的文件，降低了行政效率。本位主义和部门利益严重。一些具有 时效性、突击性的工作，往往是上级要求下级对口设置相应机构。并以其作为对下属机构检 查、评比和考核的一项硬指标，否则就拒拨行政经费、不予评先进等。这类机构占据了相当 大的比例，这类机构在完成了任务之后就变成了 “空壳”。如我国解放后从中央到地方各级 政府对口而设的“防空办公室”，至今在很多地方还顽强地生存着。2.目前各类非常设机构管理措施不力，严重影响和干扰了常设机构职能的发挥和依法行 政;此外，由于这类机构大多是各级领导兼职，一般具有较大的权力，有的甚至演变成了一种 权力超常、权力反常、权力经常的特殊“非常权力”机构。一是权力超常。有的非常设机构由于为“一把手工程”而设，便有意无意地赋予了其种种 特殊权力。如为某项工作、某项改革和某个项目而设立的各种“领导小组”、“指挥部” 和“办公室”，为了完成自身的使命和重任,经常对外公布当前的“中心工作”、“头等大事” 和“政治任务”，不时地向各单位发出“有钱出钱、有物出物和有力出力”的号召。实际上 行使着一般机构难以行使的超常权力二是权力反常。有的非常设机构本身没有明确职能,由于某些单位部门利益的驱动或个别 领导的意思勉强成立;还有一些非常设机构是由于本单位领导不愿做深入、细致和艰苦的综 合、协调和服务工作,人为地将本应属于本部门职权范围内能解决的矛盾和问题上交到非常 设机构中，。有的非常设机构更是反其道而行之，违纪犯规地将一些常设机构改革和行政审批 制度改革中已经转移、下放和取消以及废止的政府职能和审批事项又重新收回,行使着“反 常权力”。针对目前政府非常设机构的设置和管理缺乏起码的制度安排的现状，非常设机构的改革 必须从清理精简入手，走规范管理之路。面对非常设机构普遍总量失控的现实,首要的任务是 做好清理整顿工作，该撤销的撤销,该合并的合并，该保留的仍要保留。对职责相近的非常设 机构应该合并成一个机构，而对那些任务尚未完成，而目前又难以交由某一部门承担或属于 跨多个政府工作部门、跨地区、需要统一协调来完成任务的非常设机构则应予以保留。如 前所述，目前政府非常设机构存在的根本问题是缺乏起码的制度安排，设置和管理均处于失 范状态。因此，清理整顿只是政府非常设机构改革的基础,只有建立健全规范化的管理制度, 才能确保清理成果不成为一现昙花，才能尽可能地减少长官意志的干扰,才能真正走出“精简 一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈,从而使政府非常设机构的设置和管理走上程序化、制度 化、规范化乃至法制化的轨道。