对重庆市城市二次供水管理模式的思考

对重庆市都市二次供水管理模式的思考随着都市的不断发展和土地资源的日益稀缺，都市的高层建筑数量不断增长，高度不断攀升，针对这一现状，国内大中都市大多采用二次供水的方式来解决都市高层供水的需要。从我市主城的状况来看，主城区有45万户，130多万市民波及二次供水，供水量约3800万立方，无疑是关系民生的重要行业。相对于都市公共供水，二次供水易被污染，安全性问题突出，且由于二次供水所产生的费用大多由业主采用分摊方式解决，容易引起社会矛盾。我市初期建设的二次供水设施多建于上世纪八九十年代，设施建设原则不高，目前设备己进入老化期，因二次供水而产生的多种社会矛盾已开始突显，解决都市二次供水问题己迫在眉睫。因此，笔者拟从二次供水的性质特点入手，结合实际状况对我市都市二次供水的管理模式进行探讨，供公共管理部门决策参照。目前，就解决都市二次供水的问题，社会各界有提出了多种意见和设想，归纳起来大体有四种可供选择的方案：第一种方案是业主自建自管自行负责的供水模式；第二种方案是公共供水公司管理与业主自管相结合的模式；第三种方案是将二次供水所有纳入都市公共供水体系，实现同城同价的供水模式；第四种方案是在都市公共供水体系之外，由市场主体经营、专业化管理模式。四种可供选择的方案或从社会公平、或从公共管理理性、或从管理成本与效益角度提出，资金的投入、产生的效果存在较大区别。都市供水波及都市市民的切身利益，是公民基本生存权的重要构成要素，兹事体大，需要政府、市民、公司站在维护公共利益和推动我市经济社会发展的高度认真加以研究讨论。一、业主自建自管自行负责的供水模式初期建设的二次供水设施大多都是采用业主自建自管自行负责的供水模式，在重庆市主城二次供水总顾客数中约占50%。一般是由开发商或单位代建，管理维护交由物业或业主自行负责，实行总表计量，由业主自行分摊损耗和费用的管理模式。这种模式存在如下问题：一是建管分离，建设单位和管理人分别是不同的利益主体，建设单位为追求最大化的利益，在二次供水设施建设和材料选择上低质化，导致后期管理服务正常运营难觉得继；二是没有明确的管理责任主体，水质浮现问题很难分清是物业的责任还是公共供水公司的责任；三是物业并不具有管理供水设施的专业能力，低下管理产生的不良后果完全由业主承当；四是不能实现计量到户，用水量分摊不透明。二、公共供水公司管理与业主自管相结合的模式（上海模式）公共供水公司管理与业主自管相结合的模式是目前上海市正在推动的二次供水管理模式。上海市都市公共供水管网压力为1.6公斤，仅供水至三楼，三楼以上均为二次供水，公共供水与二次供水采用同一供水管道，在供水压力局限性时由供水增压设备将自来水加压至屋顶水箱，再由屋顶水箱重力流供水至顾客。上海市原本采用二次供水设施等由顾客（单位、物业）自行负责管理维护的模式。以来上海市积极推动二次供水管理模式改革，实行了如下措施：1、在建设方面。新建住宅除建筑内立管和入户管道由开发商自行建设外，二次供水设施（涉及增压水泵机组、配电设备、屋顶水箱）、庭院管网和入户表由供水公司负责施工安装进行统一代建。老旧住宅改造部分其中住宅供水设施中的屋顶水箱、水表更换由供水公司负责，其她部分（庭院管网、二次供水设备、立管）的改造由本地政府和业主承当，新老设施的产权仍为业主所有。2、在运营管理方面。除加压产生的电费由业主分摊以及立管和入户管道的维护由业主负责外（电费和入楼后的管道维护费用与物业费合并计收），其她二次供水设备均交由供水公司统一管理维护并承当运营费用，实行计量到户，同城同价。据上海市自来水市南公司测算，按以上方式运作后，二次供水运营管理将增长都市公共供水运营成本每立方米0.362元（不含投入改造资金的折旧费用）。上海模式实现了计量到户，水价供应上的同城同价，明确划分了供水公司和产权单位的责任范畴，这些都是值得肯定的。但亦存在无法回避的问题：一是对二次供水设施责任归属的划分与物权法和都市供水管理条例的有关规定矛盾，按上述法律法规的规定，二次供水设施为社区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主。二是二次供水顾客仍要用分摊的方式解决电费和部分管道的维护费用，与一次供水顾客还是有区别，同步仍然存在费用分摊透明度的问题，并没有实现真正意义上的供水同城同价；三是二次供水设施的更新仍需要由业主的大修基金解决（这与物权法的规定一致）。三、二次供水所有纳入都市公共供水体系，实现同城同价的供水模式；所谓二次供水所有纳入都市公共供水体系，实现同城同价的供水模式，就是把二次供水所有纳入都市公共供水范畴，二次供水改造运营管理费用所有进入公共供水成本，由公共供水公司按照同城同价的原则，对所有顾客实行统一的管理。这种模式最大的长处是在同一都市供水范畴内，实现计量到户，二次供水顾客享有与公共供水顾客相似的自来水价格，是一种解决目前二次供水所有问题比较抱负的模式。但是，要实现二次供水纳入都市公共供水、实现同城同价的总体目的，仍然需要解决如下几种方面的问题：（一）法律法规的冲突如前所述，按物权法和都市供水管理条例规定，二次供水设施为社区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主，现将此法律责任交由公共供水公司，二次供水设施产权关系如何拟定？若产权不归属公共供水公司，公司则无管理维护之责，同步公司也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金；若政府确认产权归属公共供水公司，则存在法律法规的障碍。（二）在我市自来水顾客一户一表改造尚未完毕之前，虽然将二次供水纳入都市公共供水的范畴，“同城同价”的总体目的仍是无法实现的；如欲实行一户一表改造则面临巨大的资金投入。同城同价，意味着供水公司与顾客的统一计量结算方式，需要对老住宅实行总表制的公共供水顾客和二次供水顾客进行全面改造。我市重庆市主城区内，需要进行一次供水总表制改造的顾客约60万户，按每户500元改造费计算，需要3亿元的改造费用。二次供水顾客的改造费用，按市水务集团提供的数据初步推算，现重庆主城有二次供水顾客约45.39万户，己实行完毕一户一表改造顾客22.28万户(基本是新住宅),未进行一户一表改造的顾客约23.11万户,按市市政委提供的原则，即每户改造费2800元(其中：供水设施改造费1500元/户、一户一表改造费800元/户、庭院管网改造费500元/户)测算，共需改造费用约6.5亿元。主城顾客一户一表改造合计需要资金约9.5亿元。需要指出的是，只要政府决定在主城区实现同城同价，那么一户一表改造资金投入都是不可避免的。（三）将增长公共供水公司的成本一是资产的折旧。产权是价格的基本，抛开产权归属的法律障碍问题，同城同价后改造形成的资产如所有划归公共供水公司，则可以解决此后设备设施更新资金的问题，但会带来都市公共供水固定资产折旧成本的增长。其中涉及两部分，一是未改造部分，按上述改造资金数据计算固定资产原值，以每年5%的年综合折旧率，按年供水量3.6亿立方米分摊，约增长供水成本每立方米0.13元；二是己完毕改造部分，在公共供水范畴内现己完毕总表改“一户一表”约100万户，波及资产约5亿元，市二次供水公司代管部分22.28万户，波及资产按改造费原则计算约6.3亿元（如按工程造价计算估计还要大），按相似折旧率、供水量计算，约增长供水成本每立方米0.167元。二是运营维护管理费用。参照市二次供水公司二次供水完全单位成本为每立方米1.3383元，按主城二次供水量3800万立方米，在年供水量3.6亿立方米中分摊，则增长公共供水成本每立方米约0.14元。83.11万供水总表顾客改为一户一表后，按每3500户配备一名抄表维护人员计（二次供水减半计算），将增长抄表和维护人员约 200人，按市自来水公司人均工资5万元并加45%的五险一金计算，每年将增长人工费用约1450 万元，增长公共供水成本每立方米0.04元。理论上说，23.11万二次供水顾客运营维护费已经按照重庆市二次供水公司的运营费用进行了折算计入了成本，本不应再反复计人工费用，但事实上，由于重庆市二次供水公司代管的物业社区量大分散，为减少人工费用，该司采用了智能电表和远程抄表监管系统，节省了大量的人力，如都市公共供水和二次供水顾客的一户一表设施改造不采用智能远程抄表技术，人力费用的增长是不可避免的。折旧、运营维护管理费用和人员费用合计将增长都市公共供水成本约0.477元/立方米。（四）现阶段实行“同城同价”的政策风险将二次供水所有纳入都市公共供水范畴，实现同城同价的供水模式事实上还会面临如下两个方面的政策风险：一是作为准公共物品的都市公共供水，在其自来水供应范畴以内是具有非排她性的，但如果超过一定地区空间范畴，排她性仍然会显现。具体体现为：在都市自来水供应的空间高度上，这样的排她性也会在一定空间界线之下浮现，这个空间界线就是以都市公共供水管网设备所可以承受的水压将自来水送达顾客的最大海拔高度，在此高度以内具有非排她性，超越该高度，排她性显现。同理，都市自来水供应不会超过其供水网络延伸的范畴，对于其管网覆盖范畴之外的都市居民（在我市都市建制区内，仍然存在未被自来水公司管网覆盖的居民区），即具有了排她性。现阶段将二次供水所有纳入都市公共供水范畴，实现同城同价的供水模式无疑打破了都市公共供水的空间限度，当主城规划区其她供水顾客规定打破都市公共供水的地区限度享有主城区公共供水和同城同价时，政府又能以何种理由回绝呢？ 二是也许会影响到主城人口占大多数的原有都市公共供水顾客的利益。实行同城同价，二次供水的设施改造和运营维护费用必将进入都市公共供水的成本之中，必将导致都市公共供水价格的提高，让占人口比例五分之四的公共供水顾客来分摊五分之一的超过公共供水范畴顾客的费用与否可以被多数市民认同？政府的政策若是以影响多数人利益的方式来实现同城同价的目的，社会维稳的成本会加大。四、市场经营专业化管理模式所谓市场经营专业化管理模式，由政府设立市场准入制度，采用建管合一、专业化统一经营管理、有限度的市场竞争模式。这种管理模式，其措施是由政府确立二次供水市场准入机制，通过制定标精保证专业化的供水管理公司进入二次供水服务市场，由二次供水管理公司与开发商和业主分别签定委托合同（开发商委托建设、顾客委托管理），承当起由前期设施建设到后期维护管理设备更新的一条龙服务，实现建管合一，双方的权利和义务通过委托合同加以明确。二次供水设备的产权归属不变，仍属于业主，二次供水管理公司纯正为受委托代管理性质，与法律的规定不相抵触，二次供水设施的更新仍由大修基金解决。对于旧有二次供水顾客的设备改造，可由政府主导推动，按“三个一点”的方式，分阶段实行，完毕改造后由顾客委托二供水专业管理公司管理维护。这种方式，同样可实现计量到户，建管合一与专业化管理使二次供水顾客的用水安全和质量得到保障，可以克服产权归属的法律障碍，委托合同商定的明确的权责关系可以获得顾客的认同，也避免了同城同价模式中增长大多数顾客费用的问题，有利社会稳定。专业化经营管理模式可由政府设立二次供水市场的准入原则，建设安装和运营规范，容许多家专业化公司在政府制定的技术规则内有限度的竞争，由公司根据成本和供求状况自行制定价格（同一公司统一价格），由于竞争的存在，价格亦勿需政府以政府定价的行政手段予以管制即能实现最优。为保障二次供水顾客公共福利的最大化，政府还可通过其她方式来扶持二次供水市场，减少二次供水运营成本，例如对二次供水公司在税收上进行减免，公共供水公司对二次供水专业化公司实行趸售价格等政策配套措施。我市既有的二次供水管理模式即是一家专业化公司统一为主城二次供水顾客提供服务（部分未完毕改造顾客仍由物业负责），与上述模式的区别仅限于是垄断而非竞争，但该公司在经营中按低于运营成本的价格收取费用，通过二次供水设施管网建设的赚钱（与开发商签订委托建设合同）抵冲运营的亏损。较之有限度的市场竞争，垄断会导致公共福利的损失，但这种以建补运的方式也在一定限度上能维护顾客的利益，不失为次优的选择。据重庆市物价局成本调查队调查，重庆市二次供水公司售水量为18.7万立方米，单位供水成本为6.66元/立方米（不含一次供水价格）；售水量为73万立方米，单位供水成本为3.39元/立方米；售水量为183万立方米，单位供水成本为2.2元/立方米。据水务集团提供的数据，售水量为440.39万立方米，单位供水成本降至1.338元/立方米。（据二次供水公司最新记录，年供水量也许达到1300万立方米），而二次供水公司只向二次供水顾客收取0.8元/立方米代管服务费。本文试对我市二次供水管理模式改革的措施途径进行探讨，乃一家之言、管窥之见，结识未必全面，只能作为供政府决策的参照意见，还需要社会各方的建言献策。成立二次供水改革专项调研小组，认真研究二次供水改革方案，学习上海等地改革经验，研究重庆市二次供水公司在二次供水运营中的利弊得失，拿出涉及管理模式、资金投入、建设安装、运营维护、市场监管、价格管理、供应保障的二次供水改革方案供市政府决策。拧开家里的水龙头，流淌出来的也许不是直接来自自来水厂，而是来自社区蓄水箱的二次供水。据记录，我市40个区县二次供水单位约1500家，主城区近1000家。其中，主城区除巴南区和大渡口区外，普查登记的有704家，波及183937户共118万市民。二次供水虽然以便了市民，但收费原则和水质等问题越来越引起社会的关注。收费原则不一针对二次供水的收费原则，目前事实上流行着多种各样的收费计算措施，但大体有两种收费方式：一种是在直供水价格基本上每吨加收二次供水费用，虽然明码标价好计算，但市民心里也打鼓，这加收的原则究竟是什么？另一种方式是分摊用电加价，各不亏欠，即根据每月二次供水的耗电量，除以该月二次供水量，即可得出该月每吨二次供水的加价，计算数据当月定期发布，业主缴费时做到心中有数。费用不是大问题，但不少的业主更关怀的是二次供水的质量，例如水池定期保洁、管道准时清理，这些工作到位才会让业主放心用水。统一原则尚未最后拟定，重庆市物价局明确了市二次供水公司试行水价的构成部分，其中容许收取合理利润，但不超过成本的5%。就此，市二次供水公司透露，将通过测算制定统一水价，以便百姓明白消费，主城区老百姓的每吨用水统一加价0.8元，试行一年后，根据实际状况再进行调节。一年之后，目前的原则又如何？记者致电市二次供水公司营业部经理谢振地，谢经理表达，虽然电价上涨，但二次供水加价部分目前还没有变化，仍然执行的是0.8元的原则。针对目前市场存在多种收费原则的问题，谢经理表达，有部分地方二次供水通过协商方式纳入二次供水公司统一管理、统一收费，但有的物业仍然是自有物管统一管理。二次供水与否可取消我市将逐渐采用高压供水的方式，变二次供水为直供水，减少市民经济承当，并从主线上避免水质受到污染。为减少二次供水对水质的污染，我市高层建筑还将逐渐履行高压直供水。重庆市市政委表达，对有条件采用高压直供水的地区，一律不再新批二次供水设施。谢经理表达，这个想法虽然较好，但由于目前重庆山城特殊的地理环境，管道不能承受如此大的压力，因此如果要全面取缔二次供水是不太现实的，只能在具有条件的前提下，尽量避免采用二次供水而采用高压直供水的方式。