推进税收专业化管理的探索与实践

推动税收专业化管理的摸索与实践实行税收专业化管理，积极推动税源管理科学化、精细化、专业化，符合现代税收管理发展趋势，是新形势下创新税收管理，贯彻科学发展观的必然规定。今年以来，我们结合实际，以税源分类管理为基本，专业化管理为途径，以提高征管质效为目的，认真摸索税收专业化管理新模式、新措施，实行以税收风险管理为导向的管事制为主的专业化分工协作管理制度，使税收管理获得了明显突破和成效，有效提高了税收科学化管理水平，维护了公平、和谐的税收法治环境。 一、深刻理解实行税收专业化管理的重要性和必要性 实行税收专业化管理，是经济发展变化的需要，是规避执法风险的需要，也是提高纳税人税法遵从度的需要，对提高征管质量、提高依法行政效能、推动税收科学化管理进程起着至关重要的作用。 (一)实行税收专业化管理是经济发展变化的需要。从税收工作面临的环境来看，随着经济社会迅速发展，纳税人不仅数量迅猛增长，且经营形态、核算方式日趋多元化。如我局的纳税人数量由成立初期的300多户，增长到今年的920多户，涵盖了煤炭生产运销、电器机械及器材制造等30多种行业。纳税解决团队化、电算化、智能化趋势明显，征纳双方信息不对称问题日益突出，老式的属地管户制征管方式逐渐显现其固有的弱点，既不能较好适应目前税收管理的新规定，也很难满足纳税人日益增长的服务需求。 (二)实行税收专业化管理是规避执法风险的需要。随着经济的不断发展，征管任务的加重，原有的税收管理模式弊端越来越突出。一是“人少事多”矛盾凸显。我局下设3个税源管理科，税收管理员17人，管辖920多户纳税人，既有年纳税额达16亿元的增值税一般纳税人，也有不达起征点的个体工商户，管户类型齐全、点多户杂，导致管理人员精力分散，难以进一步细致地做好对税源、税户、税收的管理。二是税源管理人员年龄构造、业务素质制约了税源管理水平。税收管理员平均年龄较大，其能力素质参差不齐，素质高、业务熟的人员较少，难以高质量地完毕繁反复杂的管理和服务任务。三是管户制存在执法风险。本来税收管理员承当着信息采集、纳税辅导、税收宣传、纳税评估、调查审批等诸多权限，形成“一员多责、多权”的局面，导致许多责任区管理员疲于应付，管理质量不高，特别是对纳税评估、服务性调研、退税工作、联动任务、注销清算、风险应对等特殊事项的完毕敷衍了事，执法风险加大。四是“一人统管”的格局，一方面导致纳税服务效率低下，另一方面也容易滋生腐败，难以保证纳税人满意度和税务机关良好形象的不断提高。 二、税收专业化管理的初步实践 今年以来，我们在创新税源管理机制，防备执法风险上进行了大胆摸索，积极树立风险管理理念，依托信息管税这一手段，在全局实行以税源分类管理为基本，管事制为主导的专业化分工协作管理制度，实现了“管户制”向“管事制”转变。 (一)适应征管规定，实现四个转变，推动专业化管理。一是由“属地管理”向“分类管理”转变，推动组织机构专业化。为更好地推动税源专业化管理，我们一方面对税源进行分类管理，制定了长治市国家税务局开发辨别局税源分类管理措施，拟定了分类原则、管理内容及管理方式。由本来三个税源管理部门按属地划分、各类全管、兼顾评估检查的管理模式，转换为按税源类别，分为增值税一般纳税人和小规模纳税人及非增值税纳税人;按管理职能分为税源管理、纳税评估及平常检查。按照税源规模大小将纳税人分为重点税源、中小税源和个体税源三类，对重点税源实行集中专业化管理，将总局、省局和市局监控的21户重点税源户集中到税源管理三科管理，实现抓住重点税源，突出重要行业，防备执法风险，管细管深大户的目的;对减免类公司、房地产行业及中小税源由税源管理一科管理，实行属地加行业的专业化管理，强化对中小税源中重点和特色行业的管理，实行行业性风险监控;专业纳税评估及平常检查由税源管理二科承当。本着抓住重要行业，全面开展评估的思路，采用联动比对分析，筛选异常对象，专业部门组织评估的模式。如筹划征收部门通过税收分析提供线索，税源管理部门通过平常巡逻和指标比对等对疑点户随时移送，综合业务部门结合上级数据分析信息，按季下达评估筹划，评估部门评估后，提出管理建议，据以制定有关措施措施，完善和加强管理。二是由“单兵作战”向“团队协作”转变，实现人员队伍专业化。在将税源管理领域事项细分为税收基本管理、税收风险管理和复杂调查核批三类事项的基本上，组建三类事项管理团队，实行集体审议管理，对税收风险应对、纳税评估、注销清算检查等特殊管理事项由业务素质相对较高的税收管理员承当。变化过去管理员一人应对所有管理事项不全面、不进一步的局面。当遇到重大涉税风险事项，及时抽调精兵强将组建临时性团队，实行集中应对。三是由老式检查监督向信息化、多层面监控转变，实现技术手段专业化。通过税收管理员系统、税收执法信息管理系统及税收执法风险预警信息系统，及时有效监控税收风险管理各个环节、各个工作人员的工作状况，并且随时监督每个事项的办理状况。通过信息技术应用一方面提高了工作效率，另一方面实现了“制度管人、信息管税”，实时防备税收执法风险。四是由“管户制”向“管事制”转变，实现管理措施专业化。根据税收风险发生的特性和类型对纳税人进行科学分类，在税源分类管理的基本上，结合纳税信用级别评估及平常管理实践，将税源管理工作事项进行细化，分为税收基本管理类事项、税收风险管理类事项和复杂调查核批类事项，试行“管户制”向“管事制”转变。由“分户到人”到“分事到人”，由固定管户包办各类涉税审批事项到按照岗位分工专业解决有关事项，扭转管理员“一员多责”、“一员多权”、“大包干”式的局面，进一步规范了税收管理人员税收执法行为。 (二)完善措施，保证税收专业化管理高效运转。一是完善岗责体系。按照税源管理专业化规定，我们对税收征管岗责体系进行了修订和完善，印发了长治市国家税务局开发辨别局税收征管岗责体系(修订)，对税源管理部门的岗位及职责进行了重新划分，新增了重点税源管理岗、平常检查及纳税评估岗，进一步明确税源管理负责人的岗位职责、工作程序、工作原则和工作时限。二是建立联动机制。制定了长治市国家税务局开发辨别局税源管理联动机制实行措施，建立了以征管为龙头，计会征收、税源管理、纳税评估及平常检查等部门横向联动的机制，将税收分析、税源监控、纳税评估和平常检查各环节有机衔接，形成了各部门之间及税源管理部门之间的无缝衔接、整合联动机制，使税源管理体制由单兵式、单部门管理向全方位、多部门协同作战转变，实现了信息高度共享，增强了税源管理的针对性和实效性，保证了四位一体互动机制有效开展和税源的有效监控，堵塞了税收征管漏洞。三是建立考核评价机制。结合税收管理员考核措施，制定了长治市国家税务局开发辨别局税收管理员绩效考核措施，建立加分与扣分、奖励与惩罚相结合的绩效评价机制，并辅助计算机考核、案头考核、实地考核及与其他考核相结合的考核措施等，进一步强化对税收管理员税源管理质量、控管能力的管理和考核。在平常工作中，实行“周安排、日督查、月申报、季考核”的工作制度，建立三级考核、三级点评工作机制。三级考核即：税收管理员自报自考、税源管理部门考核验收、综合业务部门重点考核三级考核措施;三级点评即：每月、每季局长点评全局工作，分管领导点评分管科室工作，科长点评科员的工作，使税收管理工作所有纳入了各级领导的监督指引中。 三、实行税收专业化管理获得的初步成效 税收专业化管理履行两年多来，给我局带来了管理理念的转变、管理措施的改善、管理成效的提高，对税源管理产生了积极明显的效果，初步实现了税源管理的粗放型管理向精细化、专业化管理的转变，增进了征管质量和效率的提高。 (一)税收征管质量明显提高。税源管理职能转变后，征管质量指标达到了“两高一降”(即：征管指标质量提高、行业税负提高、零负申报率减少)。一是建立了税源监控体系。通过制定税收管理员操作流程和管理员手册，细化税源管理范畴和对象，明确税源管理职责、规范、流程和考核原则、措施等，进一步强化了税收管理工作效能。二是实现了征管数据通报制。每月对征管质量指标进行通报，组织开展征管工作分析、讲评。三是实行了联席会议制度。按季召开各部门联系会议，及时通报上一季度税收完毕状况，税源、税负变化状况，对各部门上一季工作完毕状况进行考核，同步拟定本季度征管工作要点和评估工作重点。由此形成了业务讲评、问题分析、状况反馈、持续改善的税收管理工作机制，有效增进了征管效率的提高，税源管理职能作用得到充足发挥。专业化管理以来，年平均申报率达99.7%以上，零负低申报由52%下降为25%左右，下户巡逻辅导公司财务核算管理、税收政策管理160余户次，公司自查补税20余万元。同步，年度工作目的责任制考核、持续两年位列全市国税系统第一，上半年列第一名。 (二)纳税评估、检查工作成效明显。纳税评估检查与平常管理工作职能分离，有效增进了评估检查工作的开展。一是评估效果明显。专业化管理以来共评估142户，补缴增值税4022万元，补缴公司所得税113万元，加收滞纳金626万元，仅评估税款数额超过前五个年度合计评估、检查总额，同步，将国税部门管理相对单薄的餐饮业、房地产业纳入了重点评估范畴，经评估，合计调减亏损额547万元。二是评估检查部门有精力、时间根据纳税人的行业特点摸索规律，针对不同的行业建立不同的纳税评估模型。实行专业评估以来，我们共建立和完善了房地产、餐饮业、钢材经销三个行业的评估模型。三是提高了对典型问题的总结、评价和分析能力。撰写出相应的案例分析16篇，其中被长治市国税局采用5篇，对评估工作的有效开展起到了积极的推动和增进作用。 (三)税源联动机制收效明显。履行税源专业化管理以来，各部不断加强沟通、通力合伙、互相配合，计会征收部门通过发布三级风险预警，将信息资料梳理比对状况告知税源管理部门;对在发票验旧购新过程中发现的涉税问题，根据有关联动规定及时传递税源管理部门进行有效核查;对税收分析中收入同比、环比幅度变动超过预警幅度，也许存在的征管风险点向税源管理部门提出管理建议;筛选增值税专用发票使用数量、最高开票限额持续三个月低于核定数量及版别的一般纳税人信息传递税源管理部门。税源管理人员在对计会征收部门传递数据信息进行分析的基本上，作出相应解决。对帐面库存量与实际不符的，规定其申报不开票收入，对的确无业务发生长期零申报的一般纳税人建议取消其资格。综合业务部门对在认定复核环节中，对一般纳税人变更、增长专用发票用量等方面存在的问题及时向管理部门反馈建议，管理部门在平常管理中逐条贯彻到位。联动机制履行以来，各部门共传递信息80余条，8户公司的专用发票最高开票限额由10万元版核减为万元版，取消无业务发生，长期零申报且无合法理由的增值税一般纳税人资格18户。 (四)信息管税成效得以体现。加强第三方信息采集运用是税收专业化管理的一项重要内容，对于强化税源监控，堵塞征管漏洞，引导纳税人自我修正纳税义务履行中浮现的偏差，防备和化解不遵从风险具有重要意义。我局多次就信息管税进行研讨，通过对所辖公司进行行业划分，对其需采集信息的来源进行归纳，确立了医保中心为医药经销行业的数据采集渠道，动物检疫部门为熟肉加工行业的数据采集渠道等。如通过对第三方信息的有效运用，对医药经销行业进行了评估，评估发现其中一户在医保中心的结算收入5566380元未如实申报，少申报增值税946284元。 (五)信息化技术支撑作用效果明显。随着综合征管软件、一般发票票比对系统、执法信息管理系统、“四位一体”管理平台的运营，特别是税收执法风险预警管理系统的成功开发，使支撑税源管理专业化的信息平台更加完善，信息化应用水平不断提高。同步充足运用“公司所得税纳税评估系统”，使税源控管更具针对性，在堵塞税收漏洞、强化税源管理、减少涉税风险、实现税收公平等方面发挥了重要作用。 (六)防备税收执法风险能力进一步加强。今年以来，我局在创新税源管理机制，防备执法风险方面进行了大胆摸索，建立了“纵向互动、横向联动、运营顺畅”的立体化联动机制，有效提高了防备执法风险能力。一是税源分类更科学，按照规模、行业等类别的风险发生规律，对税源科学分类，实行精细化管理。二是职能分工更合理，将税源管理专业化职能在不同岗位间进行科学分解，合理分工，建立以风险管理为导向的税源专业化管理岗责体系。三是联动机制管理进一步完善，建立了纵向互动、横向联动、运营顺畅的立体化运营机制，实既有限征管资源的有效整合。 (七)干部的专业化素质明显提高。由于实行了专业化分工、专业化管理，诸多干部从多任务、多头绪、纷繁复杂的事务中解脱了出来，使她们有时间、有精力、更具针对性地去进一步学习税收政策、钻研业务技能、总结管理经验，近年来涌现出了一批所得税管理、增值税管理、纳税评估检查骨干和多种专业技能操作能手，为税收工作的可持续科学发展奠定了良好的基本。 四、实行税收专业化管理几点启示 以税收风险管理为导向的税收专业化管理，是此后一种时期税收征管改革的趋势和方向，是一项全新的税源管理方式，目前，我们还处在积极的摸索、实践和完善的过程中，这就规定我们要进一步转变老式观念，强化风险管理，注重信息资源运用，培养高素质人才队伍。 (一)转变老式管理观念。适应形势的规定，大胆创新税收专业化管理措施。一是尽快实现税收管理专业化由管户制向管事制全面转化，理清对税收专业化管理的结识。二是税收专业化管理不仅涉及对纳税人的管理，也涉及对税务机关，对税务干部的管理，需要分别研究管理对象的不同特点，采用相应的管理模式。三是要避免简朴机械地理解专业化，不能把专门化等同于专业化。 (二)强化税收风险管理。风险管理理念贯穿于不同类型公司、不同征管事项管理的全过程，实行税收专业化管理的目的，是为了化解税收管理风险，而风险分析辨认、风险级别评估、风险应对业务是一种系统工程，因此，在此后的工作应着重思考和研究如何界定税收管理风险，为税收管理人员开展风险应对提供目的、指引和支撑。 (三)加强信息资源采集运用。税务机关实现应收尽收，要以及时、精确、完整的涉税信息为保障。加强税源管理、夯实税基，其实质就是提高信息的完整性、精确性。在税务和经济社会的信息化进程中，仍有大量信息游离于税收管理信息系统之外，其中既有纳税人故意隐瞒的因素，也有信息化限度不高的因素，尚有应用水平的问题。要有效提高涉税信息的完整性、精确性，应依托人机结合，加快信息化建设，特别是与第三方的信息共享。 (四)进一步培养高素质专业人才。对高素质专业人才培养使用，重点在提高实战能力上下功夫。一是分层培训。对操作层的管理人员进行专才型培训，重要针对基本知识、操作技术和业务管理技能开展培训，对管理部门负责人重点进行管理型培训，着重提高管理能力。二是分级鼓励。对同一类别的管理人员实行分级管理，对从事高风险级别的管理人员予以较高的薪酬或奖励，使管理人员更倾向于提高自己综合管理水平。