略论《行政处罚法》之缺陷

略论行政惩罚法之缺陷行政惩罚法实行近六年来，随着司法实践的不断进一步，该法立法方面存在的某些缺陷也不断显现出来，本文拟对此作一简要地分析。一、违法行政惩罚行为方面的缺陷行政惩罚法第三条第二款明确规定：“没有法定根据或者不遵守法定程序的，行政惩罚无效”。这是行政惩罚法定原则的具体体现，同步也表白行政惩罚的实行必须根据法定根据和法定程序进行，以避免行政惩罚权的违法行使，但这一规定与行政行为的“推定有效”原则(又称“效力先定”原则)及行政诉讼法等法律的有关规定不相协调。一方面，行政行为一经作出，就具有法律约束力，自始就推定为合法有效，当事人应当根据行政行为所决定的内容加以履行，这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政惩罚，固然也具有这种特性。行政机关作出的行政惩罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力，虽然它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关通过一定程序确觉得违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果觉得行政惩罚缺少法定根据或者违背法定程序而构成违法惩罚，也不能自行否认其效力，而必须先履行行政惩罚决定，然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政惩罚与否违法。另一方面，根据行政惩罚法的规定，没有法定根据或者不遵守法定程序的，行政惩罚无效。这一规定与否意味着对于符合此类情形的行政惩罚，当事人从一开始就可以回绝接受?从行政惩罚法第六条的规定来看，对行政惩罚不服的，当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的“对行政惩罚不服的”，既涉及对被最后确觉得合法的行政惩罚的不服，也涉及对被最后确觉得违法的行政惩罚的不服。虽然行政惩罚被确觉得违法，根据行政惩罚法第四十五条、行政复议法第二十一条、行政诉讼法第四十四条规定，当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政惩罚决定。显然，简朴地规定“没有法定根据或者不遵守法定程序的，行政惩罚无效”，会对复议和诉讼期间行政惩罚决定不断止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实行。再次，行政惩罚最后被确觉得无效的因素有诸多情形，除了没有法定根据或者违背法定程序之外，还涉及重要证据局限性的、超越职权的以及滥用职权的状况。对符合这五种情形之一的具体行政行为，行政诉讼法明确规定人民法院均应判决撤销，否认其效力。而行政惩罚法仅仅规定了没有法定根据和不遵守法定程序的行政惩罚无效，因而是不全面的。二、听证程序方面的缺陷听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定期必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举办的听证会。行政惩罚法初次确立了听证制度，被誉为国内立法领域中的一种重大突破。受惩罚人可以充足运用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并规定行政机关履行阐明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政惩罚活动中的民主化、公开化，保证行政惩罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实行行政惩罚，减少行政惩罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其她组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于行政惩罚法有关听证程序的规定还比较原则，在实行过程中至少存在着如下几种问题：一方面，行政惩罚法并没有赋予所有受惩罚人听证的权利，只是予以责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等限度比较严重的行政惩罚案件，受惩罚人才享有规定听证的权利。显然，行政惩罚法把行政拘留的行政惩罚排除在听证范畴之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受惩罚人设立了一种对自己不利指控的抗辩场合，体现了行政惩罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则;另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政惩罚中最严肃的惩罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所固然应当赋予受惩罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。另一方面，行政惩罚法规定，公民、法人或者其她组织对行政机关所予以的行政惩罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充足听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重惩罚。一般说来，对于受惩罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律根据的选择合用权和行政惩罚的决定权。与此相适应，受惩罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充足申辩权是听证程序的基本规定之一。为此，法律还规定了“当事人可以亲自参与听证，也可以委托一至二人代理”等内容，但行政惩罚法没有规定当事人或者其代理律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，她们就不也许充足有效地行使申辩权，从而影响到行政惩罚的合法性和合适性，不免使听证制度流于形式。再次，行政惩罚法第四十二条第一款第(七)项规定：“听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”但该法没有规定书记员的设立。同步，上述规定对听证笔录究竟有何法律意义，也有待于进一步探讨。三、简易程序中举证方面的缺陷简易程序是针对违法事实确凿、惩罚较轻的状况设立的。这种程序具有手续简朴、效率较高以及执法人员当场予以惩罚等特点。但确凿的违法事实也应当通过充足的证据来反映，而行政惩罚的举证责任也只能由行政执法机关来承当。行政惩罚法第三十五条规定：“当事人对当场作出的行政惩罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。然而，一旦进入行政复议或者行政诉讼的程序，行政机关又如何举证?简易程序既没有规定案件调查人员与作出惩罚决定的执法人员相分离，也没有明确规定执法人员一定不得少于两人。事实上，作出惩罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法人员与案件的证人相混淆，执法人员既是案件的解决人，同步也是案件的证人。那么，在别无其她证据的状况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根据?答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗?由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。