第九章金融监管体系

1北京大学光华管理学院教授北京大学光华管理学院教授曹凤岐曹凤岐20112011年年1111月月2323日日货币金融管理货币金融管理第九章第九章 金融监管体系金融监管体系 2一一、金融国际化与金融监管体系金融国际化与金融监管体系改革改革 金融监管主要指金融主管当局对金融机金融监管主要指金融主管当局对金融机构和金融市场实施全面的管理、经常性构和金融市场实施全面的管理、经常性的检查与监督，并以此促使金融机构合的检查与监督，并以此促使金融机构合法稳健地经营，促使金融市场健康发展，法稳健地经营，促使金融市场健康发展，维护金融稳定。这里对金融业的监管主维护金融稳定。这里对金融业的监管主要是指对金融业的外部监督与管理。金要是指对金融业的外部监督与管理。金融监管对于金融业的发展与规范十分重融监管对于金融业的发展与规范十分重要。要想提高监管效率，应当有一个健要。要想提高监管效率，应当有一个健全和完善的金融监管体系。全和完善的金融监管体系。3一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n（一）金融国际化削弱了一国金融监管的有效性。（一）金融国际化削弱了一国金融监管的有效性。n随着经济和金融全球一体化的的发展，一国的金融市随着经济和金融全球一体化的的发展，一国的金融市场成为国际金融市场的一部分；跨国的银行和金融机场成为国际金融市场的一部分；跨国的银行和金融机构日益增多，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大构日益增多，跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大；大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是；大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系，上世纪，上世纪9090年代末发生的东南亚金融危机和近期发生年代末发生的东南亚金融危机和近期发生的由美国次贷危机引发的席卷全球的金融危机就是很的由美国次贷危机引发的席卷全球的金融危机就是很好的证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融体好的证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。系的安全与稳定变得越来越重要。4一、一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n（二）金融创新加大了金融监管的难度。（二）金融创新加大了金融监管的难度。n由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风险性日益增大。随着金融市场的快速发展，跨金融行险性日益增大。随着金融市场的快速发展，跨金融行业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间业的创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明显。显。一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着减少风险移或分散了某种风险，并不意味着减少风险；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会在更广的范围内和更大的数量上承担风险，在更广的范围内和更大的数量上承担风险，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性远远超出传统意义上的金融风险。具体而言远远超出传统意义上的金融风险。具体而言，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性，由此产生的风险也格和金融市场的易变性，由此产生的风险也越来越多，加大了金融监管的难度。越来越多，加大了金融监管的难度。5一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革6n（三）金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要（三）金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要求。求。n2020世纪世纪9090年代以来，国际金融业并购事件层出不年代以来，国际金融业并购事件层出不穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦出现问题，对整个金融机构乃至国民经济将造成灾难出现问题，对整个金融机构乃至国民经济将造成灾难性的打击。这就是所谓的性的打击。这就是所谓的“太大不倒太大不倒”（toobigtofailtoobigtofail）。）。一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞争进入垄断竞争时代，如何防止金融风争进入垄断竞争时代，如何防止金融风险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩序成为监管当局的新课题。再者，金融序成为监管当局的新课题。再者，金融业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保险的界限，无疑加大了监管难度。险的界限，无疑加大了监管难度。78一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n（四）网络信息革命对传统监管方式提出了挑战。（四）网络信息革命对传统监管方式提出了挑战。n随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低，并且依赖网络技术突破了传统的地理边界，可以在，并且依赖网络技术突破了传统的地理边界，可以在全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。如何对全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。如何对这些金融活动进行适当有效的监管，将是摆在国际金这些金融活动进行适当有效的监管，将是摆在国际金融界的一个重大课题。另外，目前在因特网上提供支融界的一个重大课题。另外，目前在因特网上提供支付服务的大多数是一些非银行金融机构，这就要求金付服务的大多数是一些非银行金融机构，这就要求金融监管当局必须协调和处理好银行与非银行金融机构融监管当局必须协调和处理好银行与非银行金融机构的竞争。的竞争。一一、金融国际化与金融监管体金融国际化与金融监管体系改革系改革n在此形势下，各国金融监管体系需作相在此形势下，各国金融监管体系需作相应改变。在大多数国家，金融监管体制应改变。在大多数国家，金融监管体制初设时所面临的市场格局随着金融市场初设时所面临的市场格局随着金融市场的发展已经不复存在。在新的形势下，的发展已经不复存在。在新的形势下，监管机构的监管理念、监管目标、监管监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战，如何顺手段以及机构设置都面临挑战，如何顺应市场发展的需要，保持公正有效的监应市场发展的需要，保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。管体系是各国面对的主要问题。9二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n有人说，一部金融发展史，也是一部金融危机史。这样说法未有人说，一部金融发展史，也是一部金融危机史。这样说法未免有失偏颇。但历史上金融危机确实层出不穷。上个世纪发生免有失偏颇。但历史上金融危机确实层出不穷。上个世纪发生29-3329-33年金融大危机几乎摧毁了资本主义的经济体系，上世纪年金融大危机几乎摧毁了资本主义的经济体系，上世纪8080年代发生的拉美国家的金融危机致使拉美国家经济到了破产的年代发生的拉美国家的金融危机致使拉美国家经济到了破产的边缘。边缘。9090年代末发生的东南亚金融危机，是亚洲国家经济遭受年代末发生的东南亚金融危机，是亚洲国家经济遭受巨大损失。巨大损失。20072007年由美国次贷危机引发的全球金融危机，几乎年由美国次贷危机引发的全球金融危机，几乎无一国家幸免。其由金融领域漫延扩散到了实体经济，给全球无一国家幸免。其由金融领域漫延扩散到了实体经济，给全球经济造成了巨大的影响。美国的金融业遭受重创，全球金融业经济造成了巨大的影响。美国的金融业遭受重创，全球金融业也不断收缩，世界经济发展减缓。虽然近期世界经济呈现出复也不断收缩，世界经济发展减缓。虽然近期世界经济呈现出复苏，但是金融危机造成的影响在短期内还难以消除，世界经济苏，但是金融危机造成的影响在短期内还难以消除，世界经济发展仍然存在不确定性。中国也没能在此次的金融危机中幸免发展仍然存在不确定性。中国也没能在此次的金融危机中幸免，中国经济发展也受到诸多影响。，中国经济发展也受到诸多影响。10二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n分析此次金融危机发生的原因，很多人认为分析此次金融危机发生的原因，很多人认为金融监管不力是金融危机发生的原因之一。金融监管不力是金融危机发生的原因之一。本次金融危机从美国开始，与美联储的监管本次金融危机从美国开始，与美联储的监管不力有一定的关系。不力有一定的关系。2020世纪世纪8080年代后，配合年代后，配合金融创新与金融自由化的发展，美国更强调金融创新与金融自由化的发展，美国更强调市场调节，放松管制的监管理念，由此出现市场调节，放松管制的监管理念，由此出现混业经营下金融监管的重叠、缺位、弱效，混业经营下金融监管的重叠、缺位、弱效，金融风险失控等问题，最终导致金融危机的金融风险失控等问题，最终导致金融危机的爆发。爆发。11二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n金融危机加大了金融监管的难度。首先，金融危机改金融危机加大了金融监管的难度。首先，金融危机改变了金融监管环境，使金融监管面临如何在错综复杂变了金融监管环境，使金融监管面临如何在错综复杂的金融形势下，正确运用各种监管手段，实现国际金的金融形势下，正确运用各种监管手段，实现国际金融市场健康发展的难题。其次，金融危机延伸了金融融市场健康发展的难题。其次，金融危机延伸了金融监管目标，丰富了金融监管内容，使金融监管在独善监管目标，丰富了金融监管内容，使金融监管在独善其身的同时，还需关注和实现金融市场与实体经济的其身的同时，还需关注和实现金融市场与实体经济的协调发展，避免虚拟资本与泡沫经济对实体经济的负协调发展，避免虚拟资本与泡沫经济对实体经济的负面冲击与影响。其三，金融危机的广泛性、多变性与面冲击与影响。其三，金融危机的广泛性、多变性与复杂性，延伸和扩展了金融监管的时空距离，金融监复杂性，延伸和扩展了金融监管的时空距离，金融监管的传导机制更加复杂，不确定因素大大增加，金融管的传导机制更加复杂，不确定因素大大增加，金融市场更易动荡，由此使金融监管在体制的确立、机制市场更易动荡，由此使金融监管在体制的确立、机制的健全、方式的选择，手段的运用等方面都面临更高的健全、方式的选择，手段的运用等方面都面临更高的要求与更大的风险。的要求与更大的风险。12二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n金融危机的发生表明：缺乏必要的、足够的金融危机的发生表明：缺乏必要的、足够的政府监管的金融市场，难以完全通过自我调政府监管的金融市场，难以完全通过自我调节实现自身的健康发展。金融市场发展不仅节实现自身的健康发展。金融市场发展不仅需要自身调节，而且需要严格的、适度的政需要自身调节，而且需要严格的、适度的政府监管。从全球范围看，加强金融监管，确府监管。从全球范围看，加强金融监管，确保金融安全已成为金融市场的发展趋势。金保金融安全已成为金融市场的发展趋势。金融危机改变着国际金融秩序，使国际金融监融危机改变着国际金融秩序，使国际金融监管面临前所未有的严峻挑战与考验。金融危管面临前所未有的严峻挑战与考验。金融危机在影响金融市场发展的同时，也催生和促机在影响金融市场发展的同时，也催生和促动着金融监管的发展与不断完善。动着金融监管的发展与不断完善。13二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n本轮金融危机以来，很多国家都对金融监管体系进行了改革，本轮金融危机以来，很多国家都对金融监管体系进行了改革，同时各国和国际金融组织都在探讨对国际金融监管体系改革问同时各国和国际金融组织都在探讨对国际金融监管体系改革问题。题。n（一）二十国集团提出的国际金融监管改革的目标（一）二十国集团提出的国际金融监管改革的目标n二十国集团成为国际经济金融治理的最重要平台，本轮危机后二十国集团成为国际经济金融治理的最重要平台，本轮危机后，二十国集团领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时，二十国集团领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时间表。间表。n20092009年年4 4月月2 2日召开的伦敦峰会明确提出，建立强有力的、全球日召开的伦敦峰会明确提出，建立强有力的、全球一致的金融监管框架，主要包括：重新构建监管架构识别和应一致的金融监管框架，主要包括：重新构建监管架构识别和应对宏观审慎风险；扩大金融监管范围，将系统重要性金融机构对宏观审慎风险；扩大金融监管范围，将系统重要性金融机构（SIFIsSIFIs）、市场和工具纳入审慎监管范围；改进金融机构的薪）、市场和工具纳入审慎监管范围；改进金融机构的薪酬机制；提高金融体系资本质量和数量，遏制杠杆率累积；改酬机制；提高金融体系资本质量和数量，遏制杠杆率累积；改革国际会计规则，建立高质量的金融工具估值和准备金计提标革国际会计规则，建立高质量的金融工具估值和准备金计提标准等。准等。14二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n20092009年年9 9月月2525日召开的匹兹堡峰会进一步指出日召开的匹兹堡峰会进一步指出，建立高质量的监管资本，缓解亲经济周期，建立高质量的监管资本，缓解亲经济周期效应，巴塞尔委员会应在效应，巴塞尔委员会应在20102010年底完成资本年底完成资本和流动性监管改革，主要经济体从和流动性监管改革，主要经济体从20122012年底年底开始实施新的资本和流动性监管标准；实施开始实施新的资本和流动性监管标准；实施稳健的薪酬机制原则，提升金融体系稳定性稳健的薪酬机制原则，提升金融体系稳定性；改进场外衍生品市场，；改进场外衍生品市场，20122012年底前所有标年底前所有标准化的场外衍生合约通过中央交易对手清算准化的场外衍生合约通过中央交易对手清算；20102010年底提出降低系统重要性金融机构道年底提出降低系统重要性金融机构道德风险的一揽子方案。德风险的一揽子方案。15二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n20102010年年6 6月月2525日召开的多伦多峰会首次明确了国际金日召开的多伦多峰会首次明确了国际金融监管的四大支柱，一是强大的监管制度，确保银行融监管的四大支柱，一是强大的监管制度，确保银行体系依靠自身力量能够应对大规模冲击，采用强有力体系依靠自身力量能够应对大规模冲击，采用强有力的监管措施强化对冲基金、外部评级机构和场外衍生的监管措施强化对冲基金、外部评级机构和场外衍生品监管。二是有效的监督，强化监管当局的目标、能品监管。二是有效的监督，强化监管当局的目标、能力和资源，以及尽早识别风险并采取干预措施的监管力和资源，以及尽早识别风险并采取干预措施的监管权力。三是风险处置和解决系统重要性机构问题的政权力。三是风险处置和解决系统重要性机构问题的政策框架，包括有效的风险处置、强化的审慎监管工具策框架，包括有效的风险处置、强化的审慎监管工具和监管权力等。四是透明的国际评估和同行审议，各和监管权力等。四是透明的国际评估和同行审议，各成员国必须接受国际货币基金组织和世界银行的金融成员国必须接受国际货币基金组织和世界银行的金融部门评估规划和金融稳定理事会的同行审议，推进金部门评估规划和金融稳定理事会的同行审议，推进金融监管国际新标准的实施。融监管国际新标准的实施。16二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n20102010年召开的首尔峰会批准了巴塞尔委员会资本和流动性改革年召开的首尔峰会批准了巴塞尔委员会资本和流动性改革方案，要求各成员国从方案，要求各成员国从20132013年年1 1月月1 1日开始实施，并于日开始实施，并于20192019年年1 1月月1 1日全面达到新的监管标准；同意金融稳定理事会关于降低系统日全面达到新的监管标准；同意金融稳定理事会关于降低系统重要性金融机构道德风险和解决重要性金融机构道德风险和解决“太大不能倒太大不能倒”问题的政策框问题的政策框架、工作方案和时间表；要求所有成员国将金融监管新标准纳架、工作方案和时间表；要求所有成员国将金融监管新标准纳入本国监管法规和政策，并通过国际评估监控和推动所有成员入本国监管法规和政策，并通过国际评估监控和推动所有成员一致地实施新标准。一致地实施新标准。n基于本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对现行银行监管国际基于本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革，规则进行了重大改革，20092009年中以来发布了一系列国际银行业年中以来发布了一系列国际银行业监管新标准，统称为监管新标准，统称为“第三版巴塞尔协议第三版巴塞尔协议”（“Basel IIIBasel III”）。“Basel IIIBasel III”体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和的监管新思维，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求，确立了质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求，确立了国际银行业监管的新标杆。国际银行业监管的新标杆。17二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n（二）危机后美国金融监管体系改革（二）危机后美国金融监管体系改革n金融危机的爆发表明了美国金融监管体系的脆弱性。金融危机的爆发表明了美国金融监管体系的脆弱性。美国长期以来实行的是金融分业监管和分层次监管的美国长期以来实行的是金融分业监管和分层次监管的监管体系。应该承认，美国的这套监管体系确实在历监管体系。应该承认，美国的这套监管体系确实在历史上支持了美国金融业的发展。然而，随着全球化的史上支持了美国金融业的发展。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。到全方位的覆盖等等。1819美联储（FRB）金融控股公司（FHC）银行类子公司证券类子公司保险类子公司期货类子公司州银行监管办（FRB，OCC，FDIC，OTS）证券交易委员会（SEC）州保险署期货交易委员会 图2：美国监管体制示意图二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n美国对存款性金融机构（即：银行、储贷机构和信用社三类）美国对存款性金融机构（即：银行、储贷机构和信用社三类）承担主要监管职责的联邦级和州级机构有承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6 6家，其中联邦级监管家，其中联邦级监管机构有机构有5 5家。美联储家。美联储(FRS(FRS）主要负责监管州注册的联储会员银行）主要负责监管州注册的联储会员银行，19991999年年1111月月金融服务现代化法金融服务现代化法经国会和总统批准后，美经国会和总统批准后，美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。联邦存款联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。联邦存款保险公司（保险公司（Federal Deposit InsuranceCofporationFederal Deposit InsuranceCofporation，FDICFDIC）负责监管所有州注册的非联储会员银行。货币监理署（负责监管所有州注册的非联储会员银行。货币监理署（Office Office of the Comptroller of the Currencyof the Comptroller of the Currency，OCCOCC）负责监管所有在）负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。储贷监理署（联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。储贷监理署（the the Office of theThrift SupervisionOffice of theThrift Supervision，OTSOTS）负责监管所有属于）负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。国家信用社管储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。国家信用社管理局（理局（the National JCredit Union Administrationthe National JCredit Union Administration，NCUANCUA）负责监管所有参加联邦保险的信用社。负责监管所有参加联邦保险的信用社。20二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n早在早在20082008年年3 3月，美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要月，美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。奥巴马政府上台以后，针对金融危机概念化的最优监管框架。奥巴马政府上台以后，针对金融危机中存在的问题，针对美国金融监管不力的现状，提出要进行彻中存在的问题，针对美国金融监管不力的现状，提出要进行彻底的金融改革，底的金融改革，20092009年年6 6月月1717日，美国政府正式公布了自日，美国政府正式公布了自19291929年年 大萧条大萧条 以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的融监管体系改革的 白皮书白皮书。这份长达。这份长达8888页的改革方案几乎涉页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。在前危机的再度发生。在“白皮书白皮书”基础上，制订了基础上，制订了“金融监管金融监管改革法案改革法案”（华尔街改革和消费者保护法案华尔街改革和消费者保护法案）21二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n这个法案于这个法案于20092009年年年年1212月由美国美国众月由美国美国众议院通过，议院通过，20102010年年5 5月参议院又通过了月参议院又通过了“金融监管改革法案修正案金融监管改革法案修正案”。美国国。美国国会会20102010年年7 7月月1515日通过最终版本金融监日通过最终版本金融监管改革法案。美国总统奥巴马管改革法案。美国总统奥巴马7 7月月2121日日签署金融监管改革法案，使之成为法律签署金融监管改革法案，使之成为法律，标志着历时近两年的美国金融监管改，标志着历时近两年的美国金融监管改革立法完成，华尔街正式掀开新金融时革立法完成，华尔街正式掀开新金融时代序幕。代序幕。22二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n金融监管改革法案的主要内容如下：金融监管改革法案的主要内容如下：n第一、成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威第一、成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有1010名成名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。方面对这些机构提出更加严格的监管要求。n第二、在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融第二、在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。者金融产品及服务的金融机构实施监管。n第三、将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视第三、将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。交易。23二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n第四、限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允第四、限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。n第五、设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金第五、设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。救助。n第六、美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督第六、美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。美款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。24二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n从这个金融监管改革方案的核心内容来看：从这个金融监管改革方案的核心内容来看：一是监管重心从监管局部性风险向监管金融一是监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变，并改分散监管为统一市场系统性风险转变，并改分散监管为统一集中监管；二是规范金融产品交易，对金融集中监管；二是规范金融产品交易，对金融衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管；衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管；三是优化金融监管体系组织结构，整合部分三是优化金融监管体系组织结构，整合部分监管机构，并加强彼此间协调；四是强化美监管机构，并加强彼此间协调；四是强化美联储监管权利，扩大其监管范围；五是将保联储监管权利，扩大其监管范围；五是将保护消费者利益作为监管目标之一。护消费者利益作为监管目标之一。25二、金融危机与金融监管体系二、金融危机与金融监管体系改革改革n美国这次金融监管法案的出台，被视为是美美国这次金融监管法案的出台，被视为是美国金融监管体系改革的重大成果国金融监管体系改革的重大成果,也是自上世也是自上世纪纪3030年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。该法案也被认为是的金融监管改革法案。该法案也被认为是“大萧条大萧条”以来最严厉的金融改革法案。该法以来最严厉的金融改革法案。该法案重点加强对金融的宏观审慎性监管，同时案重点加强对金融的宏观审慎性监管，同时强调保护投资者的合法权益。该法案提出的强调保护投资者的合法权益。该法案提出的金融监管改革措施，在短期和长期都将对美金融监管改革措施，在短期和长期都将对美国经济产生深远影响国经济产生深远影响,也将重塑美国乃至全球也将重塑美国乃至全球金融业的游戏规则金融业的游戏规则,最终会对全球金融体系和最终会对全球金融体系和金融市场产生深刻影响。金融市场产生深刻影响。2627三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n（一）中国金融监管体系的沿革（一）中国金融监管体系的沿革n众所周知，从众所周知，从19491949年新中国成立到年新中国成立到19781978年开年开始实行改革开放政策之前，中国实行严格的始实行改革开放政策之前，中国实行严格的计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融市场，一切信用归银行，而且相当长的时间市场，一切信用归银行，而且相当长的时间里，中国只有一家银行即中国人民银行（以里，中国只有一家银行即中国人民银行（以下简称人行），它既从事信贷业务又有金融下简称人行），它既从事信贷业务又有金融监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是严格和简单的统一监管。管体制，当然是严格和简单的统一监管。28三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n8080年代以后中国金融体系发生了很大变化，年代以后中国金融体系发生了很大变化，首先就是分出或成立了中国农业银行、中国首先就是分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行，建设银行、中国银行、中国工商银行，19831983年年9 9月中国人民银行成为独立的中央银行。当月中国人民银行成为独立的中央银行。当时中国的金融市场还不发达，银行以外的金时中国的金融市场还不发达，银行以外的金融机构还不多，因此，在融机构还不多，因此，在19841984至至19931993年的一年的一段时间，中国人民银行是中国金融监管的主段时间，中国人民银行是中国金融监管的主要机构，中国人民银行曾经集货币政策和所要机构，中国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管与一身。在这有金融监管与一身。在这1010年里，中国仍然年里，中国仍然实行的是集中统一管理体制。实行的是集中统一管理体制。29三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n9090年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以19901990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志，多层次资本市场逐渐发展起来，除了四大国有商志，多层次资本市场逐渐发展起来，除了四大国有商业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下，但靠人民公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下，但靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国在在9090年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会（年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监简称证监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会）和中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。会）和中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。30三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n中国目前实行的分业监管的金融监管体系是与中国金中国目前实行的分业监管的金融监管体系是与中国金融业实行分业经营的实际状况分不开的。在中国金融融业实行分业经营的实际状况分不开的。在中国金融市场不发达，金融结构很不合理，混业经营的条件不市场不发达，金融结构很不合理，混业经营的条件不成熟的情况下，金融业实行分业经营，即银行业、保成熟的情况下，金融业实行分业经营，即银行业、保险业、证券业和信托业分业经营、分业管理、分设机险业、证券业和信托业分业经营、分业管理、分设机构是完全必要的。金融业分业经营是从防范金融风险构是完全必要的。金融业分业经营是从防范金融风险的角度考虑的。由于现阶段中国银行和其他金融机构的角度考虑的。由于现阶段中国银行和其他金融机构的内部约束机制较为薄弱，各类金融机构承担不同的的内部约束机制较为薄弱，各类金融机构承担不同的金融业务。从外部监管方面看，尚不具备综合监管和金融业务。从外部监管方面看，尚不具备综合监管和统一监管的条件，因此，在中国对金融业实施分业监统一监管的条件，因此，在中国对金融业实施分业监管是中国金融业健康发展不可逾越的重要阶段，是适管是中国金融业健康发展不可逾越的重要阶段，是适合中国国情的一种必然选择（见图合中国国情的一种必然选择（见图1 1）。）。3132国务院中国人民银行银监会证监会保监会货币政策的制定和执行银行业证券业保险业图1：现行金融监管体系示意图三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n正是在这种监管体系的作用下，促使中国金融业市场正是在这种监管体系的作用下，促使中国金融业市场有序的运行和健康发展，防范了多种金融风险，并使有序的运行和健康发展，防范了多种金融风险，并使中国的金融结构逐渐合理，使金融体系逐渐成熟和完中国的金融结构逐渐合理，使金融体系逐渐成熟和完善起来。中国金融的的分业监管体系发挥了专业化金善起来。中国金融的的分业监管体系发挥了专业化金融监管的优势，针对不同行业的风险特征，实施不同融监管的优势，针对不同行业的风险特征，实施不同的监管政策。的监管政策。n因此，由人行、证监会、银监会和保监会分业经营和因此，由人行、证监会、银监会和保监会分业经营和监管的格局，有利于加强对银行和新生的证券和保险监管的格局，有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。中国的平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。中国的“三会一行三会一行”的金融监管体系总体上适应我国金融发展的金融监管体系总体上适应我国金融发展的实要求。的实要求。33三、中国金融监管体系的沿革三、中国金融监管体系的沿革及现状分析及现状分析n（二）中国现行金融监管体系存在的问题（二）中国现行金融监管体系存在的问题n随着经济的不断发展，金融结构也变得日益随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在中国不与基金合作、投资连接保险产品等在中国不断涌现，混业经营初见端倪，中国金融市场断涌现，混业经营初见端倪，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业金融监管国际化的不断发展，这对现行分业金融监管的有效性提出了严峻的挑战，集中体现在以的有效性提出了严峻的挑战，集中体现在以下几个方面：下几个方面：n1 1、在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效、在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。的协调机制。34三、中国金融监管体制的沿革三、中国金融监管体制的沿革及现状分析及现状分析n2 2、分业监管易产生监管真空和监管套、分业监管易产生监管真空和监管套利。利。n3 3、分业监管易导致重复监管，增加监、分业监管易导致重复监管，增加监管成本。管成本。n4 4、很难适应金融混业经营和金融控股、很难适应金融混业经营和金融控股公司发展金融监管的需要。公司发展金融监管的需要。35三、中国金融监管体制的沿革三、中国金融监管体制的沿革及现状分析及现状分析n5 5、难以对金融创新进行有效监管。难以对金融创新进行有效监管。n6 6、中国加入世贸组织以后，外资金融、中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。业经营，综合优势明显。36三、中国金融监管体制的沿革三、中国金融监管体制的沿革及现状分析及现状分析n随着我国金融业混业经营的发展，进一步的随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品市场形成与发展，金融控股公司成为金融机市场形成与发展，金融控股公司成为金融机构的主要和重要组织形式，严格的分业监管构的主要和重要组织形式，严格的分业监管已经很难适应需要，必须对现行金融监管体已经很难适应需要，必须对现行金融监管体系进行改革。系进行改革。n总之，中国当前实行的严格的分业管理管理总之，中国当前实行的严格的分业管理管理已经有些适应不了金融发展和金融国际化的已经有些适应不了金融发展和金融国际化的需要，需要，未雨绸缪，未雨绸缪，进一步改革与完善我国的进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。金融监管体系是完全必要的。37四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n（一）各国和国际金融监管体系改革对（一）各国和国际金融监管体系改革对中国的启示中国的启示n国际金融监管体系改革，各国金融监管国际金融监管体系改革，各国金融监管体系改革尤其危机后美国金融监管体系体系改革尤其危机后美国金融监管体系改革改革,对进一步改革与完善对中国金融对进一步改革与完善对中国金融监管体系有重要启示和值得借鉴之处。监管体系有重要启示和值得借鉴之处。38四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n（一）走统一监管和综合监管之路。（一）走统一监管和综合监管之路。n相当多的国家已经或将要选择综合监管或统相当多的国家已经或将要选择综合监管或统一监管模式。有一项调查表明，截至一监管模式。有一项调查表明，截至20022002年年底，全球范围内，至少有底，全球范围内，至少有4646个国家已采取了个国家已采取了统一监管模式，它们或是建立起了一个监管统一监管模式，它们或是建立起了一个监管整个金融领域的统一的监管机构，或者是将整个金融领域的统一的监管机构，或者是将三大金融行业中的两个以上的金融行业（比三大金融行业中的两个以上的金融行业（比如银行与保险，银行与证券或者是证券与保如银行与保险，银行与证券或者是证券与保险）的监管权力集中到一个监管机构。近些险）的监管权力集中到一个监管机构。近些年来，迈向金融统一监管的国家数目迅速增年来，迈向金融统一监管的国家数目迅速增加。加。39四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n19861986年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保年，挪威建立了世界上第一个对银行、证券、保险统一进行监管的监管机构。险统一进行监管的监管机构。19971997年，世界金融中心年，世界金融中心之一的英国也建立了统一的金融监管机构之一的英国也建立了统一的金融监管机构英国英国金融服务局（金融服务局（FSAFSA），成为世界主要金融市场采取统），成为世界主要金融市场采取统一监管模式的先锋。此后，许多发达国家和发展中国一监管模式的先锋。此后，许多发达国家和发展中国家都建立了不同形式、不同程度的统一监管体制，最家都建立了不同形式、不同程度的统一监管体制，最新的例子包括爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马耳他（新的例子包括爱沙尼亚、德国、爱尔兰和马耳他（20022002）。据报道，目前至少还有一些国家正在考虑建）。据报道，目前至少还有一些国家正在考虑建立类似体制。另外，一些已经建立部分统一监管体制立类似体制。另外，一些已经建立部分统一监管体制的国家（如墨西哥和南非）则在考虑是否应当提高统的国家（如墨西哥和南非）则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似英国一监管程度，建立类似英国FSAFSA的统一监管体制。的统一监管体制。40四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n第二，加强宏观金融审慎监管。第二，加强宏观金融审慎监管。n以往的金融监管主要注重微观审慎性监管，以往的金融监管主要注重微观审慎性监管，认为个别金融机构的风险会传染整个金融系认为个别金融机构的风险会传染整个金融系统，因此，能防止个别金融机构的风险，有统，因此，能防止个别金融机构的风险，有可能保证整个金融系统的稳定。可能保证整个金融系统的稳定。n美国这次金融监管体系改革，刚好是从稳定美国这次金融监管体系改革，刚好是从稳定整个金融体系出发的，强调了宏观审慎性监整个金融体系出发的，强调了宏观审慎性监管思想。他们成立金融稳定委员会就是从组管思想。他们成立金融稳定委员会就是从组织上防范金融系统性风险的发生，保持金融织上防范金融系统性风险的发生，保持金融体系的稳定。体系的稳定。41四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n第三，必须注重保护投资者的合法权益。第三，必须注重保护投资者的合法权益。n由于华尔街老板们的贪婪与疯狂，引发了全球金融危机，致使由于华尔街老板们的贪婪与疯狂，引发了全球金融危机，致使无数的投资者造成损失。金融监管的一个重要职责就是要加强无数的投资者造成损失。金融监管的一个重要职责就是要加强金融监督，维护市场秩序，保证市场的公平、公正与公开，进金融监督，维护市场秩序，保证市场的公平、公正与公开，进而保护投资者的合法权益。美国金融监管体系改革推出一项很而保护投资者的合法权益。美国金融监管体系改革推出一项很重要的措施就是在在美联储下设立一个新的机构即消费者金融重要的措施就是在在美联储下设立一个新的机构即消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。中国金融监管主要是直接对金品及服务的金融机构实施监管。中国金融监管主要是直接对金融机构进行监管，包括对违法违规的机构处罚，但对投资者的融机构进行监管，包括对违法违规的机构处罚，但对投资者的保护则很不够。而在中国由于投资者对金融产品认识不够，信保护则很不够。而在中国由于投资者对金融产品认识不够，信息不充分，造成投资损失的投资者比比皆是。而他们的损失也息不充分，造成投资损失的投资者比比皆是。而他们的损失也很难得到赔偿或补偿。因此，中国在金融监管体系的改革中，很难得到赔偿或补偿。因此，中国在金融监管体系的改革中，应当把保护投资者合法权益放在首位。应当把保护投资者合法权益放在首位。42四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n（二）中国金融监管体系改革的目标（二）中国金融监管体系改革的目标n从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统监管体系。中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构一的金融监管机构中国金融监督管理委员会（以下简称中国金融监督管理委员会（以下简称“中国金监会中国金监会”），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制订金融法律、法规，协调监管政业的发展规划，通盘考虑和制订金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。中国金监会可以针对金融监管的真空及护金融业的稳定发展。中国金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。管机构的利益冲突以及划分监管归属等。43四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n（三）中国金融监管体系改革的实施步（三）中国金融监管体系改革的实施步骤骤n从分业监管向统一监管转变并不是一蹴从分业监管向统一监管转变并不是一蹴而就的事，要根据金融发展的实际情况而就的事，要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立中国金融监管委员会是逐步转变。成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择，必须经过若干过一种较为理想的选择，必须经过若干过渡才能实现。渡才能实现。n1 1、现阶段应当进一步改进和完善现行、现阶段应当进一步改进和完善现行的金融监管体系。的金融监管体系。44四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n首先，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流首先，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制监管联席会议机制”。n其次，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变其次，目前主要是对金融机构的监管，应当逐渐转变为功能监管。当前实行机构监管与功能监管相结合的为功能监管。当前实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。管理办法。n第三，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性第三，将合规性监管与风险性监管相结合，以合规性检查为前提，风险性监督为主，二者并重；检查为前提，风险性监督为主，二者并重；n第四，最重要的是明确金融控股公司的法律地位。第四，最重要的是明确金融控股公司的法律地位。45四、中国金融监管体改革的路四、中国金融监管体改革的路径与总体目标径与总体目标n2 2、第二阶段，在条件具备时，成立金融管理协调委员会，协调、第二阶段，在条件具备时，成立金融管理协调委员会，协调各监管部门的关系。各监管部门的关系。n前面已经指出，中国目前的前面已经指出，中国目前的“三会一行三会一行”的金融监管架构，由的金融监管架构，由于几家监管