种子执法遭遇的争议探析

种子执法遭遇的争议探析中华人民共和国种子法（以下简称种子法）颁布实施以来，对于放开搞活种子市场，规范市场秩序等方面发挥了重要作用，种子成了商品，种业进入了市场化发展阶段。在多年的种子行政执法和管理工作中，各地对种子法及配套法规的部分条款理解和掌握尺度不一，这与国家法制统一的原则相悖。任何法律都具有相对性，需要随着社会的进步而持续发展完善。因此，种子管理工作人员在全面理解种子法及配套法规的同时，期望持续细化和完善法律条款，为基层实际工作提供明确的法律依据。下面，作者就常见的有争议的问题以及处理方法做一浅析。1 种子经营者能否拆开包装零售种子种子法第三十四条规定：“销售的种子应当加工、分级、包装。但是，不能加工、包装的除外。”第三十五条规定：“销售的种子应当附有标签。”如果销售者拆开包装销售种子，交付给购买者的种子既没有规格包装，也没有相对应的种子标签，该行为就属于违法行为。因此，种子经营者拆包零售种子，依照种子法第六十二条规定责令其改正，并处以 1000元以上 1 万元以下的罚款。但在特定条件下，拆开包装零售种子是一种适当的经营行为，它有别于分装种子和散装种子；法律对经加工、包装后的种子未规定禁止拆零销售，拆零销售产生的根源是现阶段分散的、家庭小规模生产。所以，不再分装种子拆零销售应属于正当经营行为。在市场监管实际中，应当根据政策界限，区别于销售散装种子；同时也要防止监管失控，即拆零行为仅仅存有于对农民或直接用种者的销售环节和极少量的状态。2 关于种子标签和质量标注的要求种子标签是种子基本情况的真实反映。名称应该是审定公告名称，而不是审定前的代号；标签的品种名称上带有修饰词的，如新、强、提升系、新优系等字样误导种子使用者，即使有审定号也属于违法行为。另外，一些种子标签标注的质量指标也不规范。按照农作物种子标签通则条款规定：品种纯度、净度（净种子）、水分百分率保留一位小数，发芽率、其他植物种子数目保留整数。因此，都标注保留到整数，不符合国家强制标注标准。部分质量指标要求保留一位小数的道理在于，以玉米种子纯度指标为例，国家规定玉米纯度A96.0%,意味着纯度至少大于或等于95.95%;而如果标注值A 96%则意味着纯度 仅仅大于或等于95.5%，相当于降低了质量指标要求，可以据此判定企业的标注值低于国家标准，应要求种子生产企业重视此问题，并应按照种子法第六十二条的规定给予行政处罚。3 经营可以不经包装销售的种子应注意的问题农作物种子标签管理办法第十五条规定：“可以不经加工包装进行销售的种子，标签应当制成印刷品在销售种子时提供给种子使用者。”因此，经销可以不经加工包装进行销售的种子同样需要制作标签，标签制作标准和内容应与包装种子要求一样，仅仅可以另行制成印刷品在销售种子时一并提供给种子使用者。例如，经营者销售诸如马铃薯、大蒜等可以不经包装的种子时，必须制作标签，否则，应按 照种子法第六十二条第二款的规定给予行政处罚。4 经营推广的种子应该符合的条件要求种子法第十五条规定：“主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定，申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定。”据此可以认为，只要通过审定，就可以在审定公告推荐的适宜区域内引进推广。但是，任何品种都有其特定的适宜种植条件，即使同一省份的不同地区，生态环境条件相差也很大，特别是在出现特殊气候条件时，有些审定品种也会表现一般，甚至减产比较明显。按照中华人民共和国农业技术推广法第四条第三款规定，对新技术、新品种的推广应该根据各地区实际情况，经过试验、示范成功后方可推广应用。该项工作由县级以上种子管理部门承担，根据试验示范情况推荐主导优势品种。种子企业不可以贸然推广未经当地成功试验示范的品种，种子管理部门应负起责任，否则会给农业生产带来重大安全隐患。5 关于种子质量抽查工作的问题 农作物种子质量监督抽查管理办法第七条规定：“农业行政主管部门已经实施监督抽查的企业，自扦样之日起6 个月内，本级或下级农业行政主管部门对该企业的同一作物种子不得重复进行监督抽查。”这项规定保护了种子企业权益，但在种子管理实际工作中往往会导致这样的情况：质量抽查时，种子企业并没有经营假劣种子，但不能保证以后 6 个月内经营的所有种子都符国家标准。因此，该条款在实际工作实践中这样操作才更趋合理：“农业行政主管部门已经实施监督抽查的企业，自扦样之日起6 个月内，本级或下级农业行政主管部门对该企业的同一作物同一品种的同批次种子不得重复进行监督抽查。”6 农民在集市上出售、串换种子的问题种子法第二十七条规定：“农民个人自繁、自用的常规种子有剩余的，可以在集贸市场上出售、串换，不需要办理种子经营许可证，由省、自治区、直辖市人民政府制定管理办法。”这里的“剩余”存有法律空档，剩余的概念模糊，确切数量是多少，可以是几十千克，也可以是几百千克，而且在实际工作中很难区分是真正农民还是不法商贩打着农民的名义。更有甚者，部分不法商贩套购制种基地种子，化整为零销售，执法难度增大，处罚争议增多。7 同一种子经营者同时接受多家种子公司的委托同一种子经营者同时接受多家种子公司的委托存有的主要原因是种子法对经销商接受委托的公司、作物种类和品种类别未加限制，按照法律未禁止皆可为的原则，这种现象并不违法违规。但在种子销售过程中，经常出现有的受委托经营者将A公司的种子开成B公司的销售凭证，形成证据不清。在种子质量纠纷投诉中，不好确定事故责任，也导致公司之间推诿扯皮，给调查取证和索赔带来难度。8 种子生产基地管理缺少规范种子法第二十三条规定：“商品种子生产应当执行种子生产技术 规程和种子检验、检疫规程。”但对不执行生产技术规程的行为， 种子法没有规定罚则。例如，制种田隔离区不够的行为的认定和 处罚依据就存有盲点，主要农作物和非主要农作物制种田都有发生。 另外，不法商贩随意到他人种子基地套购、抢购种子；农民也很少受 制种合同的约束，种子缺时生产企业收不上来所生产的种子，种子多 了生产企业以多种理由弃管或拒收，种子管理部门无法可依，种子企 业无可奈何，制种农民没人帮助，制种基地的利益链条无法顺畅运转， 各方的利益无法得到保障。9 对非主要农作物品种缺乏管理措施种子法只对主要农作物的品种选育与审定做了规定，非主要农作 物品种管理基本上是空白，导致非主要农作物品种管理没有法律依据， 非主要农作物种子生产、经营市场多有混乱。现在，非主要农作物品 种案件在种子案件中比重过半，设施农业生产用种多是非主要农作物 品种，成了农民投诉的主要对象。因为非主要农作物品种实行登记备 案制度，品种无需审定公告，经营者可以随意调运推广，对其虚假广 告宣传的管理更是无从谈起，种子管理部门对此没有办法。因此，对 非主要农作物品种也应制定管理措施，如推行非主要农作物品种认证 制度等。种子执法遭遇的争议探析