加强内控建设 规范采购管理

加强内控建立 标准采购管理政府采购内部控制制度，是指根据国家政府采购法律、法规、规章、制度的规定，结合政府采购业务管理的特点和要求而制定的旨在标准政府采购管理活动、表达政府采购“公开、公平、公正、诚信原那么的制度和方法，它的职能不仅包括受权进展政府采购，招投标活动的各种方式、方法，也包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序与步骤，还包括对政府采购活动进展综合方案、控制和评价而制定或设置的各项规章制度。因此，建立健全政府采购内部控制制度，是贯彻国家政府采购法律、法规、规章、制度，保证政府采购工作有序进展的重要措施，也是加强政府采购管理的重要手段。 我国在实行政府采购制度后，政策制定、预算编制、购置方式决定、资金支付、监视检查等工作都由财政部门掌握，权利相对集中，如何正确使用权利，防止公共权利对政府采购各个程序的干预，成为政府采购工作中的重要一环。因此，加强政府采购内部控制度建立是使各项权利得到约束、制衡和监视，政府采购执行得到标准化、程序化、法制化的保证。 一、 加强内部控制制度建立的必要性 一 是贯彻政府采购法规制度的重要根底 为了标准和加强政府采购工作，国家制定发布了?政府采购法?、?招标投标法?等法律规章，这些是进展政府采购活动的根本根据。但这些法律规章只是从全国政府采购工作总体要求出发制定的，尽管在制定过程中尽可能考虑了不同地区、部门、工程的政府采购要求和特点，但相对于详细的政府采购活动而言，国家发布的法律规章的各项规定仍需结合详细政府采购工程、方式和管理特点，要求进展详细化，并作必要补充，以使政府采购管理工作能浸透到政府采购管理的各个环节、各个方面。lOCalhOsT这种对国家政府采购法律法规详细化的方法和措施，就是政府采购内部控制制度所需解决的问题。从某种意义上讲，政府采购内部控制制度，是国家政府采购法律法规的必要补充，是贯彻施行国家政府采购法律法规的重要根底和保证。 二 是标准政府采购工作秩序的客观要求 政府采购工作涉及使用财政性资金政府各部门、供给商、招标投标机构等各方面的利益关系，处理不当将会影响有关方面的利益，因此政府采购工作必须依法进展。从我国推行政府采购制度情况来看，在采购过程中走后门、送回扣、假招标、扩大预算、高价围标低价抢标等腐败行为屡有发生，一些单位或人员为了小团体或个人利益，不仅损害了国家和社会公众利益，也对政府采购活动的推行和管理带来消极影响。因此，加强政府采购内部控制制度建立，使政府采购管理工作的程序、方法、要求等制度化、标准化，这样才能保证政府采购管理工作有章可循、有据可依、标准有序，才能保证政府采购工作在维护市场经济秩序中发挥应有的作用。 三 是完善政府采购管理制度体系的要求 我国的政府采购管理制度体系，通常由法律、法规、规章、制度四个层次构成。显然，内部控制制度是政府采购管理制度体系的重要组成局部。?政府采购法?对政府采购工作的原那么、根本方法和程序作了规定，为政府采购活动提供了制度保证，但只是指明了工作的方向和目的，要实现目的还需要根据规定并结合管理要求进展充实和细化，才能使政府采购法律规定落到实处，进而保证政府采购管理制度体系的完好性和有效性。 四 是适应参加世界贸易组织的要求 根据世界贸易组织的要求，我国参加wto后，国外供给商与国内供给商有同等的“国民待遇，可以平等地参与我国政府采购招标活动江泽民同志在2001 年上海apec会议上承诺，到2022年，开放我国政府采购市场。因此，必须加强政府采购内部控制制度建立，才能防止在政府采购中行政干预过多，甚至存在“暗箱操作的现象，才能使政府采购管理工作浸透到政府采购活动的各个环节、各个方面，才能不仅有利于政府采购的公平竞争，更有利于维护市场经济秩序，树立政府形象。 二、 内部控制制度建立的根本原那么 一合法性原那么 即应当符合并严格执行法律、法规和国家统一的政府采购法律制度的规定。依法办事是政府采购工作的首要准那么，也是制定政府采购内部控制制度的首要原那么。因此，政府采购内部控制制度建立应当符合?政府采购法?、?招标投标法?、?合同法?、?建筑法?、?产品质量法?等法律的规定，以防止扰乱政府采购市场经济秩序。 二适应性原那么 即政府采购内部控制制度应当表达我国政府采购的特点和要求，不能因追求先进而脱离我国实际，不能生搬硬套，必须从我国实际出发，才能使政府采购内部控制制度适应政府采购管理要求并发挥作用。 三标准性原那么 即应当全面标准政府采购的各项工作，保证政府采购工作的有序进展。标准性原那么的根本要求主要表达在：一方面要表达控制的全面性。从控制范围看，内部控制应涵盖政府采购的每个过程、部门、环节和每个人，包括单位内部互相牵制和单位与单位之间的互相牵制；从控制内容看，不仅要对详细业务活动进展控制，还要把控制环境、会计系统、控制程序纳入政府采购范畴；从时间上看，不仅要事中控制，还要施行事前和事后控制；从纵向层级看，要从一般员工控制逐步扩大到决策层甚至最高决策者，形*人、事事、时时都能遵守内部控制制度。另一方面要表达方法的科学标准性。政府采购内部控制制度要符合并表达政府采购方法的科学性，政府采购内部控制制度要符合并表达政府采购活动中诸如采购方式、评标方法等的科学性，不能与一些与政府采购活动相关的会计、统计、管理学科的根本方法和要求相违犯。 四科学性原那么 政府采购内部控制制度建立的科学性原那么，主要表达在以下几个方面： 一是科学合理的可操作性，政府采购的各项内部控制制度的执行应有明确的程序，在各控制关键点或风险区域时段，要明确与该控制点相关的操作步骤、各步骤涉及的部门或岗位所应履行的职责权限。制定的各项内部控制制度应当便于操作和执行，缺乏和科学性 【1】【2】【3】和不易操作的管理制度，是不会有生命力的。 二是利于控制的互相牵制性。即一项业务活动必须分配给具有互相制约关系的两个或两个以上的职位分别完成。在横向关系上，一项工作至少要由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作承受另一部门或人员的检查和制约；从纵向关系上，一项工作至少要经过不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监视，上级受下级牵制。严禁一个部门既管审批又管执行，支付款项所需印章全部由一个人保管等行为。 三是便于检查的标准性，即制定一套可以参照的、定性和定量相结合，具有客观性和可比性的内部控制标准和指标体系。每个流程，根据内部控制的要求，建立针对各个环节的标准。当一个采购工程完成后，由监视检查部门对每个环节进展评价和打分，并分析产生偏向的原因，分清责任。 四是内外结合，定期完善。由于内部控制制度存在其固有的局限性，表现为：受制于本钱效益原那么；仅针对常规业务活动而设计；可能因执行人员的粗心大意、精力分散、判断失误以及对指令的误解而失效；可能因有关人员互相勾结、内外串通而失效；可能因执行人员滥用职权或屈服于外部压力而失效；可能因业务性质的改变而削弱或失效。为了保证政府采购安康运行，在内部控制制度作用弱化或无法发挥作用的环节，运用外部控制手段进展监视，同时还应根据执行情况和管理需要不断完善，以保证政府采购内部控制制度更加适应管理需求。 三、 加强政府采购内部控制制度建立的几点建议 一 建立健全适应政府采购特点的内部控制环境 任何政府采购活动的控制都存在于一定的控制环境之中，所谓政府采购内部控制环境，是指对政府采购内部控制的建立和施行有重大影响的因素的统称。它的好坏直接决定着其他控制能否施行或施行的效果。它既可以增强也可削弱特定控制的有效性。要建立健全适应政府采购特点的内部控制环境，应包括以下几方面的内容： 建立供给商诚信制度。供给商，是政府采购当事人之一，供给商对政府采购活动的积极参与，不仅给政府采购带来无限活力，也给政府采购带来了竞争和活力，政府采购活动离不开供给商的参与，因此，加强供给商管理是建立健全内部控制环境的一个重要方面。详细来说，建立供给商诚信制度，一方面要实行注册登记制度，规定供给商准入政府采购市场的资格和条件，制定供给商资格申报、审查、认定管理方法，对供给商准入资格进展审批、备案、年检；另一方面要建立供给商信息库，做好供给商的履约情况记录，建立健全其经营业绩考核资料，并定期将记录及考核资料汇总报送管理机构，以便对其进展全面监视。 加强对采购机关采购人才的管理和建立。随着政府采购规模、范围和领域的延伸，政府采购需要大量的既懂招投标、合同、法律、市场调查，又懂机电、建筑等行业知识的复合型人才。因此，一方面，要对政府采购代理机构实行准入制度，加强政府采购代理机构的专业素质，保证政府采购的质量，坚决把一些不符合代理资质的中介机构摒除在政府采购市场之外；另一方面，要建立专家信息库，加强对行业专家的管理，不仅要建立定期联络制度，为专家寄发学习资料，让专家及时理解和掌握政府采购相关知识和工作动态，而且要建立对专家才能的考核制度，包括对专家的工作态度、专业程度、分析表达才能，综合程度和有无违纪违规行为的考核，保证政府采购工程的评审质量。 加强政府采购信息管理，进步透明度。政府采购的公开和透明，是政府采购的生命线，没有全方位公开和透明作为保障，政府采购就不可能真正符合社会公众的要求，也不可能实现科学化采购。要进步“透明度，首先，政府采购法律法规必须透明；其次，政府采购需求信息应该透明，这是实现政府采购公开、公平、公正最重要的环节之一；第三，供给商资格审查的方法与标准透明，可以防止对不同供给商采取不同方式造成供给商之间不能平等获得政府采购供给商资格；第四，政府采购的过程透明，人们才能对采购过程中是否有违规行为进展监视，及时发现出现的问题；第五，政府采购评标的方法与标准透明，供给商才能更好地有针对性投标，评委才能有明确的评标尺度，社会各方面才能更好地监视评标的公正性；第六，政府采购的结果透明，能使投标供给商和潜在供给商对照自身情况，衡量采购结果是否存在问题，从而进展有效监视；第七，政府采购的记录透明，既可以作为查询政府采购行为是否公正的根据，又可作为总结采购经历教训、不断完善采购行为的珍贵资料；第八，政府采购纠纷处理结果透明，以便投诉方及其他相关利益主体和社会公众理解仲裁结果，理解是非对错，同时，也是对仲裁是否公正进展有效监视。 加快政府法律体系建立，特别是与?政府采购法?配套的政府采购详细程序管理、政府采购活动文件管理、政府采购合同管理、政府采购质疑与投诉管理、政府采购监视检查、政府采购人员专业岗位任职要求、集中采购机构考核等方面的单行方法或详细规定的建立，同时，做好?政府采购法?与相关法规的衔接，做到互相协调，彼此补充，为政府采购市场的繁荣和标准运行提供法律保障。 加强职业道德建立。职业道德是控制环境的重要方面，是建立适宜的控制环境的根底。政府采购人员代表政府采购从事采购活动，应当有高尚的职业道德要求，包括：应当奉公守法、廉洁自律、树立政府采购良好形象；应当老实守信、勤勉尽责，忠实维护采购人的利益；应当保守国家机密和供给商的商业机密，自觉维护国家利益和社会公共利益；应当珍视和维护政府采购人员职业声誉，模范遵守社会公德；应当努力钻研业务，不断进步职业程度；应当积极参加社会公益活动。因此，要在政府采购工作中形成一种诚信、公正、公平的环境，通过道德的力量约束每个人，使每个人具有良好的动机和思想。 二 完善政府采购会计系统 政府采购会计系统，它是指为了汇总、分析、分类、记录、报告政府采购交易活动而建立的方法和记录。一个有效的政府采购会计系统应能做到以下几点：一确认并记录所有真实的采购交易活动。二及时且充 【1】【2】【3】分详细地描绘交易。三准确计量交易的价值。四确定交易发生的期间，并记录在适当的会计期间。五在报表中适当表达交易相关事项。因此，要进一步完善政府采购会计制度，全面反映政府采购的价值运动和实物运动，反映采购效率，应做好以下几个方面： 首先，要建立政府采购会计管理体系，包括建立岗位责任制度、帐务处理程序制度、内部牵制制度、稽核制度、原始记录管理制度、验收清查制度、采购活动审批制度、绩效分析制度等，以防止在政府采购过程中出现不必要的失误，标准政府采购会计活动。 其次，要加快预算会计的改革步伐。1预算会计应逐步由现金制向权责发生制政府采购会计过渡。将预算内外资金、单位自筹资金、债权、债务关系和应收款、应付款、形成资产的分布等情况通过会计制度反映出来。2在增加采购预算科目的同时，重新设计政府采购预算科目，不仅要按功能设置会计科目，还要按详细单位和根底上设计会计科目。3应加强国库集中支付中心的会计责任。如在出纳环节，加强银行预留印鉴的管理，财务专用章由专人保管。个人名章由本人或其受权人保管，严禁一个人保管支付款项的全部印章。 第三，建立政府采购档案管理制度，保证文件资料真实完好、平安保密，为政府采购的统计分析、总结经历教训、承受监视检查、处理纠纷、制定相关政策等工作提供客观根据。管理制度应包括档案要有专职人员或部门负责，要建立档案审核、立卷、归档、贮存和管理制度；要建立借阅制度；要明确保管期限；要建立归档、保存和销毁的标准程序等。 三 标准政府采购控制程序 政府采购控制程序，它是由为合理保证政府采购目的的实现而建立的政策和程序组成。它既可应用于政府采购的某项交易活动中，也可以交融应用于控制环境或会计系统的特定组成局部。一般包括交易受权、职责划分、凭证与记录控制、资产接触与使用、独立稽核五个方面内容。笔者以为政府采购控制程序应做好以下几个方面： 一建立有效的政府采购流程，一方面请购、采购、验收、付款等环节应有交易受权，有相关主管人员签字；另一方面请购与审批、询价与确定供给商、采购合同的订立与审批、采购与验收、采购、验收与相关会计记录、付款审批与付款执行应适当别离，以确保不相容岗位互相别离、制约和监视。 二划清政府采购的政策制定、预算编制、执行采购方案、监视、验收等职能的界限，形成各部门之间的互相制约机制。即：1财政部门负责采购方案的审批、监视检查和政府采购市场准入，但不直接参与详细采购事务，其中监视检查包括政府采购法律、法规、规章的执行情况、采购人员的职业素质和专业技能管理、受理供给商投诉、审查供给商准入资格等。2政府采购机关负责管理和组织采购工作，但无权支付货款。3采购单位负责验收货物。4财政部门国库支付采购资金。 三完善政府采购预算编制，做好“源头控制，完善预算编制程序。在财政预算和采购单位之间建立复核制度。每一财政年度终了时，财政部门总预算、国库支付中心、中国人民银行、代理商业银行、预算单位之间定期对帐。 【1】【2】【3】