食品安全解析毕业论文.doc

1 绪论I本科生毕业设计（论文）所在系 管理系 学生姓名 杨娜 专 业 行政管理 班 级 行政001班 学号 10050344 指导教师 何皞 2014年6月II摘 要食品质量安全关系到人民的身心健康以及社会的和谐稳定与经济的可持续发展，面对日趋严峻的食品安全形势，我国政府部门加大了对食品质量安全监管并采取了一系列相关措施。在政府的严格控制下我国的食品安全局势有所好转，但频繁发生的食品安全事件任令人感到担忧。本文从政府监管的角度针对当前我国食品安全监管存在的一些问题及其成因进行分析，并提出相应的对策，希望能够为解决我国食品安全问题提供一些有益的参考。全文的基本内容由四个部分组成：第一部分是绪论，主要阐述研究的目的和意义、国内外研究现状、基本内容与结构、研究思路和方法；第二部分是我国食品安全监管的相关理论，主要对一些相关概念和基本理论问题进行分析和探讨，为后边的研究奠定必要的基础：第三部分是我国食品安全监管存在问题的剖析，并对其成因进行分析；第四部分探讨我国食品安全监管的对策。要结合我国国情现状，探索有中国特色的食品安全监管体系，这也更加符合中国的实际。关键词：食品安全,监管,问题,对策ABSTRACTABSTRACTFood safety concerns peoples physical and mental health, life security, as well as social stability and sustainable economic development. Faced with the worsening food security situation, the Chinese government has increased the monitoring of food safety, and adopts a series of measures. Under the governments strict control, the countrys food security situation has been improved, however, Chinas food security situation is still not optimistic. The article analysis problem of food safety supervision system and factors that have caused these problems, and then provides some useful suggestions to solve these problems.This paper aims to expound the important strategic status of food safety in national development, further analiysis of the existing system of Chinas food safety problems, learn from foreign food safety supervision, the supervision system of food safety assurance measures.The basic contents of the dissertation is composed of four parts: the first part is the introduction, mainly expound the research purpose and significance, research status at home and abroad, the basic content and the steucture, research ideas and methods; the second part is the theory of food safety supervision in China, mainly on some related concept and theory to analyze and discuss the problem, lays the essential foundation for the behind of the research: the third part is the supervision of food safety in our analysis of the existing problems, and analysis of its causes; the fourth part discusses countermeasures of food safety supervision in China. According to the present situation of our country, explore the food safety supervision system is Chinese characteristic, which is more in line with the actual Chinese.KEY WORDS: Food safety, Supervision and management, Problem, CountermeasureIIIVV目录目录1 绪论11.1 选题背景11.2 研究的目的和意义21.2.1 研究目的21.2.2 研究意义21.3 国内外研究现状31.3.1 国内研究现状31.3.2 国外研究现状41.4 本文的基本框架、研究思路和方法51.4.1 论文结构51.4.2 研究思路和方法52 我国食品安全监管的概述62.1 食品安全相关概念的界定62.1.1 食品安全的内涵62.1.2 食品安全监管的内涵72.1.3 食品安全监管体系的概念72.2 我国食品安全政府监管的必要性93 我国食品安全监管存在的问题103.1 食品安全法律法规体系不完善103.1.1 缺乏系统性、完整性103.1.2 相关法律法规、标准的修订滞后103.1.3 惩罚标准及违法成本过低103.2 食品安全监管部门职责不清113.2.1 多头监管致“角色的权限不清”113.2.2 监管主体部门之间衔接不协调123.3 食品质量安全监管技术支撑薄弱123.3.1 食品标准不统一123.3.2 食品检验检测机构技术落后123.4 食品安全生产和流通环节监管不到位133.4.1 政府对食品的生产质量检测不到位133.4.2 政府对食品的流通环节监管不到位144 完善我国食品安全政府监管的对策154.1 健全食品安全监管法律法规体系154.1.1 清理并完善现有的法律法规154.1.2 及时修订食品安全标准154.1.3提高惩罚标准，加大违法成本154.2 明确各监管部门职责界限164.2.1 一个部门全程监管，明确责任164.2.2 构建权威高效的食品安全协调机构174.3 加快建立食品安全技术支持系统18VV4.3.1 修订、完善现有法律法规，统一执法标准184.3.2 完善食品安全检验检测体系184.4 强化政府对食品安全生产和流通环节的监督力度184.4.1 加强食品生产环节的监管194.4.2 加强食品流通环节的监管195 结论21致 谢23参考文献25II1 绪论211 绪论1.1 选题背景国以民为本，民以食为天，食以安为先。维护食品安全，关系着每个人的切身利益。营造健康的经营环境和消费环境，需要全社会的参与和努力，需要每一个行业各尽其责。只有举全社会之力，形成“人人需要安全食品，人人维护食品安全”的良好氛围，食品安全问题方能从根本上得到解。以全球化的视角，科学地审视中国的食品安全问题，可以清晰地看到，在一系列食品安全事件背后，是中国食品工业所面临的、需要跨越的深层次矛盾和挑战。 首先，中国食品工业基数巨大，食品安全事故发生的概率和显示度高。在我国，每天要加工近11亿公斤的食二是源头污染难以避免，且易于传递到整个产业链。在工业化进程中，对土地、水源的污染加速，来自源头的污染不可避免地传递到整个食品工业的产业链，且短期内难以有效化解；其次，分散的农业生产方式，加剧了原料溯源的难度。1中国的农业分散于千家万户的农民当中，而中国的食品工业在快速的集中。一个庞大的食品工业要面对着一个上千家农户提供的原料，即散点式溯源，因此，在食品安全产业链梳理中，企业溯源的难度极大。分析自2008年以来，中国所发生的重大食品安全事件，如“三聚氰胺”事件、“瘦肉精”事件、“黄曲霉毒素“事件，均发生于产业链的前端，即原料的控制； 再次，快速发展中的失衡及盲目求利当中的失律。中国食品工业用持续30年的高速走过了发达国家食品工业的百年历程。而食品安全事件的发生，正暴露了中国食品工业在高速成长当中致命的短板。食品安全所暴露出来的问题不仅仅是食品安全的问题，更是较多地浓缩了现阶段社会发展中的急功近利及诚信的缺失； 最后，是风险交流已成为中国食品安全的短板。在我国，构成食品安全的三大体系当中，风险交流是最大的弱项。主要表现为：公众科普严重缺失，被忽视；危机事件发生时风险交流的缺位；对食品安全的宣传存在许多非科学因素。 与过去相比，我国食品卫生虽然有了明显改善，但仍然存在着诸多的问题，为此必须对如何完善我国食品安全监管的问题进行研究。1.2 研究的目的和意义1.2.1 研究目的由于食品具有信任品的特性，在食品安全供给上存在着外部性、信息不对称、公共产品问题，市场失灵”就成为一种常态。解决食品安全“市场失灵”的办法就是用政府食品监管这只“有形的手”去弥补市场机制的缺陷。然而这些年的监管实践证明，政府监管的效果并不令人满意，“政府失灵”问题仍然困扰着社会各界。从理论上看，政府失灵的根本原因就在于我们对食品安全监管的机理还缺乏深刻认识，对食品安全概念的内涵和外延没有统一认识，食品安全的决定原理还不清楚，缺乏建立廉价高效的监管体制机制的途径和手段，特别是对如何建立适合我国国情的监管体系研究较少。诸如此类问题悬而未决，并已成为研究食品安全的重要课题，从而切实保障食品安全，保证公众身体健康和生命安全，是我国以人为本的重要体现。此乃选择这一课题的主要原因。1.2.2 研究意义当前，劣质食品坑害消费者的事件时有发生，无证无照经营食品现象屡禁不止。这些违法行为严重扰乱了市场秩序，侵害了消费者的合法权益。因此，工商机关应认真贯彻落实食品安全法和新“三定”方案的要求，切实履行流通环节食品安全监管职责，严把食品市场准入关，规范食品交易行为，依法查处违法违规交易。 加强流通环节食品安全监管是整顿市场经济秩序的客观要求。温总理在今年的政府工作报告中强调，深入开展食品药品安全专项整治，健全并严格执行产品质量安全标准。今年要在全国开展整顿和规范市场秩序专项行动以及“质量和安全年”活动，各行各业都要加强全员、全过程、全方位质量和安全管理。因此，各级工商机关要扎扎实实开展包括食品安全专项整治行动在内的整顿市场经济秩序工作，严厉打击各类违法违规交易行为，切实保障广大人民群众的身体健康。 加强流通环节食品安全监管是依法行政的重要内容。目前，市场巡查、市场预警、市场信用分类监管、个体工商户分层分类监管等是工商机关农村食品市场监管的主要方式。各地工商机关应在实践中进一步完善监管方式，做到规则明确、程序合法、步骤完备，针对不同情况，组合应用，形成整体监管合力。 加强流通环节食品安全监管是应对国际金融危机的重要举措。各级工商机关在查处制售假冒伪劣食品、虚假宣传等违法行为的同时，还应通过发布消费提示和警示、开展消费教育等方式，倡导健康文明食品消费方式，引导食品行业健康发展。 开展专项整治行动是整顿食品市场秩序的重要手段。在加强食品市场日常监管工作的同时，工商机关还应加强对专项整治行动的全面规划部署工作，按照“标本兼治、着力治本”的工作方针，把整治与规范、当前与长远、专项整治与日常监管有机结合起来，除专项整治行动外，逐步将“元旦”、“春节”、“清明”、“五一”、“十一”以及“元宵”、“端午”、“中秋”等节假日期间的专项检查纳入规范化的管理轨道，建立食品安全监管长效机制。1.3 国内外研究现状1.3.1 国内研究现状我国学者对食品安全监管问题的研究与国外学者相比较，起步较晚。随着食品安全问题事件频发，逐步成为大众关注的焦点，政府也加强了食品生产的管理。在这样的背景下，国内关于食品安全的研究也逐渐增多，可归纳于以下几方面： 第一，介绍国外食品安全监管体系的相关经验。兰萍在发达国家和地区的食品安全政策及启示 2008一文中介绍了日本、香港和欧盟等发达国家和地区的食品安全体系及政策实施经验，对我国食品安全监管具有启示和借鉴意义。第二，对食品安全问题的认识及存在现状方面的研究。由于我国长期受到粮食短缺的影响，因此对食品安全的研究开始集中在数量上，也就是从粮食安全为切入点展开研究的。随着我国经济的持续发展和人们生活水平的提高，对食品质量提出了新的要求，对此，许多学者从食品数量安全研究转向食品质量安全研究。我国的食品安全治理主要是从20世纪80年代的食品安全应急管理方面开始的，出现了许多的研究成果和著作。如刘洋分析了国内外食品安全监管的现状，比较了监管方面的差异对我国食品安全监管方面的问题做了多角度的分析，探讨分析了我国食品安全监管体系中公共卫生法律体系、食品质量标准等方面问题。第三，运用法学视角对食品安全监管的研究。张晖在食品安全法治研究一文中分析了我国食品安全监管的前提条件，总结了发达国家立法的先进经验，探究了我国食品安全监管的立法现状，提出完善我国食品安全法律体系的建议。 第四，运用经济学的视角对食品安全监管的研究。岳中刚2005认为食品企业与消费者之间信息不对称，引起市场失灵，为了解决这一问题，政府必须监管食品行业。蒋抒博2006通过建立信息不对称模型，认为市场本身不可能解决食品安全问题，需要政府介入监管。上述从多学科视角梳理了国内学者研究食品安全问题的相关文献，可以得出一个研究问题的脉络，国内学者关注食品安全问题是根据我国实际情况，经济发展状况以及人们生活水平不断提高这些现状来展开研究的，在最开始关注的是食品数量问题，也就是食品数量安全，随后开始关注质量问题，也就是食品质量安全问题。这也表明我国对食品安全问题的研究与国外对相关问题的研究相比较，相去甚远。4当然，我国也不能直接照搬国外经验，要结合我国国情现状，探索有中国特色的食品安全监管体系，这也更加符合中国的实际。要建立有中国特色的食品安全监管体系，还有很长的路要走，需要进一步的探讨和实践。1.3.2 国外研究现状 由于社会经济发展程度不同，国外学者在对食品安全领域的研究进展和侧重点和我国有很大的差异。发达国家在食品安全领域的研究开展的比较早，其研究的内容如下:D.Gale Johnson等人从国家军事和战略的视角来审视食品安全的重要性，并认为在发生重大自然灾害时可以缓解食品需求缺口。Sen从发展经济学的视角来研究食品安全的问题，其认为，只有赋予社会和个人公平的权利与能力才能从根本上解决食品安全问题。联合国粮农组织哈德博士Hartwigde Haen认为世界各国要建立食品安全监管体系，加强各国之间的合作。经济学家Arrow等于1996年提出了环境、健康和安全监督三者之间的成本收益分析原理。Antle1995年提出了食品安全监管的原理，并构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数模型。Pretty等在研究食品安全问题的过程中引入了农业持续发展的思想，应用了生态原则和文化协调性原则，以全新的视角审视了食品生产与消费 ，对食品安全监管理论增加了新的内容。美国学者Grossman认为可以在全社会建立信誉机制，形成高价格高质量的市场均衡，不是全靠政府来监管食品安全问题。发达国家学者对食品安全监管的研究是以政府干预的理论框架为基础进行的，他的理论研究成果同当时的经济学主流观点是相符合的。完善发达的市场经济，是监管发挥积极作用的基础。因为监管者存在着被买通的可能性，有部分学者对此表现出了担忧。因此，学者通过供给成本效益理论、信息对称理论、需求理论及社会均衡理论为基础提出了加强食品安全监督的意见。 1.4 本文的基本框架、研究思路和方法1.4.1 论文结构全文的基本内容由四个部分组成：第一部分是绪论，主要阐述研究的目的和意义、国内外研究现状、基本内容与结构、研究思路和方法；第二部分是我国现阶段食品安全问题的现状分析；第三部分是我国食品安全监管存在问题的剖析，并对其成因进行分析；第四部分探讨我国食品安全监管的对策。1.4.2 研究思路和方法 食品安全监管是一项复杂的系统工程，在这一工程中，内部的诸多要素又是一种互动的关系，必须运用相关理论加以明晰。本论文主要通过广泛的文献研究、理论梳理、数据整理和分析，在吸收已有研究成果的基础上，以管理学为基础，以人力资本理论、农业经济学、发展经济学、可持续发展理论为指导，在研究中坚持理论分析与实证分析相结合、专题研究与系统研究相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，从分析我国食品安全监管的现状及存在的问题出发，简要阐述了食品安全监管的意义，从理论上提出了我国食品安全监管的总体思路和开发战略，最后探讨了食品安全监管的具体对策和措施。2 我国食品安全监管的概述2 我国食品安全监管的概述2.1 食品安全相关概念的界定2.1.1 食品安全的内涵 在马斯洛的需求层次理论中，生理需求摆在最迫切的位置，而食物则是生理需求中最重要的一个组成部分，也是一个想在这个世界上生存的人的必要条件，所以食品对于人而言，有着非比寻常的意义。 食品安全法第九十一九条对“食品”的定义认为食品是指各种供人食用以及饮用的商品或者原料，还包括传统认为的既可以当做食物又可以当做药物的物品，但是仅以治病为目的的药品则不包括在内。食品工业基本术语对食品的定义则为可以为人类所食用或饮用的物质，包括加工后的食品、正在加工的食品以及未经加工的纯天然食品，但是烟草或者只能作为药品的物质则不包括在内。其实广义的食品还包括:食品的原料、种植食品原料的原料、在食品原料种植过程中接触的物质和环境、食品添加物、食品包装物以及食品存放的地点以及周围的环境等，这个定义是从卫生立法和管理这一方面考虑而得出的。 人类要想生存，必须从食物中获取营养，食物对人类来说是得以延续生命的必须物质，那么食物的安全性对人类而一言就尤为重要了，只有安全食品人们才能放心的食用，如果是有毒有害食品，则会严重危害到人们的健康，这也是人们越来越重视食品安全的重要原因。根据世界卫生组织的解释，“食品安全”也就是指:食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。”国际食品卫生法典委员会对食品安全的定义指出，所谓食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。食品安全在我国有2个方面的定义，分别来源于两个英语概念：一是一个国家或社会的食物保障（food security），即是否具有足够的食物供应；另一个是食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题（food safety）。食品安全有2个层次的含义：绝对安全性：被认为是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺，也就是该食品应绝对没有风险。相对安全性：被定义为一种食物或成分在合理食用方式和正常食量的情况下，不会导致对健康损害的实际确定性，但不能担保在不正常食用时可能产生的风险。6中华人民共和国食品卫生法中规定：食品应当无毒、无害和防止食品污染和有害因素对人体健康的危害，保障人民身体健康，增强人民体质，这2 我国食品安全监管的概述就是食品安全的根本内容和定义。2不过，即使有这样的规定，人们仍然会存在不同理解。消费者对食品应当无毒、无害也会理解为食品不能存在危害健康或造成损害的可能性，即消费者总是要求社会提供绝对没有危险性的食品。事实上，有些有害成分是食品本身所固有的，如有毒蘑菇中的各种毒素和扁豆（四季豆）中的皂素和植物血凝素，如果食用时不加注意，就会造成食物中毒，但更多的有害成分是食品在生产、加工、储存、运输、销售、烹调等过程的各个环节中被一些有毒、有害因素所污染。因此，人类消费任何一种食品要保证绝对安全（危险性为零）几乎是不可能的。2.1.2 食品安全监管的内涵 食品安全监管的概念是：国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度； 查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。 食品安全与人的生存权紧密相连，因此具有强制性，这时就出现了政府监管，政府监管对我国食品安全起到了积极的作川，正确理解政府监管的内涵是非常必要的。学术界一般将政府监管叫做政府规制或者政府管制，是在市场经济的条件下，政府为了达成某些公共政策目标而对微观经济主体行为的规范和千预。8主要是在市场失灵的情况下，或者其他特殊情况下对微观一体的干预控制行为。所谓食品安全监管是指政府部门对食品生产、存储、流通、销售等环节进行监督管理的过程是政府职能部门为了维护人民的生命健康而对食品企业进行监管的过程，具有积极的意义，食品相关企业与政府部门是一种法律意义上的权力义务关系，一旦企业违反相关食品安全法律，就要受到国家相关职能部门的惩处。食品安全监管的目的其实是为了维护市场的有序进行，保障消费者的生命安全，尽可能的减少市场失灵造成的损失，它提供的不是一种实物形态的东西，而是一种无形的管理，监督，是一种具有强制性的公共物品。政府监管如果从投入的角度看是与食品安全相关的法律法规，而从产出角度则表现为社会效益或者非效益。2.1.3 食品安全监管体系的概念 “四位一体”食品安全监管体系的概念：“四位一体”即四个要素组成一个系统，四个要素之间紧密联系，共同起作用，依靠其合力发挥最大的效能。四个要素是指政府、市场、第三部门和社会。这四个要素之间发挥各自优势，取长补短，以最大的合力为食品安全监管提供支持服务。值得说明的是，体系的四个要素并不是孤立的物理组织，而是在逻辑和功能上都互相联系的主体。食品监管是一个很复杂的论题，这是因为食品行业是典型的信息不对称行业。由于单个消费者不可能全面掌握有关食品质量的信息，有些食品企业就选择以次充好来牟取利益。当部分企业这样做时，它的竞争对手要是不同步跟进，就会在市场竞争中处于劣势，于是，生产伪劣产品的企业可能赢得市场，真正生产优质产品的企业反倒会被淘汰，这就是所谓“逆向选择”现象。在信息不对称的市场上，这种情形会经常出现，经济学中经典的“劣币驱除良币”理论讲的就是这个道理。在市场失灵时，通常情况下，需要政府实施强制性的规章制度，迫使企业提供安全的食品。就目前正在实施的监管制度体系而论，我国政府对食品质量的监管，制度不可谓不健全，手段不可谓不严厉。然而，事实却表明，这些制度的实际执行效果并不理想。其实，来自公共选择学派的研究早就证明了，如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。5一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息;其次，我们常常以为政府会以实现公众利益为目标，但事实往往并非如此，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来，成为被管制者的保护者，甚至出台被监管者所要求的措施。同时第三部门也存在一些自身无法克服的缺陷，导致了志愿失灵。这样一来，就迫切地需要建立起一个能弥补三个失灵，实现协调统一的监管体系，以达到监管效果最佳化。近年来，国内外食品安全事件不断发生，引起消费者极大不安，世界各国纷纷采取包括立法、行政、司法等各种措施，确保食品安全监管体系的有效性，维护消费者的健康利益，食品安全已经成为世界各个国家公共安全的重要组成部分。而我国目前的食品安全监管体系存在一些问题，因此，“四位一体”食品安全监管体系对于我国的食品安全监管非常必要。第一，能有效的弥补食品安全监管中出现的政府失灵、市场失灵和志愿失灵。 第二，整合各种资源进行食品安全监管。目前在监管的过程中过分地依靠政府，其它主体的力量都没有能够充分的发挥，而食品安全单靠政府是不够的，很多的食品安全事件就证明了这一点。第三，“四位一体”食品安全监管体系不仅强调监管的主体多元化，同时更加注重发挥各自的优势，形成合力，达成一致。目前虽然也是多部门监管，但只局限于相关的行政部门和准政府性的第三部门，而且很少达成一致，有好处的时候谁都想去争取，一旦出现问题了互相推卸责任。比如前面分析的三鹿奶粉事件，国家、企业以及检测部门就相互推卸责任。第四，是更好地维护消费者权利、提升政府执政能力和实现和谐社会构建的目标和需要。2.2 我国食品安全政府监管的必要性首先，政府负有维持和巩固社会稳定的社会作用，政府作为公共行政组织，具有维持和巩固社会稳定的职能。食品安全关系到人民群众的切身利益，关系到社会的稳定与和谐。如果食品安全没有得到很好的监管和保障，人民群众的利益必然会受损，社会秩序也会出现混乱。为此，政府部门必须要履行好职能，加强对食品安全的监管，维护好社会的稳定与和谐。其次，政府负有维护和实现公共利益的公共管理责任政府组织是为了实现公共利益的目标而形成的公共行政组织，具有维护和实现公共利益的公共管理职能。食品安全关系到人民群众的生命安全，关系到社会的公共利益能否得以实现。加强对食品安全的监管，有利于政府部门做到以人为本，保障人民群众的生命健康，也有利于维护和实现社会的公共安全利益。再次，政府负有建立和维护市场秩序的监管责任马克思主义经济学告诉我们，在社会主义市场经济条件下，维护市场秩序不仅需要市场“无形的手”去自我调节，还需要政府“有形的手”实时的加以调控和监管，这样才能形成一个良性的社会主义市场经济秩序。要将“有形的手”和“无形的手”紧密结合起来，二者缺一不可。7加强对食品安全的监管，是政府部门实施“有形的手”的具体体现，有利于更好的维护食品领域的秩序，有利于维护好社会主义市场经济的秩序。最后，政府还负有依法履行职责和提高管理水平的法律责任我国是一个依法治国的国家，宪法是我国的根本大法。食品安全的监管要在一个法定的条件下才能得以实现。政府加强对食品安全的监管是其依法履行职责的体现，同时也有利于提高政府的管理水平。3 我国食品安全监管存在的问题3 我国食品安全监管存在的问题3.1 食品安全法律法规体系不完善3.1.1 缺乏系统性、完整性 就目前而言，我国的食品安全监管法律法规尚不完善，这是导致食品安全问题频发的重要原因之一。现行的法律法规还不能涵盖从农田到餐桌的每一个环节，在面对突发的食品安全事件时有些行政执法部门甚至无法可依。我国与食品安全相关的法律法规虽然并不少，但是法律条款却相对分散而且调整范围较为狭窄，制定一部完整统一的食品安全监管法律法迫在眉睫。9我国目前还没有一部比较系统完整的食品安全监管相关法典。我国现在已经颁布的涉及食品安全监管的法律法规有产品质量法、食品卫生法、食品生产加工企业质量安全监督管理办法等等，现行关于食品的法律有13部，法规26条，这些法律法规主要集中在卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局这5个部门。然而由于这些法律法规最终解释权的主体不一样，同时因执法主体、适用法律不同和定性不准确等，难以监管的情况时有发生。3.1.2 相关法律法规、标准的修订滞后例如，我国颁布的食品卫生法中存在的若干问题：对法律责任规定不严、内容不全，监管机关及其工作人员责任追究机制不明；对于为假冒伪劣食品生产提供原材料者是否予以处罚并没有做出相关明确的规定。又如我国食品卫生法标准仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉等45种食品中规定了291个允许残留的标准，而国际食品法典则对176种农药在375种食品中规定了2439条农药残留标准。如此看来，我们有必要对我国已经颁布的食品卫生法进行修订和完善，以有效遏制和打击食品生产流通过程中的有损害食品安全的行为，以保障人民的身心健康不受侵害。同时我国统一标准并不统一，就拿大米的质量标准来说，市里有“放心米”标准，地方也有自己的“放心米”标准，大家都声称自己的产品质量达标，具体是达到哪个标准呢?消费者并不清楚，如此看来我们还缺乏统一权威的食品安全标准。3.1.3 惩罚标准及违法成本过低 我国现行法律法规对制假售假违法行为的处罚明显偏轻。如食品卫生法规定“除没收或者销毁禁止生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为20元以上、三万元以下”。由于法律规定的处罚力度太轻，不仅不能让违法者受到应有的惩罚，而且还在一定程度上滋长了那些唯利是图者的投机心理。相关法律的滞后也为不法商贩提供了法律漏洞，许多违法者不惜为利而钻法律的空子。另一方面，政府有关监督部门很少将有毒食品生产者向司法机关移送，判重刑的就更少了。那些见诸报端媒体的有毒食品事件的处理结果不外乎是捣毁、查封或者停业整顿，其主要责任人多数都逃脱了法律的制裁。例如浙江省金华的“毒火腿”案件的审判结果是判处被告有期徒刑二年，罚款2万元。16而从韩国的“毒水饺事件”的最终结果中，我们看到那家生产水饺的食品商自杀身亡。这位食品商选择自杀是因为他知道承受不了法律及道义的重罚，此举极大地震撼了其他的不法食品商。反观我国目前对出现食品质量问题的处理力度，我们做的如何呢？可以说如果我国发生像上面类似的毒水饺事件，相信生产商一定不会做出和那位韩国商人一样的举动，由此对比可见，我国如此轻微的处罚力度，很难对制售有毒有害食品的个人或是企业形成打击威慑。3.2 食品安全监管部门职责不清3.2.1 多头监管致“角色的权限不清”我国现行的食品安全监管体质被分割在数十个政府部门，包括农业部、卫生部、工商局、国家技术监督局、进出口检疫局等，而各个部局下面又分设有若干机构，再加上地方各级食品安全监管部门，由此形成了非常庞大的管理监督系统。这个庞大的系统里职权分工混乱，各个部门的职责划分不清，监管标准也不统一。在管理中各上级部门各执其政，下属部门可以同时隶属几个上级部门，向不同的领导负责，按不同的要求展开工作。这样的监管格局下出现了“十个婆婆管不好百姓一顿饭”、“八个部门管不着一头猪”的现象。有时，由于某种食品涉及多个领域，甚至会产生各个部门职责的重叠或者分割，而在各个部门职责冲突时，并没有一个可以加强合作的机制。职责重叠处，各个部门依照其各自的法规标准进行检测处理，重复作业惩罚的现象时常发生。10例如在“苏丹红”事件中，卫生、质检、工商部门都对市场上的涉及苏丹红的产品进行的监督抽查，毫无疑问这些重复抽查行为既加重课行政相对人的负担，同时也浪费了大量的行政执法资源。事实上，根据职责分工，质检部门应主要负责生产领域的食品质量安全监管，工商部门负责商场、储运等流通领域的食品质量安全监管，但相应的行政法规和部门规章并未规定明确，因此造成了两个部门监管的领域互相交叉。3.2.2 监管主体部门之间衔接不协调 我国的食品监管主体各部门之间缺乏有效的沟通协调。“2004年成立的国家食品在食品安全政策、管理和执行上缺乏协调，往往在查一个食品问题时，常常是“牵一发而动全身”，牵涉到许多部门，而各个部门在面对已经发生的食品安全事件时会从自身的立场出发思考：我们去查的话会不会药品监督管理局虽然承担了综合监管、组织协调和依法对重大食品安全事故的调查处理的职能，但是由于组建时间不长，自上而下的既熟悉法律又熟悉业务的监管队伍尚不完备，法律法规也不健全，目前监管起来似乎力不从心”。15再加上各级部门之间缺乏协调无法把资源用到最需要的地方，无形之中便降低了资源的利用率。现有各食品安全监管部门触及到其他部门的权益？如果要执法，究竟又该依据哪个部门的法规呢？这无疑是一个复杂的问题。3.3 食品质量安全监管技术支撑薄弱3.3.1 食品标准不统一 第一，我国不同的食品安全监管机构资源不共享。如农业部、卫生部、工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局都有各自独立质量检测系统，而这些系统的很多资源却没有共享。第二、我国食品安全管理标准体系不完善。首先，由于修订标准工作缺乏有效的统一协调机制，现有的食品安全标准在实施过程中暴露出不少相互矛盾之处，具体表现为各部门现有的执法标准不统一。其次是标准总体水平偏低，国家标准、地方标准和行业标准之间存在着重复交叉或者矛盾，它们之间的不协调使得监管部门在执行过程中经常会觉得无所适从。再次是重要标准短缺，标准的研究薄弱，部分标准的实施状况较差，甚至有些标准并未得到实施。另外食品产业中有些产业有标准，有些没有标准。最后，食品安全标准与发达国家及国际组织相比较接轨程度不够，从而导致标准的可信度在国际上不高。例如我国食品安全国家标准只有40%左右等同采用或等同采用了国际标准，食品行业的国家标准的采用率只有14.63%。诸多食品安全标准以及标准的检测方法已经到了应全面修订和完善的阶段。3.3.2 食品检验检测机构技术落后 从相关资料中我们可知美国食品药品监督管理局的多残留方法可以检测到360多种农药，德国可以检测325种，加拿大多残留检测方法可以检测到251种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药的多残留分析技术。又如2005年的“苏丹红”事件中，由于市县一级均无检验苏丹红的能力，无法自行对相关产品进行检验检测，所以只好按照所曝光的企业及其产品情况对生产厂家的产品进行查处。从2004年以来食品质量问题曝光问题的情况看，有地市级或国家质量监督管理部门发布的，也有其他部门通报的，还有媒体调查、跟踪报道发现的。这样交叉监督方式虽然起到了一定的监督作用，但其最终结果也往往会令企业和大众无所适从。因为对同一产品的检测结果，有部门报告说合格的，也有部门报告说不合格，结果互相矛盾并不利于有效监管。同时我国政府监管部门在新的产品、技术、工艺及资源加工食品的安全性方面研究与评估能力较为欠缺。3.4 食品安全生产和流通环节监管不到位 当前，食品安全事故频发，不断拷问着政府的监管能力。政府部门对食品安全监管的力度不够，是我国当前食品安全事故频发的一个重要原因。这主要表现在以下两个方面：3.4.1 政府对食品的生产质量检测不到位我国有很多相关食品的生产企业，但是有很多食品企业却没有正规的营业执照，更有一些企业打着“国家免检”的旗号从事食品的生产，导致了很多假冒伪劣产品出现在市场，危害着广大人民群众的生命健康。这反映出政府相关部门没有对食品企业准入进行很好的监管，更没有对食品的质量检测到位。1）食品生产环节监管力量薄弱与工商、卫生部等部门相比，质监部门在食品生产环节监管方面的监管力量严重不足。以广西南宁市为例，作为省会城市和中国东盟博览会的永久举办地，目前该市本地所辖6城区和3个开发区均无质监分支机构，食品生产环节监管职责全部由市质监局承担，市质监局专职食品生产环节监管人员仅6人，兼职监管人员（稽查支队人员）也仅有12人，却要对全市近600家食品生产加工企业和食品生产加工小作坊进行监管，相关工作十分吃力。2）生产环节食品质量安全抽检经费不足食品安全法第六十条明确规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。进行抽样检验，应当购买抽取的样品，不收取检验费和其他任何费用。”然而，目前各级政府对食品安全抽检经费的投入仍严重不足。以南宁市为例，每年生产环节的食品安全抽检经费约需400万元，但2012年上半年向南宁市政府共争取到食品抽检费用仅60万元。3.4.2 政府对食品的流通环节监管不到位当前，我国很多政府部门对食品流通这一环节监管忽视了，他们认为已经检测后的食品在流通环节是不会出现问题的。这种意识是错误的。食品流通到市场，需要对其所有的流通环节进行监督，这样才能防患于未然。 在实际工作中，主要存在以下几个方面问题： 1）流通环节食品安全制度执行不严。食品安全法规定流通环节食品经营主体应当执行食品进货查验记录、食品质量定期检查、食品召回、从业人员健康检查等制度。从实际执行情况看，存在进货查验记录不全面，定期清查不及时，召回食品处理难，健康检查操作难等问题。出现上述问题主要原因在于：一是食品安全宣传教育不够，虽然工商部门进行了培训教育，因经费问题、难于长期坚持并形成制度；二是食品经营人员素质参差不齐，安全意识淡薄；三是有些监管制度过于抽象，需要细化。如从业人员年度健康检查制度执行起来就比较困难，健康证发放权限在疾控中心，全县经营人员都集中到县城体检既增加了群众负担，又增添了难度。 2）流通环节食品违法案件查处单一。从全县工商系统看，虽然案件查处数量可观，但以过期、感观变质案件占绝大多数，质量案件少，一般违法案件多，大要案件少。主要原因有三点：一是执法人员素质不适应现代监管要求；二是食品质量监管专业知识强，发现深层次问题有一定难度；三是执法环境不佳，多数案件面临取证困难和说情压力，往往大事化小，大案小办，难以深究质量问题。 3）工商部门监管经费不足，检测手段匮乏。经费保障方面，工商部门目前从食品流通许可、食品安全专项整治、食品安全培训到食品检测抽样等多环节都是免费甚至是亏本运作，没有可靠的经费保障体系支撑。如食品质量监测，食品安全法明文规定监管部门应当定期抽检，并且付费购样和送检，其经费由同级财政列支，但此规定在本县至今未有效落实，既便有拨款支持，也需一事一请示，没有纳入财政预算体系。从检测手段方面来看，全局系统除配备13套快速检测箱外，主要依靠摸、闻、看等传统手段实施监管，而县级农业、质检、药品、卫生等部门都有自己独立的检测机构。工商部门存在机构庞大而投入不足；职能多而手段不强等现实问题。 4 完善我国食品安全监管的对策4 完善我国食品安全监管的对策4 完善我国食品安全政府监管的对策4.1 健全食品安全监管法律法规体系食品安全法律体系的健全，应当是未来一段时间内我国食品安全监管体制建设工作的重中之重。具体来说，食品安全法律体系的建设与完善应注重以下几方面的工作：4.1.1 清理并完善现有的法律法规 对现有法律法规进行认真清理补充和完善，对某些涉及食品安全监管的旧法进行废止或修改，将散存于各法律法规中有关食品安全监管的内容进行整合，制定完整统一的食品安全监管法。尽可能减少立法和执法上的相互冲突，避免法律体系的混乱，保持法制的统一及完整性。未来调整我国食品安全的基本法律法规应当包括食品安全治理体质、食品安全治理内容、食品安全治理责任、食品安全治理环节等具体内容，覆盖“从农田到餐桌”的全过程。3对于已经出台的法律法规，要根据现实条件逐步完善配套的相关实施条例和细则。需要强调的是，不论是制定新法还是修订旧法都应当注意以下两个问题：一是避免部门立法，无论是食品卫生法还是食品安全法，都应当是国家法，而不仅仅是部门法。二是避免成为单纯的管理法、许可法或是处罚法、应当增加社会参与的内容，要给公众提供发表意见和参与讨论的机会。4.1.2 及时修订食品安全标准 经过近几年的努力，我国食品安全标准的制定以及修订工作有了长足的进步，但与国际上其他国家相比，差距任然很大。以农药残留限量指标为例，CAC有2572项、欧盟有22289项、美国有8669项、日本有905项，而我国国家标准和行业标准只有484项。而且我国的食品安全标准总体水平偏低，国家标准、地方标准、行业标准相互矛盾，重复交叉。许多新颁布的国家标准的发布，应该及时随着检测标准和行业标准而修订。例如2005年1月发布，10月1日起实施的食品中农药残留限量中涉及的许多标准都亟待修订，其中无公害、绿色食品蔬菜标准大部分都需要重新修订。4.1.3提高惩罚标准，加大违法成本 在现实情况中，有毒食品的生产者和销售者里，除了有一部分不懂法律盲目受利益驱逐之外，绝大部分违法者是在预期的较大获利和较小惩罚之间权衡后而有意为之的。因此，只有加大处罚力度，提高制售有毒食品的风险成本，使其违法成本大于违法所获利益，不法生产者或者销售者才会停止违法，所谓提高惩罚标准，就是对于生产或者销售有毒有害问题食品的企业或者个人，无论其生产数量大小都要移送司法机关追究其刑事责任，并严厉惩罚，甚至使其倾家荡产，还可以参照“肇事逃逸不得再开车”的规定，让经营者终身不得从事食品行业，对于情节严重者要处以重刑以达到“杀一儆百”的效果。这样财产刑和人身刑同时执行，可以在一定程度上主导一个经济人或者企业的理性选择，促使其守法生产、经营。4.2 明确各监管部门职责界限 一个具有权威性的国家食品安全监管机构统一组织、协调和管理与食品安全相关的所有工作是保证食品质量安全的大前提。我国现行的监督管理体制中多头管理、各自为政的现象十分明显，监管不力、效益低下问题也很严重，而我国食品药品监督管理局根本无力协调各大部门，因此建议成立国家食品安全委员会，由一位国务院副总理兼任主任，农业部、卫生部、质检总局等各大部门为委员会成员。11委员会统一组织、协调、管理与食品安全相关的所有工作，各大部门早委员会的领导下进行日常工作，科学的划分各部门的职责权限，例如农业部门主要负责初级农产品的监管，质监部门主要负责加工食品在生产和流通环节的监管，而卫生部门主要负责监管消费环节和餐饮业以及负责食品安全综合管理。遇到重大事故涉及到多个部门时则由委员会统一领导并分配任务。另外建议成立垂直管理的地方食品安全委员会，可由地方政府副职担任委员会主任。如此一来，便可以在一定程度上解决多头监管、职责不清的问题。4.2.1 一个部门全程监管，明确责任 我国当前食品安全监管方面的监管原则是每个部门分管一个环节以及主要方式采用分段监管，同时辅助以品种监管的方式。所指的品种监管就是以食品的种类为前提，进行相关职责的分工，不同部门管理不同的食品，每个部门能够进行很细的分工，同时了解自己的职责。所指的分段监管就是以监管环节来进行划分，也就是每个部门分管一个环节，但是，处在一个级别的不同的部门之间由于缺少必要的沟通，而且每个部门的执法法规不同，很难对食品监管起到良好的作用。分段监管最大的缺点就是由于对每个部分的全力进行分割，无法明细各自的责任，所以产生了效率低的执法，但是品种监管就能够对这个缺陷进行克服。虽然，在制度上分段管理看起来分工非常明确，但是食品安全本质上却不会分段，是一个整体。就是由于涉及到了很多部分，所以每个部门都对其进行推诿，认为不属于自己的监管范围，这样就造成了监管重复、空白、冲突和脱节的问题。如果安全事故发生，由于涉及的部门众多，所以每个部门都能够推脱责任，最终这个事故就会不了了之。责任不明确的另一种意思就是，对责任追究的本身已经无法追究了。因为我们没有明确而严格责任追究的规定，如果追究不力，又纵容监管部门不作为。在充分考察食品安全分段监管经验教训下，与其“三个和尚没水喝”，还不如安排一个专职和尚挑水；与其几个“婆婆”无法管理好一件事，还不如挑选出一个“婆婆”对食品安全进行监管，这样就避免了职责重叠现象，同时内耗问题也得到了解决。根据我国目前的实际情况，可以对美国的成功经验进行借鉴，虽然，对食品监管有很多部门进行参与，然而，可以通过管理主体对其明确分工，就能够避免在执法过程中扯皮的现象发生。制度上发生转变，食物由一个部门全过程监督管理。“对食物链条实施全过程、全方位的监管可以使食品从农田到餐桌全程监管的责任主体明确，减少机构间的交叉和重复，能够有效避免多头监管带来的推诿扯皮等政府监管效能低下的弊端，彻底解决部门间分割与不协调问题，而且可以有效降低食品安全监管执法与检验检测等各方面的经济成本，提高食品安全监管的效率，促进食品产业科学发展、安全发展、持续发展，不断提升我国食品安全的质量安全水平、市场竞争力和国际信誉。”4.2.2 构建权威高效的食品安全协调机构我们对食品安全问题高度关注，对食品的安全性和有效性也提出更高要求，现行食品安全监督管理体制，既有重复监督，又有监督“盲点”，不利于责任落实。食品安全监管能力也需要加强。为进一步提高食品药品监督水平、管理水平，有必要推进有关机构和职责整合，对食品安全实行统一监督管理，要指导一个部门进行管理。这种体制克服了多头管理的弊端，同时还具有如下优势：第一是能够提高执法效率，各个部门之间出现的推诿、扯皮现象得以彻底解决；第二是这一制度能消除各个部门之间相互推脱责任的现象，出现问题是要追究责任的。14如今，全球都朝着这样的趋势进行发展，也就是集中一个部门对食品进行安全监管，其他部门主要起协调的作用。新的食品监管机构将纳入质监局的生产环节的食品监管、工商局的流通环节食品安全的监管职责。新组建的机构将负责对从农田到餐桌，对从生产环节、流通环节、消费环节等各个方面食品的安全性、有效性来统一管理，建议这个部门同时负责食品安全风险评估、食品安全标准的制定。只有这样，新的食品安全监管部门才能创新管理方式、转变管理概念，充分发挥市场的自我调节机制、社会监督机制，只有这样，行业才能自律、企业才能承担主体责任，食品整体质量和食品行业的整体水平才能不断提高。所以，我国构建的食品安全管理机构要有绝对的权威。食品安全管理的主要趋势就是集中进行监管。同时，也是我们对现有机制进行改革的主要方向。然而，不论是集中还是分散，食品安全必然要联系其他相关部门，同样需要其他部门的全面配合与大力支持，建设集中权利的食品安全管理单位已经被应用于实践，得到了市场的检验，收到了良好的效果。 4.3 加快建立食品安全技术支持系统4.3.1 修订、完善现有法律法规，统一执法标准一是解决立法过程中存在的一些漏洞、缺陷和交叉等问题，增强法律效力。具体内容包括：清理与食品安全有关的标准、检验检测等方面的法律法规；对于已经出台的法律法规则要根据实际情况逐步完善配套的实施条例和细则，当出现新的技术、产品或产生新的健康危害时，要及时修=修订或制定相关的法律标准。17二是清理与食品安全有关的产品、卫生标准，构建食品安全标准体系，可由质检总局和卫生部、农业部、食品药品监管局等部门一起提出修订和制定的意见。同时充分发挥农业、质检、卫生、工商等部门中检测机构的作用，完善检验检测体系，实现资源共享，避免不必要的重复检测。4.3.2 完善食品安全检验检测体系建立健全国家食品安全检验检测体系，提高监管部门的检测能力。一是尽快建立独立的、公共权威的食品