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摘摘 要要 针对我国工程招投标中出现的现行的相关法律、法规不完善；招投标各方操作 不规范；现行的评标机制、评标办法在技术层面上还有待改进等问题。论文提出； 要从完善我国相应的制度、法规入手，形成统一、明确、合理、严密、可行的招投 标规范体系。论文讨论了招投标各参与主体的行为，提出要规范政府、招标人、招 标代理机构、评标机构、建筑企业的行为，建立相应的约束、规范机制。论文结合 现行的综合评标法，探讨了进一步改进评标方法的科学合理性，建议实行无标底招 标，建立新的投标企业评价模型。 论文还通过案例分析，从实践上分析了现行招投标活动不规范的原因、表现， 并提出了一些措施。 关关键键词词: :工工程程招招投投标标 规规范范化化 对对策策 ABSTRACT AsamosteomPetitivePurchasingtoo，bidding is widelya adopted in diveres fields of society and life,which brings great influence not only to macro economy,but aiso to micerocosmic individual action. To deal with these defective points,this article focuses on three aspects. bidding agent/organization and Construction Company.For the second,improve and perfect related policy and regulation.For the third,starting from existing comprehensive valuation method of bidding to further improve scientific rationality of estimation method.This article mainly raises following countemeasures of standardization;further improve law of bidding and related regulations:improve traditional bidding methods to meets the situation of our country.Implement bidding without preset reference price,set up valuating model of bidding company and use thinking of unclear comprehensive to valuate project. Keywords:project bidding standardization countermeasure 目目 录录 1 1 绪绪论论. .1 1 2 2 我我国国建建设设工工程程招招投投标标法法律律法法规规制制度度现现状状与与探探讨讨. .1 1 2.12.1 我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题 .2 2.1.1 工程招投标法律法规不够统一.2 2.1.2 工程招投标法律法规不够明确，影响其实践性.2 2.1.3 工程招投标法律法规不够严密.3 2.1.4 评标过程不规范工程招投标法律法规不够合理.3 2.22.2 实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策 .4 2.2.1 统一全国各地、各部门的工程招投标法律法规制度.4 2.2.2 提高工程招投标法律法规制度的明确性与可行性.5 2.2.3 提高工程招投标法律法规制度的严密性与合理性.5 3 3 建建设设工工程程招招投投标标各各方方行行为为的的规规范范化化. .6 6 3.13.1 我国招投标中招标单位现状及规范化措施我国招投标中招标单位现状及规范化措施 .6 3.1.1 我国招投单位招标的现状.6 3.1.2 招标单位行为改进措施.7 3.23.2 我国招投标代理机构的行为规范我国招投标代理机构的行为规范 .8 3.2.1 招投标代理机构现状.8 3.2.2 招投标代理机构行为改进措施10 3.33.3 我国招投标中投标企业行为的规范我国招投标中投标企业行为的规范 11 3.3.1 我国招投标中标企业的现状11 3.3.2 投标企业行为改进措施12 3.43.4 我国招投标中政府行为的规范我国招投标中政府行为的规范 12 3.4.1 我国招投标中政府行为现状及存在问题12 3.4.2 改进措施14 4 4工工程程招招投投标标规规范范化化案案例例分分析析. .1 17 7 4.14.1 案例一案例一 17 4.1.1 案例概述 17 4.1.2 案例分析18 4.24.2 案例二案例二 18 4.2.1 案例概述 18 4.2.2 案例中不规范化及对策分析19 5 5 结结 语语. .2 20 0 参参考考文文献献. .2 21 1 致致 谢谢. .2 22 2 1 1 绪论绪论 招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛 实施，它是一种富有竞争性的采购方式，是市场经济的重要调节手段,也是基本建 设体制改革的一个突破口。建筑工程招标投标制度在我国已经推行十多年。十多年 来，我国的招标工作虽然得到了长足的发展，取得了一定成效，但是仍然存在一些 困难和问题，影响我国招投标工作进一步开展。 我国招投标事业发展步伐不快的原因是多方面的，但主要的还是认识问题。招 投标在世界上己有近 200 年的历史，在我国开展此项工作毕竟才只有十几年，可以 说是市场经济中的一个新生事物。招标的优越性及其在经济建设中的作用还不为社 会各方面所认识，未被普遍接受，因而导致招标投标工作中存在着诸多问题和认识 误区，如：工程招投标法律法规不够统一、工程招投标法律法规不够明确、投标单 位为中标采用违规行为、政府监督管理部门监督不利等。本文针对以上问题提出相 应的措施，希望对我国招投标业有所帮助，更希望我国招投标制度变的更加成熟且 科学合理。 2 2 我国建设工程招投标法律法规制度现状与探讨我国建设工程招投标法律法规制度现状与探讨 改革开放以来，建筑市场工程承发包从政府建设行政主管部门指令性计划分配 任务，到施工企业自己上市场揽取业务，再发展到今天在有形建筑市场（政府投资 项目）参加竞标。在从计划经济到市场经济转轨过程中，由于建筑市场僧多粥少、 市场竞争过度，各施工企业或其代理人为了获取承包合同采用了许多不正当的竞争 手段。建筑市场违法违规现象时有发生，引起了社会各界广泛关注，成为了反腐败 工作中的热点问题。 2001 年以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩序的重点，各地投入 了大量人力物力展开了声势浩大的整顿活动，也查处了一些典型案件，然而并没有 从根本上扭转较为混乱的市场秩序。建筑市场整顿从 1986 年以来几乎年年进行， 但建筑市场依然是违法违纪案件的高发区，只不过不同阶段发生在不同类别的人群 2 中。建筑市场存在的问题积重颇深，不是靠权宜之计“运动战”所能解决的，必须 从目前社会大背景及建筑市场运作的制度设计中寻找原因，对症下药，才能达到规 范市场的目的。 目前，建筑市场招投标活动中存在问题的焦点在政府投资工程上，特别是这些 工程在招投标阶段“暗箱操作”、“违规操作”，剥夺了潜在投标人公平竞争的机 会，同时给一些腐败分子提供了“寻租”沃土。建筑市场经过多次整顿虽然取得了 一定成效，但违规行为从公开到隐蔽，从个别人“一锤定音”到整个招投标过程不 正当的“系列操作”，形成了程序上的合法而实质上渗透着腐败。这种状况不予以 整治危害性更大，将使建筑市场处于非良性竞争状态，危害行业的健康发展。 2.12.1 我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题 2.1.1 工程招投标法律法规不够统一 众所周知，市场经济从一个侧面来说也应该是法制经济，而法制应该是一个统 一的整体。招投标制推行以来，国家、省、市制定了一系列有关招投标及建筑市场 的管理规定，但是随着招标投标法的出台，现行的招投标管理办法存在很多与 该法不一致的地方，许多地方与招标投标法配套实施的办法和意见一直没有出 台，有些原来的法规条文与招投标法相抵触，导致无法推进招投标工作的深入开展， 无法使招投标工作适应市场经济发展的需要。 现阶段我国的建设体制还存在一定程度的条、块分割，各个法人单位承担项目 业主，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监督。为了解决各项目法人单位的专 业素养问题，在招投标阶段引入了招标代理制，施工阶段聘请社会监理，并强制性 地接受政府监督。从实践来看，建设市场存在的问题大部分都萌芽于招投标阶段， 招标代理制引入并没有实现工程招投标过程的贯彻“三公”原则。例如，有的地方 或部门自行规定不公平的工程投标许可、资质验证、注册登记等程序和条件，阻碍 其他地方、部门投标人的进入，既影响了工程招投标制度在全国范围内的统一性、 公平性，又不利于统一、开放、竞争、有序的工程招投标市场形成。 2.1.2 工程招投标法律法规不够明确，影响其实践性 我国工程招投标制度建立以来、尤其是招标投标法实施以来，工程招投标 正逐渐走向规范化，招投标市场正常的竞争秩序正在形成。但是目前的招投标法律 3 法规在有些方面还不够明确、不够具体，影响了它在实践中应用的效果。我国投资 建设领域的改革正在深入发展，许多新的投资建设方式出现，但现行的招投标法律 法规缺乏这些方面的明确规定。例如，代建制己经成为我国政府投资建设项目的重 要管理方式，代建公司的性质、地位范围不同于单纯的招标代理机构，如果仅仅以 现行法律法规关于招标代理机构的规定作为代建公司应遵守的规范，那么代建公司 在招标阶段与建设施工阶段的职能就会相互脱节，就难以很好地发挥代建制的作用。 再如两阶段招标是常用的招标方式之一，现行法律法规却缺乏对它的针对性条款， 其中如两阶段由同一评标委员会评标还是由两个不同的评标委员会评标、如果设立 两个评标委员会那么它们之间的关系如何等等，都没有做出明确规定。在这些特殊 场合，招投标活动应如何规范化是不明确的，判断有关方面行为是否符合规范也很 困难。 2.1.3 工程招投标法律法规不够严密 我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，在这种新旧体制交替过程中有些地 方招投标管理机构存在着机构不健全，职责范围不明确等一系列问题。由于有关规 定不够严密，管理与招标代理等中介服务职能不分，大多数招标代理机构属于半官 方机构，一些招标代理关系的产生不是出于发包人本身的需要，而是变相强制的结 果。有些招标代理机构发展还处于混乱、无序的状态，造价人员素质参差不齐，专 业技术人员不配套，管理工作落后，人员没有形成统一道德规范.很难适应市场化 运作原则的要求。 政府监督管理部门是招投标活动的监督主体，从法规上说，行政主管部门目前 主要依靠(建筑法)、(招标投标法)及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在 实际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由 裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人(招标代理人)“暗箱操作”提 供可乘之机。按照我国目前工程招投标法律法规的规定，对工程招投标过程的监督， 主要由业务或行政上的主管部门实施。这一规定不能有效地预防招投标中的地区保 护主义和行业保护主义 2.1.4 评标过程不规范工程招投标法律法规不够合理 我国现行的工程招投标法律法规存在一些不够合理的地方。以工程评标方面的 规定为例，就存在这样一些问题: 4 关于评标专家的部分规定不够合理 我国现行的有关法律法规把工程招投标中的评标专家限定在工程所在的省、市、 自治区范围内，有些城市的评标专家库更仅限于本市专家。这不利于评标专家库的 建立和有效运行。目前，评标专家库的建立还处于起步阶段，进展较慢。只有一些 条件成熟的大、中城市建立了具有一定容量的评标专家库，合乎条件的评标专家在 数量上显得不足。特别在库容不足的情况下，专家评委的准入门槛较低，致使专家 评委素质参差不齐，影响了评标质量。 有关制度安排的评标时间短，往往影响评标质量 按招投标法的规定，有效的投标人不得少于三个，因此一般情况下，中、小型 工程有效的投标人将达 3 一 6 个，而对于大型工程，特别是采取公开招标的项目， 有效的投标人将达 7 个以上。据笔者调查，目前多数情况下规定的评标时间约为半 天至一天，专家对每个投标人的投标文件的评审时间只有 1、2 个小时，而一般情 况下，每个投标人仅施工组织设计就长达数十页甚至超过百页，并且随机抽取的专 家评委对工程的背景资料事先一无所知，在如此仓促的时间内，专家评委很难对各 投标人的投标文件做出全面、科学的评价，因而很难实现评标工作中所要求的择优 选择中标人的原则。 有关制度下评标方法定性成分多，定量成分少。 各地现行的招投标评标办法多是评委打分制，这种综合评分制定性成分多，缺 乏可遵循的定量的科学标准，有些专家又以主观臆断代替科学客观评价，导致评标 的随意性，且无法避免某些专家的恶意倾向，从而使评标无法达到预期的效果，也 无法选出真正最好的投标单位。 2.22.2 实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策 2.2.1 统一全国各地、各部门的工程招投标法律法规制度 为了给全国各地、各部门的工程招投标活动提供统一的标准，中央有关部门应 该根据有关法律精神、我国建设领域实际情况以及我国实施这些法律中需要解决的 各种问题，及时制定招标投标法的实施细则。然后，应该根据这个统一标准， 对全国各地、各部门现行有关工程招投标的行政法规、临时规定等全面清理，废止 那些不利于工程招投标市场开放和公平、平等竞争的“土政策”，修改那些地方保 5 护、部门保护的条款。 2.2.2 提高工程招投标法律法规制度的明确性与可行性 我国的工程招投标法律法规制度应当适应工程建设领域的新变化，根据建筑 法、招标投标法、合同法等法律的基本精神，为工程招投标领域的新生 事物(如代建制等)和合法的特殊操作方式(如两阶段招标等)及时提供有利于其健康 发展的新的规范，使工程招投标法律法规制度更加明确、具备更好的可操作性。 统一工程招投标法律法规制度，是统一各地方、各部门、各阶段、各环节处理 工程招投标中各种关系的准则、标准，而不是取消或削弱各地方、各部门等依法应 享有的立法权力和行政权力。各地方、各部门在不违背工程招投标法律法规制度统 一标准、基本精神的前提下，可以根据本地、本部门特殊情况，制定各自管理范围 内的工程招投标法规、办法等，提高工程招投标法律法规制度的适应和实践性。 2.2.3 提高工程招投标法律法规制度的严密性与合理性 我国的工程招投标法律法规制度应当严密划分各有关机构的管理权限和管理责 任，不留空白、死角，以提高其执行效果。其中尤其要严格、合理规定工程招投标 的监督权限和责任。为了避免和抑制建设主管部门实施招投标监督时可能出现的地 方保护和部门保护，对于金额巨大的公共工程项目，可明确规定由行政监察部门和 工商行政管理部门参与监督，并受理有关的举报和投诉，以提高这类工程招投标的 公平性、合理性与廉洁性。 应当在有关工程招投标的行政法规制度中，设立工程招投标行政责任条款，明 确规定工程招投标过程中政府工作人员的行政责任，并规定对工程招投标过程中政 府工作人员管理不善、处理不公、监督不力、行政不作为等的行政责任追究方式。 对一些工程招投标法律法规制度中具体规定不够合理的部分，也应该修改调整。 例如，针对上述评标制度中存在的问题，可规定大型公共工程项目招投标中，评标 专家委员会内应有一定比例的非本地专家，并规定非本地专家的随机抽取办法;对 不同规模、不同技术复杂程度的工程，分别规定不同的评标最低时限。至于评标具 体方法则不应限于某一种，而可规定多种可选择的方法，根据工程项目性质、规模、 技术特征等而定。 6 3 3 建设工程招投标各方行为的规范化建设工程招投标各方行为的规范化 随着我国社会主义市场经济的深入发展，市场机制逐渐成为各行各业的主导力 量，建筑业也出现了积极的努力态势。为保证工程质量，国家制定了建筑法和 招投标法，要求工程建设必须公开招投标。 建筑市场招投标活动中参与方一般包括招标人(建设单位)、投标人(施工单位)、 评标委(评标专家)和招标代理机构(招标中介服务单位)。其中招标代理机构所进行 的招标代理工作本质上是一项社会中介服务，是接受招标人的委托，为其提供建设 工程招标服务。由于中介服务的性质决定了招标代理工作成为招投标各方利益矛盾 的焦点，因此从招标代理机构角度就可以通过招投标活动的内部比较深入地观察到 参与各方的行为。政府招投标管理部门是整个招投标活动的监管者，具有活动规则 的制定权和对活动全过程的监督管理权，因此从招投标管理的角度比较全面地观察 到参与各方的行为。同时，在实际工作中，由于市场法制建设不健全、监督约束机 制还不完善、个别制度存在漏洞，招标单位和投标单位秉承“上有政策、下有对策” 的观念，暗箱操作，规避招标等违法现象时有发生因此，有必要分析招投标过程中 市场各方主体的行为，找出各种违规操作的原因，从源头上加以控制，规范招投标 机制。 3.13.1 我国招投标中招标单位现状及规范化措施我国招投标中招标单位现状及规范化措施 3.1.1 我国招投单位招标的现状 本文所述的招标人是对招标业务委托方的泛指。根据招标业务的对象不同，招 标业务委托方的性质也是多样的，有业主方、项目管理(代甲方)公司、主管部门、 投资公司等等。随着法制的健全，大多数招标人在招标过程中能够做到遵章守纪、 依法办事。但与此同时，仍有一些招标人的行为存在着一些问题。 在现阶段，我国投资主体以国有投资为主，而在具体工程项目上，投资主体的 法人代表却是自然人，他们之同没有直接的利益关系，缺乏利益约束，责权利不对 等。所以部分建设单位在招标过程中为了维护部门和小团体，甚至是个人的私利而 7 千方百计在招标过程中违规操作，以达到私下交易的目的，严重扰乱了正常的建筑 市场交易秩序。 招标人对有关招投标法规不了解，事前计划不周，工作不细，造成招标条件 与实际条件不符。招投标法规中对程序性的规定是相当明确的:如发布公开招标信 息的最短时间、从发标到开标之间最少的间隔时间等日程方面的规定:有从发布招 标信息、发标、现场踏勘、答疑、开标、评标等程序方面的规定;有招标信息、招 标文件编制内容等技术方面的规定;还有评标专家、招标人委托评标人的资质方面 的规定等等。但是由于现在很多招标单位对这些法律法规不了解，造成很多招投标 活动不能顺利进行。 工程规避招标或暗箱操作，进行假招标。工程发包中，招标单位常常把 应整体发包的工程划分为很多标段，将工程肢解规避招标。在邀请招标中，一些招 标人在招标前就己内定好施工队伍，表面上邀请几家单位参加投标，实际上除内定 的投标人外，其它的投标人都是陪标。 资格审查流于形式。资格预审文件编制不够合理全面，预审过程只注重形式， 对投标人提供的各类证明材料没有加以实质性的审查和核实，让不合格的投标人蒙 混过关。 招标带有倾向胜。少数业主法律意识淡薄，为谋取私利与投标人串通勾结， 将工程招投标限制在本地区、本部门内进行，排斥外地、外行业有实力的企业。业 主对投标人提出与招标项目实际要求不符的或过高的资质等级要求，与投标人私下 谈妥条件，或进行权钱交易，为投标人“量身定制”资格预审文件，为其入围提供 便利。 在招标中漏标、泄标。标底在编制过程中要准确性和保密性相统一，由于标 底涉及人员和环节较多，投标人把投标书送达后，进行标底的最终审计工作，标底 的保密性靠时间差来保证，容易出现漏标、泄标的现象出现。 3.1.2 招标单位行为改进措施 招标单位行为不规范的问题，大多数主要发生在国有投资和国有参股的工程项 目中，原因是这类工程项目的建设单位还不是真正意义上的业主。要规范招标表单 位的行为主要从以下两个方面: 要加大改革力度，尽快探索建立政府投资工程建设管理体制，国有投资和国 8 有参股的工程项目招标应从制度上加以规范。 要加大规范力度，在一些重点环节上，依法采取措施，防止招标单位违规。 比如在评标委员会的组成上，招标单位与其代表不得超过三分之一，其他评委必须 从专家库中抽取，使招标单位无法操纵评标专家;对评标办法必须严格进行审查， 防止招标单位将倾向性内容写进评标文件，达到操纵招标的目的;在定标环节上， 如果招标单位不确定评标委员会推荐的第一中标候选人，必须有充分的理由，绝不 允许其随意改变评标结果。定标结果必须在指定媒体上公示后方可发出中标通知书。 3.23.2 我国招投标代理机构的行为规范我国招投标代理机构的行为规范 3.2.1 招投标代理机构现状 所谓的招标代理机构是指受招标人委托，代为从事招标组织活动的中介机构。 我国是 20 世纪 80 年代初诞生了第一家招标代理机构，随着招投标事业的不断发展， 招投标代理机构在招投标活动中发挥了越来越大的作用，这些招标代理机构拥有专 门的人才和丰富的经验，对于那些很少接触招标，招标项目不多或自身力量不足的 项目单位来说，具有很大的吸引力。招标人在代理机构的选择上又绝对的自主权， 不受其他组织或个人的影响、干预，任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定 招标代理机构。但是目前，招标代理机构在我国兴起和发展时间不长，还存在着很 多的问题，现状中存在的问题主要有四个方面: 技术水平参差不齐，存在着不少低素质的代理公司，有很多的代理公司挂靠 现象严重，人员素质和业务水平较差。这些代理机构在执业代理业务时缺乏诚实信 用。招标代理机构与委托招标人之间的配合应该建立在充分信任的基础上，一方面 招标人将业务委托给招标代理机构时应给予其充分信任;另一方面招标代理机构应 遵循法律、法规，严格依法代理，为招标人提供廉洁、优质、高效的服务。但是有 些代理机构只要承接到业务就万事大吉，根本不注重服务质招标投标量，抱着只要 中标通知书出来就可以了结的心态，敷衍了事，对招标文件、评标办法、回标分析、 评标报告等重要资料只要从其他项目中拷贝过来就算完事，根本缺乏针对代理项目 的特点，开展实实在在的代理工作，结果出现随意省略现场踏勘、_答疑等必备的 招标程序;招标归档资料残缺不全等等。这也导致行业内对招标代理的认可程度低 9 下，“快递员”、“资料员”等的称谓时有耳闻。 代理费报价混乱。有相当一部分招标代理机构不是靠自身优势和服务质量来 树立品牌，而是靠恶意竞争来拉取客户。收费方面按照管理规定打六七折己算好的， 对折甚至更低的报价也不鲜见。过低的报价严重扰乱了招投标代理市场的秩序，降 低了市场对招标代理工作重要性的认可度。在低报价收费现象严重的同时，也存在 着另一极端的高收费问题。在一些政府投资或国有投资的项目中，个别招标代理机 构利用招标人管理不严甚至与招标经办人串通，私自变相或提高收费标准，以达到 高收费日的。 代理费收取上的混乱。目前有些招标代理机构的报酬不是向招标人收取，而 是转嫁到中标单位身上，向中标单位直接收取或变相由其支付。更有甚者，有的招 标代理机构要求特定的(招标人意向的)投标人先支付代理费，而只要该投标人先行 支付了代理费，他们就在招标文件的条款上编入对该投标人有利的条款。还有个别 招投标代理机构为了增加利润，在招标文件工本费、资料费上做文章，使一份招标 文件收取一二千元甚至更高，严重增加了投标人的负担。 非正规的招标代理机构靠一些有“影响力”的人物帮忙拉关系，靠与招标经 办人之间私下协议，采取业务费用“回扣”等不正当手段“开拓”市场。有的招标 代理机构为了能承接到项目，在利益驱动下，对个别招标人的违规操作出谋献策， 提供种种便利，按照招标人的意愿对招标文件、回标分析进行“量体裁衣”。上述 问题的出现一定程度上导致市场竞争的无序化。招标代理机构为招标人提供的招标 服务大致分为程序性工作和技术性工作。程序性工作主要包括协助招标人报建，协 助招标人审查投标人资质，组织投标人踏勘现场和答疑，组织开评标，协助招标人 确定中标单位等内容;技术性工作主要包括拟订招标方案，编制资格预审文件和招 标文件，编制工程量清单和标底，进行标书回标分析，草拟工程合同等内容。不同 的项目，其程序性工作是基本相同的，只要掌握了程序，招投标过程就可以基本走 下来。有些实力不强甚至是挂靠的招标代理机构正是看到了这一点，几乎放弃了技 术含量，纯做“快递”，同时也大幅度压低了相关收费。而正规的招标代理机构还 是从技术性工作上下手，牢牢把好各环节的质量关，提供高质量的差别化服务。正 是由于那些“快递”机构的干扰造成了目前招投标代理市场的混乱。面对质量与价 格这一矛盾体的存在，相关管理部门只有加大监管力度，才能大力缩减“跑腿公司” 的生存空间。当然作为正规的招标代理机构，在强化管理部门监管的同时，加强自 10 身管理也是必不可少的。 3.2.2 招投标代理机构行为改进措施 加大对招标代理机构的培训。利用各种业务培训的时机，加强对招标代理机 构单位工作人员的法制教育和执业道德教育。其次必须加强对招标代理单位机构的 约束，促进其规范从业。要依法加强对招投标程序和过程的监督，对招标文件的重 要条款要严加掌握，防止招标人设立背离三公原则，要及时查处各种违法行为，保 证招投标工作的依法进行。临安市招标办己要求代理机构将代理的工程经业主签署 代理水平后，放入招标代理机构的从业水平考核范围。同时还要发挥监察局共同参 与的监督职能作用，进一步规范和约束业主的行为，减少对招标代理的干扰，规范 国有投资及国有投资占主导地位工程业主的行为，促进招标代理行业的有序竞争和 发展。要加大招标代理监管力度，提升招标工作质量。要严格招标代理机构的资质 认定审批工作。凡达不到条件，有挂靠人员的，特别是挂靠在各级主管部门未脱钩， 或明脱暗中未脱钩的，招标资质决不能审批。同时对招标代理资质应纳入动态管理 范围，应列入年检考核的内容。一旦发生重大违规，违纪的现象发生要从重处罚， 严重者可上网公布“黑名单”连续两次违规可出示“黄牌”警告，停业整顿，净化 投标代理市场。 加大对招标代理行为的监督管理。特别是主要招标文件，如资格预审文件 、招标文件，现在按规定实行报备制。各级招标监管机构收到上述文件后要及 时审阅，真正发挥政府招标监管部门的作用，促进招标工作顺利健康发展。同时加 强从业资格管理。在资格审批中严格资格标准，做到符合条件的保留、优秀的升级、 较差的淘汰，引入优胜劣汰的竞争机制，积极探索从业人员职业资格制度，建立专 职从业人员持证上岗制度，确保招标代理队伍的质量。 组织评标必须按招标文件规定的评标方式和标准进行。不能按招标人(或代 理人)的意志来操纵评标走过场，更不能修改和补充评标办法，要充分发挥评标委 员会的作用。要真正体现公正、科学、合理，按招标文件评标、定标。同时建议建 设主管部门对招标代理机构年检时应提出本年度招标代理业绩的服务质量投诉情况 等作为年检重要依据。 招标代理机构加强自身建设。招标代理机构要加强自身建设、引进优秀专业 人才，在练好内功提高企业素质上下功夫，才能求得企业的生存和发展。同时要充 11 分发挥招投标协会的作用，建立招标代理行业的自律准则，不断完善行业内的自我 约束机制。 加快欠发达地区招投标代理机构的发展。全国第一批约有 228 家招标代理机 构，主要分布在直辖市和省政府所在地和经济较为发达城市，而经济欠发达地区， 特别是县一级可以说符合招标代理乙级的少得可怜。要规范建筑市场，县级招标市 场不能忽视。可以探讨研究招标代理能否增加丙级资质标准(相对比乙级标准略低 一些)，这样经济较发达、工程建设较多的县(市)可试点成立招标代理机构，以便 满足全国县(市)一级招标市场的需求。 3.33.3 我国招投标中投标企业行为的规范我国招投标中投标企业行为的规范 3.3.1 我国招投标中标企业的现状 与招标人的情况相类似，多数投标人能够在投标过程中做到遵纪守法，参与合 理竞争，但也同样存在着一些问题。投标单位在招投标中相互竞争，处于被动的地 位，一切都要响应建设单位招标文件的各项要求，为了在竞争中中标，也常采取一 些违规的行为 串标、围标现象 串标有两种，一种是在投标分组确定后，有的企业为增加中标概率，往往游说 同组的其他投标人，如果他串通了 3 一 4 家企业，就可以在一定程度上控制综合标 底，从而大大增加中标概率。第二种是多家投标企业在投标时就是由一个企业介绍 过来的。 恶意竞标现象 有的招标单位有意无意甚至是恶意低价竞标的情况时有发生。有些投标人抱着 以低价中标后再在施工过程中用各种手法索赔，甚至通过腐蚀业主方管理人员以获 招标投标得虚假签证补偿的侥幸心理压低报价，企图能在商务标评分上获得优势。 弄虚作假，借壳挂靠 某些不符合条件的投标人在资格预审阶段会想方设法弄虚假，提供虚假证明材 料。还有的不具各相应资质的承包人采取挂靠的形式参加投标，在资格预审中利用 挂靠单位的资质等证明材料。采取这种虚假形式中标后，真正承担施工任务的是不 具备相应资质的企业和个体施工队。 12 中标人违规转包分包 有的中标人考虑到成本因素，往往将中标项目违规转包给其他企业施工，如中 标人派出人员参与利润丰厚的部分主体工程施工，而将另一部分主体工程和附属工 程分包给其他企业施工，由此获取分包差价收入。 3.3.2 投标企业行为改进措施 严格把好资格预审关，扩大对承包商的资格预审范围，严格控制投标方的资 质，防止投标单位走后门、拉关系，使没有资质或资质不够的投标单位进入评标程 序。 逐步建立承包商的基本资料数据库，以明查暗访形式，对投标方的不规范行 为进行监管，使招标单位能够更好的了解承包商，同时也使投标单位有了监管和督 促。 建立以招投标有形市场为平台的信息公开网，及时公布招标核准事项、招标 公告、招标代理机构等信息，及时公告对违规招投标行为的处理结果，招投标活动 当事人不良行为记录等相关信息，促使招投标过程公平、公开、公正。 3.43.4 我国招投标中政府行为的规范我国招投标中政府行为的规范 3.4.1 我国招投标中政府行为现状及存在问题 政府监督管理部门是招投标活动的监督主体，从法规上说，行政主管部门目前 主要依靠建筑法、招标投标法及有关部令和地方法规等监督招投标工作， 政自山裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人(招标代理人)“暗箱操 作”提供可乘之机。 对招投标过程中的违法、违纪现象执法监察力度不大。依法招投标是保 证招投标公平、公正、公开的有效措施之一，针对目前招投标过程的违法、违纪现 象，查处力度不够，这对进一步规范招投标市场不利。按现行的职责分工，对于招 投标过程中出现违法活动的监督执法，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人 和其他利害关系人的投诉，对工业、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行业和 产业项目的招投标活动的监督执法，分别由其行政主管部门负责，是一种同体监督 的体制，行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招标管理机构之间有着千丝 万缕的联系，难于实施有效监督。据介绍，这种政企不分，集管理、服务、代理于 13 一身的情况在许多地方普遍存在，各有关部门既对本行业的招投标活动进行管理， 又对具体招投标活动实施监督，有的甚至还是招投标活动的具体实施人，没有形成 制衡机制，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构， 对各类招投标活动进行有效的监督管理。目前各地开办的有形建筑市场即建设工程 项目交易中心，不少由当地建设部门组建和领导，有的建委招标办主任兼市场办主 任，与市场是一套人马、两块牌子，实质上变成了建设部门的派出机构。 政企不分，行政干预多。招标投标本是一种商品交易行为，却带有太多的行 政干预色彩。对于公款投资项目，政府作为国有资产管理者，需要行使一定的监督 管理。但如果直接干预招标投标活动，则可能破坏招标投标的公平、公正性，导致 大量腐败案件的发生。招标投标法颁布的主要作用是加强建设工程招投标的管 理，维护建设市场的正常秩序，保护当事人的合法权，防止行政干预，但有的地方 或部门对本地或本系统企业提供便利条件，而对外地企业、非本系统企业则以种种 方式设置障碍，排除或限制他们参加投标;一些有着这样那样特殊权力的部门，凭 借其职权，或是向业主“推荐”承包队伍，或是向总包企业“推荐”分包队伍，干 预工程的发包承包。如，个别地方和单位以招商引资为借口，采取“先开工建设， 再补办手续”的形式，直接干预插手招投标，不按正常招标程序执行。又如，各级 各种开发区进行封闭式开发管理，有关部门难预监管，对开发区内的建设工程项目 不进行招投标或不公开进行招投标。 部门和地方保护严重。不少招投标活动中.地方保护主义严重，主办单位设 下道道难关，卡死外来企业，非亲非故难以公平竞标。一些地区或部门抬高进入门 槛，采取歧视性资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准和方 法等措施，排斥外地或外系统的投标人。如，缩短投标时间，让省外投标者来不及 编制投标文件;设小标段，使外省投标者感到不值得;在招标文件中规定保护性或奖 励性条款，给本地、本企业以优惠:评标加入多项省内外不同的评分标准;通过各个 环节的审批加以限制;有的不惜在招投标之外与外地投标人私下签订强制性条款， 要求投标人在中标之后要把其中多少标额分包给本地企业，甚至要求外地投标人与 本地低资质或无资质的企业联合投标等。又如，有的单位新建改建办公楼、宿舍楼 或其他建设项目，不通过建筑市场交易而象征性的组织工程招投标或根本不搞招投 标，为有关部门干预插手建设工程项目及招投标活动提供了机会，个别主管部门或 政府主管领导打招呼介绍、指定施工队伍，有的工程所在地村民不让干工程就阻挠 14 施工、而地方领导为保护地方利益睁只眼闭只眼，甚至对破坏施工环境的现象听之 任之。我国的工程建设投资主体基本上是一些原来计划经济时代的行业主管部门 (改制后的企业仍有这种性质)，实行工程招投标后，要求这些主管部门放弃其原来 的一些管理职能，但这需要一个过程。这些行 业主管部门的原下属施工企业，也不愿失去原来的“保护”，在这样的保护下很难 实现最低价中标。 行政管理条块分割。当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别 由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，而各地、各行业行政主管 部门彼此没有联系，仍沿袭着计划经济时代的方式，即按照行业属性，按照各系统 的行政主管部门分头监管，各行其是。如，上木工程(包括装修、水电安装)招投标 监管由建设行政主管部门负责，设备招投标监管由经济贸易行政主管部门负责，专 业工程(水利、通信、民航)的招投标监管则由各专业行政部门负责，如果投资中涉 及到政府采购，则还需在接受各行政部门监管的同时，接受政府采购部门的管理， 而涉及到国家重大项目的投资和综合性招投标法律、法规的制定和解释等还必须由 国家发改委处置。如此多的部门对同一性质的行为进行管理是十分罕见的，不仅被 监管人无所适从，而且各行政部门之间的程序和政策都有所不同，经常造成重复管 理，互相推诱等情况，降低行政效率。 3.4.2 改进措施 调整政府监管方式，发挥招标投标管理机构的宏观管理职能。招标投标法 第 7 条中规定:“招标投标活动当事人应当接受依法实施的监督”。对招标投标活 动进行监督管理的主要任务之一就是:保护正当竞争，加强招标投标活动的监督管 理。通过建设项目报建、建设单位资质审查、以及对开标、评标过程的监督，可以 充分发挥招标投标管理机构的宏观职能，规范工程招标投标活动，才能真正保证工 程建设效益。一要彻底清理与市场开放原则相违背的带有地方保护性质的“土政策、 土规定”，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，创造市场主体平等竞争 的环境，实现各级建设类企业的自由流动、自主投标，使任何单位、任何人都不能 以任何方式非法干预招投标活动。 政府监督管理部门应区别工程规模和工程性质，制定系统的招投标示范文本， 完善示范文本体系，以便招投标人参照使用。依法查处招标活动中的包括不正当竞 15 争的违法行为首先要强化招标投标备案制度，落实招标投标书面报告制度、招标结 果公示制度、邀请招标批准制度。 目前我国计划发展、财政、审计三部门都设有固定资产投资管理机构，职能 各异，工作侧重点不同。可以考虑将三部门结合在一起，成立如招标投标监督管理 部门，使其独立于招标人、投标人之外行使执法监督权力，工作范围包括定标底、 开标、评标、定标等全过程，将事后监督的工作方式改为事前、事中、事后监督相 结合。 建立监管信息系统，形成信誉档案。研究建立建筑市场监管信息系统，包括 勘察、设计、施工、监理、招标代理等企业，及企业中专业技术人员和项目经理情 况。收集工程招投标、施工许可、质量安全监督、竣工验收备案等的数据库，并形 成信息网络，充分发挥高新技术在工程招投标监管中的作用。 将建设工程交易中心办成“程序规范，功能齐全，手段多样，质量一流”的 服务型的有形招标投标市场建设工程交易中心，除提供各种信息咨询服务外，其主 要职责是能保证招标全过程的公开、公平和公正，确保进场交易各方主体的合法权 益得到保护，特别是要保障法律规定的必须进行招标项目的程序规范合法。 规范和完善建设市场规则。建设市场规则是有关机构制定的或沿袭下来的由 法律、法规、制度所规定的市场行为准则，其内容包括: l)市场准入规则:市场的进入需遵循一定的法规和具备相应的条件，对不再具 备条件或采取挂靠、出借证书、制造假证书等欺诈行为的应采取清出制度，逐步完 善资质和资格管理，特别应加强工程项目经理的动态管理; 2)市场竞争规则:这是保证各种市场主体在平等的条件下开展竞争的行为准则， 为保证平等竞争的实现，政府必须制定相应的保护公平竞争的规则。招标投标法 、建筑法、反不正当竞争法等以及与之配套的法规和规章都制定了市场公 平竞争的规则，并通过不断的实施将更加具体和细化; 3)市场交易规则:交易必须公开(涉及保密和特殊要求的工程除外);交易必须公 平;交易必须公正。 加快企业改制步伐，努力解决政企不分的问题。政企不分是导致地方保护和 市场垄断的根源所在。政府监管部门不能既管市场，又管队伍，既当裁判员，又当 运动员。各级建设类企业，要在深化改革的过程中，与政府监管部门彻底脱钩，成 为真正意义上的企业法人。 16 加大招标方式的改革力度，大力推行工程量清单报价，实行合理低价中标， 逐步废除便于操纵的“谁接近标底，谁中标”的招标评标方式，最大限度地减少评 标过程中的人为自由裁量权。 加大政务公开透明度，接受社会的监督，严肃查处不依法行政和执法者违法 的问题。第一方面要抓住重点严格规范招标代理机构行为:首先是严格招标代理机 构资质管理，建立资信综合评价机制，加强招标代理机构的信用建设。其次是加强 招标代理机构的收费管理。招标代理机构的收费直接关系到招标代理行业的生存与 发展，正规合法的收费要严格执行相关规定，决不允许以提供回扣为附加条件来承 揽招投标代理业务。招投标管理部门要做好招标文件和招标代理合同的审核工作， 严禁出现不符合法律、法规的条款和行为;认真审核招投标代理的收费情况，对违 反国家收费标准或签订“阴阳”招标代理合同的要进行处理。对于在招标文件工本 费、资料费上做文章的招标代理机构，要予以制止，如有不正常多收费的，要监督 其退还多收部分金额。对拒不改正者须作为不良记录载入其业绩并通报批评，促进 招标代理机构按国家标准规范收费，确保招标代理市场的正常秩序。 加强对评标工作的监管。加强对评标工作的监管可以从软件和硬件两方面同 时展开。软件方面首先要加强评标工作的制度建设，规范评标工作的程序和内容。 针对商务标标书的回标分析工作，管理部门要制定出具有可操作性的工作规程，并 督促招标人和招标代理机构做好相关工作，为评标工作做好技术准备;在评标过程 中，严格遏制授标意向的传递，保证良好的评标氛围;督促评委认真履行职责，保 证评标结果的公正、公平。硬件方面如果条件允许，可以在评标过程中提供两方面 的硬件设备:一方面是用电脑设备进行回标分析，便于评委提高评标效率，保证评 标结果的准确;另一方面是用录音录像设备，全过程记录评标过程，以便对参加评 标工作的各方行为进行约束，达到管理部门的监管目的。第三方面要充分发挥公正 度评价和标后评估作用。为规范建设工程评标行为，提高评标的质量和水平，保证 评标活动的公平、公正，维护招标人和投标人的合法权益。 17 4 4工程招投标规范化案例分析工程招投标规范化案例分析 4.14.1 案例一案例一 4.1.1 案例概述 某市某局综合业务楼工程实施公开招标，由某市建筑工程招标办公室监督，预 设标底 4280 万，最高限价 5000 万元。招标文件规定了评标方法和标准。该施工项 目招标文件规定，评标委员会根据招标文件所确定的评标方法进行打分，然后将各 评委打分进行汇总，依据得分高低排列顺序，然后由评标委员会确定得分第一的投 标人为中标人。具体评分标准为，总分 100 分，其中投标报价 70 分，项目机构、 实力、信誉、为 10 分，施工组织设计 20 分。显然，投标报价占据重要位置。正式 开标后，由 9 家公司参与投标。、 公开唱标结果如下: A 公司 4888.56 万元 B 公司 4701.88 万元 C 公司 4868.56 万元 D 公司 4369 万元 E 公司 4680 万元 F 公司 4526 万元 G 公司 4466 万元 H 公司 4331 万元 I 公司 4408 万元 根据评标委员会对标底的计算和对投标的评审确定 F 公司中标，报价为 4526 万元。 定标后，某市建筑工程招标办公室收到举报信，信中称投标过程中由 4 家企业联手 串标，信中说公开唱标时由三个报价十分接近，并且投标书的复印痕迹出自于一台 复印机。串标行为之说遭到四家公司的同时否认。同时招标单位也否认对其串标的 指责。监督部门某市建筑工程招标办公室主任表示，对于串标一事没有接到相关企 18 业投诉，这是一些投标企业涉嫌提供造假情况，目前己经核实处理，没有发现任何 问题。对于这份明显存在问题的材料，面对质疑和投诉，政府监督部门的处理让人 费解。政府招标监督部门负责人说，在公示期内接到投诉后他们己经派出人力进行 了调查处理，处理的结果是维持原来招标结果。具体监督机构更是认为“我们从始 至终是没有问题的”。但据举报媒体调查，此次调查处理过程中，政府监督部门并 未派人进行实地调查取证，而只是要求投诉企业再次提供相关证明。 4.1.2 案例分析 从木案例可以看出，现行招投标制度不规范的重要原因和表现就是政府部门行 政监督的无力。本项目的政府监督部门给人一种不监也不管，不作为的态度，在 招标投标法颁布之后，我国招标投标活动仍存在着许多不规范行为，不能不说 与政府监督不利没有直接关系。监督机制的形成一方面要以健全的法律为依据，另 一方面需要形成多层次的监督机构，借助于政府、当事人、社会中介机构、新闻媒 体及社会各界力量对招投标活动进行全过程、全方位有效的监督，但是，政府监督 部门的监督是主体更是本分，政府职能部门的监督缺失必然造成招标投标活动的混 乱和市场经济秩序的混乱，使各种歪风邪气盛行。我国招标投标活动中存在的问题， 在全国带有普遍性，同时许多问题在各类招标项目中带有共性，这促使我们必须从 招投标制度、管理体制、运行机制等更高的层次思考和解决问题。 4.24.2 案例二案例二 4.2.1 案例概述 2003 年 3 月，xx 市。xx 市重点工程 xx 公路工程第 x 标段进行公开招标， 并按照相关程序进行了资格预审。 2003 年 4 月，在 xx 市某大酒店里，xx 市重点工程 xx 公路工程第 x 标段的全 体入围企业共计 7 家入围企业齐聚一堂，只是会议召集人不是业主单位，也不是招 标单位，而是入围企业中的一家一一 xx 建工公司。会议讨论的议题是如何投标。 经过激烈的争论，大家取得共识:业主单位没有时间进行第二次招标或者寻求其他 单位承包，项日报价即使高一点业主单位也不得不接受。经过反复协商，7 家单位 一致同意 xx 市重点工程 xx 公路工程第 x 标段由 xx 建工公司中标，中标利益均沾， 7 家共同签署协议书规定:xx 建工公司拿出中标金额的 1%作为其他六家投标公司的 19 合理利润一一即每家分得 90 万各家利润于投标前由 xx 建工公司先预付 113，正 式中标后一次结清。次日，xx 建工公司依协议预付了 180 万的利润。各家投标人按 约定方式投标报价，投标结果也如预期的，xx 建工公司中标，xx 建工公司中标后， 又依约支付了 360 万，总共 540 万。 4.2.2 案例中不规范化及对策分析 本案例是一起典型的串通投标事件。 首先，投标人决定中标的行为属于反不正当竞争法禁止的不正当竞争行为。 反不正当竞争法规定“不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其他经营 者的合法利益，扰乱社会经济秩序的行为”，反不正当竞争法第巧条明确规定: “投标人不得串通投标，抬高标价或者压低标价”。 本案例中，入围投标企业，形成了一个垄断集团，不但左右了投标报价，而且 还“决定”了中标企业。他们齐聚一堂，密谋于室，协议“合理利润”，决定中标 人，不但损害了业主的合法权益，而且扰乱了社会经济秩序。根据反不当竞争法 第 27 条规定:“投标人串通投标，抬高标价或者压低标价;投标人和招标人相互勾 结，以排挤竞争对手的公平竞争的，其中标无效。监督检查部门可以根据情节处以 一万以上二十万以下的罚款”。 其次，投标人决定“中标”的行为属于招标投标法禁止的串通招标行为。 投标人串通投标的手段是五花八门，我们仅就投标人和招标人之间的可能串通 行为进行简单归纳。投标人和招标人之间串通可以概括为联手和作局两种方式。 联手：联手或称合谋，通常是所有的投标人抗摒一气，共同对付招标人。联手 的表现之一就是围标。所谓围标，顾名思义就是把投标项目包围起来使其他投标人 不得进入，以确保中标。联手的表现之二，是所谓“保标”，其主要做法是几家实 力雄厚的投标人联合起来控制标价，一家出面争取中标，再将其中部分项日转让给 其他联合的投标人分包，或轮流相互保标。 作局：由一个投标人网罗多家甚至所有投标企业让其挂靠，以多个投标人的名 义分别投标，实则只有一个投标人。作局的主要表现主要是陪标，参与投标的目的 不是为了中标，而是从旁边协助他人完成中标。 根据本案例我们可以看到，串通招标是招标投标中常见的顽疾，是指投标人为 谋取中标而同招标人或其他投标人暗中合谋，具有很强的欺骗性和隐蔽性。投标人 20 串通投标的目的是采用不正当手段谋取中标，因此，投标人串通投标的行为至少具 有如下几个特征:秘密进行，相互通气、达成某种默契、彼此配合。由于招标方式 本身的局限性，要彻底杜绝串通投标几乎不可能。所以在招标投标活动中，我们一 定要规范各方的行为和程序，从最大的方面尽量规避这种不规范的投标活动，从而 使招投标公平、公正、有序的进行。 5 结结 语语 综上所述，建设工程招投标对我国经济发展起到巨大的推动作用，一个健康的 招投标制度应该是按照“公开、公正、公平”和诚实信用的原则，建立起统一、开放、 竞争、有序的建筑市场。 全社会各部门各单位都应积极解决上述存在的问题，更加规范招投标工作。具 体来讲，国家要加强法
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