珠海市农村社会保障状况调查问卷

. 市农村社会保障状况调查报告一、调查目的、意义社会保障制度是社会的“安全网”，关系到社会稳定与经济社会的协调发展，经济体制的市场化要求建立与之相适应的现代社会保障制度。目前国家尚未出台统一的农村养老保险政策，已开展农村养老保险的地区也均处于探索阶段。作为沿海开放城市，针对此问题并结合本市实际进行积极地探索。2005年9月市政府审议通过市农民和被征地农民养老保险过渡办法。从05年11月起，19个村（股份合作公司）启动农保试点工作。2006年1月1日在全市逐步展开。市社会养老保险条例也于06年1月1日起执行。2003年7月1日起开始执行市农村合作医疗保障制度暂行规定。我们以养老保险和医疗保险为突破口，通过此次调查了解市农村养老保险、医疗保险的现状以与农民对社会保障的要求，进一步完善我市社会保障制度体系，探求如何实现相对公平的农村社会保障制度，为市政府制定相关的政策提供依据。二、调查对象居住于的农民三、调查项目和调查表（见附表：市农村社会保障状况调查问卷）四、调查时间、地点：调查小组于2007年6月16日2007年6月24日分赴斗门、金湾下属的白蕉、三灶、白藤头等乡镇进行调查。由于斗门、金湾相对来说地理位置比较偏远，农民也相对比较集中，经济发展在市也处于相对落后的水平。我们以这两个区为典型代表展开调查工作，可以更好地反映市社会保障制度的实施状况和农民的要求。五、调查小组成员05级会计韦莹莹，05级财务管理马淑倩、霍永亮，05级行政管理广艳六、调查方式在派发问卷的过程中，我们考虑到一些居民尤其是老年人视力不好，就采取调查问卷和现场访问相结合的方式，并针对问卷上的某些话题进一步追问。七、调查方法1.由调查小组成员共同协商确定问卷容，以书面形式确定，交由一人进行整理制作成电子版调查问卷。2.电子问卷制作完成，根据指导老师的建议进行集体讨论，打印出问卷 150份。3.小组成员分配调查任务，外出现场分派问卷，并回收；针对比较集中的问题进行访问。4.调查完成后，由全体小组成员对调查统计资料进行分析。5.撰写调研报告。八、调查问卷基本情况本次调查共派发问卷150份，收回有效问卷131份，有效率为87.3%,符合调查资料分析的要求。九、调查问卷数据统计分析（一）农村养老保险状况1、基本情况目前农民的主要生活来源37432802305101520253035404550务农（包括渔业等）外出打工所得儿女每月给的生活费仅仅依靠养老保险金其它ABCDE类别人数图表 1目前农民的主要生活来源从图1可以看出，农要的生活来源是外出打工和务农，其比例分别为32.8%、28.2%。依靠儿女给予的生活费的人群也占了所调查人群的21.4%。依靠其它途径获取生活来源的占了17.6%，这部分人有些是自己做生意，有的是前面几种生活来源的结合。没有农民敢奢望完全依靠养老保险金来生活。从年收入的柱形图（图2）来看，农民的年收入基本上比较均匀，年收入在2000-3999元、6000-9999元和10000元以上的人数均占所调查人数的23%，在1999元以下的有17%，年收入在4000-5999元的有14%。可以说此次所接受调查的农民在年收入上的差别不是很明显，没有出现年收入过分集中于某一个围的情况。图表 2平均年收入图表3反映了在现阶段情况下农民的养老意识。从折线图我们可以看到43%的人选择依靠自己积攒的收入，26%的人想到要依靠子女，还有18%的人选择了其它，这个“其它”包括既依靠自己的收入又依靠子女的现实与想法。对于一些老年受访者，他们要么依靠自己的收入，要么是和子女生活在一起，有一些收入的话也是和家人一起共同使用。而访问到一些中青年人时，绝大部分的人都说当然是依靠自己了，随后他们又解释到，子女以后发展情况是怎样还不清楚，但是目前也不想着依靠子女，儿女们自己能养家糊口就行了；另外有一部分人的回答是依靠子女，他们认为自己老了之后没有任何经济来源，依靠子女养老也是理所当然的事情，这也是传统的“养儿防老”的思想。当问到是否想过依靠政府养老时，他们说“靠政府怎么行啊，养老肯定是自己的事情嘛”。从统计结果来看还是有10%的人认为应该依靠政府。由此来看，市农民的养老意识仍停留在传统观念上。他们基本上比较认同传统的养老价值观念，养老要么靠自己、要么靠子女。然而，从社会发展的长远角度来看，公民的养老问题还是应该作为整个社会的问题，而不是某一个家庭的问题，应根据我国经济社会发展的实际状况和国外社会保障制度的经验逐步建立完善的社会保障体系。自己积攒的收入 43%自己购买商业保险 3%依靠子女 26%依靠政府 10%其它 18%0%5%10%15%20%25%30%35%40%45%类别百分比养老应该靠谁图表 3养老应该靠谁2、男60、女55岁以上老年人的养老状况由于调查具有随机性，在接受调查的人群中年龄达到60（男）、55（女）岁的只占到29%，所占比重较少。但在实际调查采访中相当一部分老年人只愿意跟我们聊有关养老保险的话题而不愿意做问卷甚至在此部分人群中出现了相当多的废卷。我们将结合问卷和实际采访的情况对此问题进行阐述。（1）按照市农民和被征地农民养老保险过渡办法规定，只要年龄达到男60、女55岁即可以不用参加养老保险，政府直接发放养老金（暂定为100元/月）。问卷数据显示有57.89%的老人属于政府发放养老金的围，其它未纳入此围的人大致有以下几种原因：首先，在市农民和被征地农民养老保险过渡办法实施的时候，他们的户口年龄未达到纳入政府养老保险金发放的标准，这其中有个别老人参加了农村养老保险；其次，他们的年龄达到要求，但在同一经济组织中的直系亲属若没有参保并缴纳养老保险费，那么他们就无法享受老年津贴待遇；再次，他们所在地区由于财力有限，不能将达到养老金领取年龄的所有老人纳入该体系，不能实现100%的覆盖率，只是在自愿原则的基础上鼓励他们或者他们的子女参加农村养老保险。但是相当一部分老人认为自己年龄也大了，没有能力负担长期的养老保险费。据统计，在不属于政府养老津贴发放围的这些老人中，有68.75%的人没有参加农村养老保险，其中有72.7%的老人的年收入在1999元以下。通过调查走访我们发现，地区差异还是比较明显的：金湾区的三灶镇的受访老人均纳入政府养老津贴发放围；而金湾区的白腾头的受访老人对政府的养老保险政策与其实施存在很大意见，填写调查问卷的老人（年龄达到60（男）/55岁（女）都表示他们未被政府纳入养老津贴的发放围。（作者注：由于语言方面的差异，我们的小组成员没有能够听懂他们说的具体意思。）通过数据结果来看金湾区的三灶镇的实施情况显然比白藤头要好很多。另外由于这部分老年人主要跟子女生活在一起，他们的相关事务都由子女包办。所以对于养老津贴的发放以与保险费的缴费状况，他们自己也不是很清楚。这给我们的调查分析工作带来了一定的困难。（2）暂定的100元/月的养老津贴对老人生活的影响状况图表 4暂定的100元对生活状况的影响从图表4我们可以看到65的老人认为对自己的生活有一点帮助和改善，4的人认为影响不大。的确在这个沿海开放城市，每个月100元的生活补助对人们所起的作用并不是很明显。（3）是否能按时收到养老津贴表格1能否按时收到养老津贴（单位：人）非常按时比较按时，个别有拖延经常有拖延他人代领，不清楚斗门区9400金湾区11002汇总20402从上表可以看出，无论是斗门区还是金湾区，政府对养老津贴的发放还是比较按时的，绝大部分农民都能与时地从政府那里领到养老津贴。有些农民在接受我们调查采访时还将用于养老津贴发放的存折拿出来给我们看。3、男60、女55岁以下人群的养老保险状况（1）参加养老保险的比例、未参加的原因表格2养老保险的参与状况（男60、女55岁以下）项目地区未参加（人）已参加（人）比例未参加已参加斗门区18967%33%金湾区白藤头21970%30%三灶镇112531%70%合计504354%46%在市政府2006年底统计的结果中，我们看到这样的文字：根据市劳动保障部门的统计资料，从2006年10月开始，我市农民和被征地农民参保人数已达到35%的任务目标。到12月（2006年：本文作者注）底，全市参保的农民和被征地农民人数已达到77028人，参保覆盖率已达到55.28%。各区镇的“农保”工作总体上进展顺利。到12月底，各区均完成了35%的参保覆盖率目标，其中斗门区参保覆盖率突破了40%，金湾区和万山海洋开发试验区超过了70%，香洲区则达到了80%多。我们从表格2 实际调查的统计资料来看，基本上与政府的统计结果相吻合。我们在实际调查中也发现斗门区各乡镇和金湾区的三灶镇农民的参保热情还是比较高的。当然也存在相当比例的未参保人员，其主要原因有：有38%的未参保人表示自己经济方面存在困难，有些家庭负担比较重，上有老下有小，无法承担长期的养老保险费，而参加农村养老保险又不能立即给他们带来现实的实际收益；有30%的人认为自己经常外出打工，偶尔逢年过节才回来，对家里的政策不是很清楚，也没有接收到相关的政策信息；有8%的人觉得自己还比较年轻，还有能力养活自己，认为没有必要参加农村养老保险；也存在8%的人对政府持一种不信任的态度，觉得政府政策经常变动，对政府没有安全感，而养老保险费的缴纳又是一个长期的过程。（2）缴费标准按照市农民和被征地农民养老保险过渡办法以与相关政策的规定，一个村或经济组织只能选择一种养老保险标准。从调查结果来看，斗门、金湾基本上都实行每月40元的缴纳标准，个别地区实行60、80元/月的标准。对于该缴纳标准，56%的人认为比较适中，22%的人认为过高，另外22%的人则认为过低。由于地区经济发展和个人实际收入水平存在差异，农民对缴纳标准的看法也不尽一致，虽然超过半数的人觉得比较合适，可收入水平较低或者较高的家庭又会觉得此标准过高或者过低。在实际调查采访中我们遇到一位年收入在万元以上的农民，她想多缴纳点钱，但是政策又不允许。她认为政府管的过死，因为多缴纳的情况下，经济组织和政府就要按照同样的比例多补贴钱。（3）对以后的生活保障是否有必要调查数据显示，有81.4%的群众认为参加农村养老保险对以后的生活保障很有必要。随着工业化、城镇化和人口老龄化进程的加快，传统的家庭养老或者“养儿防老”观念不断地受到某种程度的冲击。传统的养老方式存在着保障水平偏低、抗风险能力较弱或者存在临时性、偶然性，缺乏制度性。在部分农民的土地又被征收，土地保障的功能逐步弱化，在政府将农民养老保障制度化体上议事日程的同时，农民也意识到了这个问题，觉得实施养老保险、定期缴纳养老保险费对老年后的生活保障很有必要。（4）对年老后的收益期望从表格3我们可以看出有49%对年老后的收益期望一般，30%的人表示期望很大。在实际采访中，一些人都指出政府政策规定等年老以后按照此方案每月发放养老金，可要真到了那个时候谁也不知道事实会是怎样的、政策又会发生什么样的变化，未来的事都是很难说的。因此他们对这个问题不敢报过高的期望，期望越大往往失望也就越大。由此我们发现在这个问题上很多群众对政府也存在不信任，政府政策的连续性和在人民群众当中的形象方面有待提高。表格3收益期望项目地区期望很大期望一般期望很少不知道合计金湾区白藤头25029三灶镇5143325斗门区62109合计13214543百分比30%49%9%12%100%（5）花费于何处图表 5养老保险所获得的收入用于何处由图表5我们可以看到有58%的农民选择自己花费，同时有37%的人选择其它，“其它”项中包括了自己花费、给晚辈花费或者和家人一起使用。养老保险的目的也就是保障老人的基本生活，能够安度晚年。4、政府政策实施效果方面政府政策的制定之后为了更好的实施就必须做好宣传工作，尤其对于这种农村养老保险的推广工作。面对农民和被征地农民养老保险这一新政策，市政府为了稳妥起见，坚持了“先试点，再推广，逐步纳入”的工作原则，在宣传动员方面下了不少功夫，如借助报纸、电视、电台、网络等新闻媒体宣传造势，开展动员大会，发放农保宣传册、宣传海报等，深入基层与广大的农民、村干部面对面交流。下面我们就来看看相关政策的实施效果。（1）是否知道在什么情况下享受老年津贴待遇图表 6是否清楚在何种情况下享受老年津贴的待遇由图表6我们可以发现政府宣传工作方面还有欠缺，只有39.99%的人很清楚这一具体政策规定（这种政策规定是区分“两种人群，两种办法”的重要标准），其余的都是模模糊糊知道一点或者根本就不知道，政府说自己属于按哪种人群标准办理就按哪种了。（2）对参保情况是否进行公示市农民和被征地农民养老保险过渡办法中规定领取老年津贴和参保情况每年公示一次，新参保人员在办理参保手续前进行公示，公示期为7天。调查数据（图表7）显示48%的人不知道集体是否对参保情况进行了公示，34%的人表示集体或者集体组织没有对参保等情况进行公示。可见政府在宣传和政策落实方面还有待提高其水平，以提高在公众心目中的形象。图表 7对参保情况是否进行公示（3）政策落实情况的满意度图表 8对政策落实情况的满意度从图表8 的数据来看，43.1%的人表示一般，30.17%的人表示比较满意，而非常满意的只占到了10.34%。我们可以将图表7和图表8结合起来看，一个是反映政府的政策是否实施到位，一个反映的是政策实施后农民的满意度问题。这两个不一定完全呈现出正相关的关系，就是说政策实施到位了不见得农民的满意度就高，图表7只是反映政府的一项简单职责，而农民的满意度受到整个政策实施前后的很多变量因素的影响，如政府工作人员在推广农保政策时的态度，是否有强制要求参加的行为。如果违背自愿原则，强制要求或者通过其它方式限制农民参加农保，那么农民的满意度自然也不会太高。图表8中如果我们将“很不满意”、“不太满意”的比例加起来，其数量比“非常满意”的人群大的多。在实际采访中，有些农民就提到了从众行为，就是别人都在政府工作人员的劝说下参加了农保，自己虽然不太情愿，可是迫于一种怕被别人说闲话的“公众压力”而参加。还有一个实例：在白藤头我们遇见一个年龄已经达到领取老年津贴的妇女，但市农民和被征地农民养老保险过渡办法中规定享受老年津贴除了年龄要达到要求外，还要求其所在经济组织和经济组织的直系亲属都按规定进行了参保并缴费。于是这个妇女就让她的儿媳妇去参保，年轻儿媳妇刚刚生完小孩，按说参加养老保险跟她生小孩没有什么关系。可是政府要求她必须先去做结扎手术，完了之后才能参加养老保险。这下问题清楚了。当地有关部门将计划生育与农村养老保险相挂钩。不做结扎手术就不允许参加农村养老保险，不参加农村养老保险，那个妇人就不能享受每月100元（暂定）的老年津贴。因此政府部分官员在实际工作中应注重提高自身业务素质和职业道德。（二）农村医疗保险状况1、农村医疗保险的参保情况市自2003年底正式启动新型农村合作医疗工作以来，基本上形成了一套较为完善的管理和运行机制。农村医疗保险实施的比较早，随着制度的不断完善近年来参保率逐步提高。在此次调查受访的农民中，有64%的农民参加了新型农村合作医疗。2、所居住地区看病方便程度表格4看病的方便程度问题选项百分比看病是否方便十分方便7%比较方便77%不太方便15%很不方便2%医疗费用负担情况不能够负担40%基本上能够负担51%能够负担9%从表格4中我们可以看到有84%的人认为看病是比较方便和十分方便的。毕竟随着对西区的开发，农民基本上都可以在附近找到比较正规的医院，有病能够与时前去就医。受调查者在做这道题时并没有想太多，只是考虑附近是否有正规的医院，并没有想到医院的排队、医患关系等问题，也就是我们所说的“看病难”等问题。3、医疗费用负担情况我们继续看表格4，虽然大多数人都能够在附近找到医院前去就医，但是面对数额较大的医疗费用时就不得不考虑是否前去就医了。表格里的数据显示有40%的人不能够负担医疗费用，51%能够负担的还只是不太大的病，他们在填问卷的时候基本上都提到“得什么千万不能得病”，“小病还能应付得过来，万一有什么大病就有点麻烦了”。我们将这些不能够负担医疗费用的与其年收入相核对发现：有44%的人年收入在2000-3999元，有22%的人年收入在1999元以下。可见这种低收入的确难以承受高昂的医药费用。表格5参加医疗保险人员的感受参加医疗保险人员的感受是否能够得到与时报销经常能够报销30%有时能够报销32%偶尔能够报销17%从不能够报销21%医疗费用医疗费用没有减轻反而变贵了35%医疗费用有所减轻23%医疗费用减轻了很多1%没什么感觉40%4、参加新型农村合作医疗的感受表格5是针对参加医疗保险后的感受所做的统计数据。从“是否能够得到与时报销”这一栏里我们可以看到“经常能够报销”和“有时能够报销”的比重并不是很高。参加新型农村合作医疗保险后，人们普遍反映对医疗费用的增减没有什么感觉（占到40%），而认为医疗费用没有减轻反而变贵的比例也达到了35%。有些村民反映，以往一些小感冒几块钱就可以解决问题，但是参加新型农村合作医疗后，一看病就是十几块钱或者几十块钱，因而有些农民认为医药价格虚高和一些定点医院不规，抵消了通过参加农村合作医疗可以享受到的医疗实惠。另外，在访问中，有些农民向我们反映到，医疗费用能够得到报销的部分其实是很少的，而且政府和医院设置的限制性要求挺多的。而我们在市农村合作医疗保障制度实施方案和市农村合作医疗保障制度暂行规定中并没有发现太详细的要求，只是给予了各区管理机构较大的自主权，各区根据自身的实际制定有关合作医疗的文件、方案、意见、章程、细则、制度、规定、报表等资料，市政府只是规定了保障封顶线。各个地区政策设限太高，农民无法享受新型农村合作医疗带来的好处。这样就难怪农民觉得自己所出资的参保费用是打水漂了。市政府相关资料显示，该市农民每年人均医疗最低费用为100元，合作医疗补偿率为30%。但是30%的补偿率不足以吸引没患过病或者患小病的农民，而1万元封顶的政策也不足以有效扶持重病患者家庭。针对大病补偿额度过低的问题，市政府也稍微做了一些修改，由原来的1万元封顶调整为目前的12000-15000元。但这些钱对于一些大病患者来说也只是杯水车薪。2007年对于金湾区、斗门区的特困农民，其参保费用全部由市、区、镇财政负担，无须个人自付。十、建议通过以上的数据分析，我们主要得出以下结论和建议：1、 政府方面应改进的工作（1）养老保险作为政府的一项惠民政策，必须真正切实地加以落实，才能实现其在价值，才能提高农民的基本生活水平。在农村养老保险开展的过程中，政府起到了重要的引导作用，但是引导并不是硬性地推行、单纯追求参保覆盖率以与政府工作绩效。政府应逐步转变自身职能，从直接管理变为间接管理、宏观控制，增强服务意识。政府工作人员应不断提高自身业务水平和业务素质，真正为农民的利益而服务。（2）政府必须真正从农民的角度出发解决农民的问题，对于农村中劳动力的分布，针对农民、乡镇企业职工以与农民工几类不同的劳动力，应该制定出与其相适应的养老保险政策。政府要惠与的，不只是在农村从事农业生产的农民，更要惠与具有农村居民身份而在城市工作的农民工。在我们的调查中发现，农民工的养老保险落实情况较差，有很多属于“城市不管，农村不问”的情况。政府在制定农村养老保险时，要考虑到农民工的切身利益，制定出既符合当地情况，又满足农民需要的政策。（3）政府在政策应坚持连续性，注重提高政府的形象，增强在社会公众中的信任度，做一个敢于负责任的政府。政策的连续性，不仅能够让群众更加熟悉了解相关政策，更能够让农民支持政策的实施，参与政策的执行。要注意政策的宣传，让农民真正了解政策，以参与政策的实施，给与相关的支持，以更好的落实养老保险政策，保证农民的利益。（4）政府应换位思考，站在农民的立场思考什么样的养老保险才能满足社会的需求。从调查中发现，许多地区的政府与农民的互动性不够，农民不能与时反映自己的问题，政府也不能与时给与帮助。充分调动政府工作人员的工作积极性，建立与农民相互沟通的渠道，让农民了解政府以支持政府的工作，同时，让政府体察民情以更好的落实相关政策。这一点，是我们在实际调查中深刻体会到的。2、 社会保障制度的市场化运营劳动和社会保障部农民社会保险司司长殿国曾指出：实行“政府定政策，市场化运营”是农村社会养老保险制度改革和创新的明智选择。农村养老保险实行市场化运营就是由符合规定的市场法人，按照有关的法规和政策，经办农村养老保险，经办机构要与政府主管部门脱钩。建立委托人、管理人、托管人、投资人制度，尽可能规避风险，实现回报的最大化，以保证参与人的权益。根据我国农村养老保险目前的发展状况，比较稳妥的方式是加强县级经办机构的基础上，组建省和中央两级基金管理机构。基金的管理以省级为主，中央为辅。中央一级的作用主要是分散风险，加强调控。基金管理和运营完全按照市场化的规则，由管理机构选择托管人和认定投资人，同时成立监事会，以加强对基金管理和运营的监督检查。因此市在逐步从政策上完善农村养老保险的同时，要引入“市场化机制”，以保障广大农民的切身利益。我国农村养老保险选择“个人账户储备积累”的模式，适应我国农村实际情况和国际养老保险改革的趋势，但没有建立起与之相适应的管理体制和运行机制，政事一体，监督经办不分。一方面政府对农村养老保险基金管理运营缺乏有效的监督，另一方面经办机构不是独立的金融企业法人，不能成为市场主体去运营基金，使基金得不到保值增值。市农民和被征地农民养老保险过渡办法中规定：市、区劳动保障行政部门负责农民和被征地农民养老保险的组织、管理和监督。市社会保险基金管理中心负责农民和被征地农民养老保险费的征收和养老保险具体业务经办。市财政局负责农民和被征地农民养老保险基金财政专户的核算与管理工作。市审计局依法对农民和被征地农民养老保险基金的收支情况进行审计监督。市社会保险基金监督委员会依法对农民和被征地农民养老保险基金实行社会监督。可见政府在这种机制中既是组织者，又是运动员，还是裁判员。在此方面我们不妨可以借鉴外国农村养老保险的经验。智利养老保险模式实行“个人账户储备积累”筹资模式。管理体制是：政事分开，监（督）经（办）分设，政府只承担间接责任和有限责任，政府只负责起早提交有关法律提案，国会通过后政府依法监督执行。这种管理体制改变了政府既是组织者，又是运动员，还是裁判的状况，加强了监督制约，最大程度地规避了风险，有利于建立市场化的运营机制。养老保险的业务均交给独立于政府部门之外的非赢利性机构或商业性机构经办。实行专业管理专家理财，从而提高了效率。但智利是由多家商业公司经营，相互竞争，成本高效率也高。智利模式已被拉美9个国家所采用，东欧一些转型国家也纷纷借鉴。新加坡农村养老保险模式实行公积金模式，也是一种个人账户储备积累筹资模式。有所不同的是在基金管理和运营方面，新加坡是由政府操纵，垄断经营，其结果是成本低，效率也低。新加坡公积金模式已经被几乎所有的东盟国家采用，我国的强制性公积金制度有时由此发展而来。同时，社会扶持是实施社会保障的重要方式之一。但前提是社会要有严密的组织机构和服务网络，有较稳定和较充实的资金来源，这笔资金的大部分是政府资助的。在以上这些国家和地区的经验中，智利模式在我国还是比较可行的。市可以结合本市实际，引入中间管理机制，独立于政府部门，实施专业化管理。市征地被征地农民养老保险过渡办法中明确了市农民和被征地农民养老保险基金的构成，如下：参保人员缴纳的养老保险费；参保人所在经济组织给予的养老保险费补贴；区（镇）政府给予的养老保险费补贴；养老保险基金收益；其他收入。为了使社保基金保值增值，更好地保障农民的权益，专业管理公司可以开展债券回购业务，也可以以战略投资者的身份申购具有良好前景的大盘绩优股，或者对未上市企业的股权进行投资，还可以开通上证50ETF直接投资渠道以与进行海外投资。从国际经验看，实业投资和信托投资已成为世界上养老金投资的重要领域。3、 农村流动人口养老保险和医疗保险的管理针对相当一部分流动农村人口的养老保险和医疗保险是一项比较复杂和艰巨的工作。这一部人的社会保障工作关系到整个社会的安定。如何对农村流动人口的社会保障问题进行有效管理仍是一个值得探索的问题。我国各个地区之间由于经济发展不平衡，目前社会保险不管是养老保险还是医疗保险，其统筹层次，也就是组织实施的层次也是不一样的。由于统筹层次不同，比如说养老保险有一部分地区实行了省级统筹，多数是在地市一级，甚至县一级管理，这样管理水平的不同造成了各地的待遇也不一样。正如很多人建议的那样，我们也认为可以从全国围建立全国统一的“个人账户与集体账户弹性结合”的新型农民工社会养老保险模式。农民工达到法定参保年龄, 即可选择缴费参保, 缴费可以以全国农民工月平均收入为基数。缴费采取富有弹性的灵活缴费方式和多样化的缴费标准, 可以选择按月、按季、按年缴费, 允许中断后再补缴, 缴费时间累计折算成标准缴费年限(最终以年为单位计算) 。当前建立流动人口的社会保障体系最大的障碍是流动人口的高度流动性，因此，流动人口所建立的社会保障体系与现存的城市居民社会保障体系应该有一定的差异，一定要将他们缴纳的社会保障金以个人账户的形式存在。这些个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，一旦当某人需要流动时，其个人账户应该跟随他一起流动，带到另外的城市，如果他永久性地回到尚未建立社会保障体系的原籍地时，可以一次性地提取现金。下面我们针对市的情况进行分析。就每一个流动人口来讲, 成为哪个城市的居民, 是否长期定居在某一个城市, 还是一个未知数。本次调查我们就发现，很多外出务工的人并没有参加任何社会保险，一方面他们长久不在农村，所以对家乡的政策并不是很熟悉，另一方面他们务工所在地又不能保证自己的合法权益。因此对于拥有市户口并在务工的农民，一定要将他们缴纳的社会保险金以个人账户的形式存在。这些个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用, 一旦人口流动时其个人账户也随之流动，即使他永久性地回到尚未建立社会保障体系的原籍地时, 也可以一次性地提取现金。因此完全能够通过制定相应的政策，使外出务工的农民工，无论在何时何地参保，其社会保险关系也可以随之转移。逐步建立功能齐全、覆盖面广、规透明的社保信息网络，实行一人一卡（一类似于的记录个人社会保障信息的卡），实施现代化管理。社会保险资金的缴纳、纪录、核算、支付以与查询服务等，都要纳入计算机管理系统。在不能够实现全国社保联网的情况下，市可以首先实行本地联网。现行的社会保障制度激不起农民工的兴趣，关键是现行制度没有达到足以让农民工信任的程度。在做不到本市联网的前提下，当前也可以采取暂时变通的办法，比如先记录在案，但是时效性明显不如信息时代下的网络化管理，农民工的个人信息不能与时传递到流动地区。另外，在做好自身工作的同时，也要加强跨区合作，加强与周边城市，主要是本地外出务工的主要目的地的跨区合作与交流，通过协商，保证外出务工人员的社保利益。并尽力首先实现局部联网，推进全国联网。对于农村流动人口的养老保险和医疗保险工作，需要其他各个方面工作的相关支持。比如逐步实现医疗、养老保险管理和服务社会化、法制化，建立真正独立于企事业单位之外的医疗养老保险体系。实现法制化，使医疗养老保险制度的运作有法可依，使参保人能依法享受养老保险待遇；要想靠企业主的良知来推行养老保险是不现实的，因为有80的企业主不赞成为农民工购买养老保险，必须通过立法来强制执行。依法扩大医疗、养老保险覆盖围。下大力气把乡镇企业、私营企业等非公有制企业与有条件农村居民纳入参保围。政府应该制定农民工权益保护法，把农民工真正纳入社会保障体系，减少输出地今后社会保障的压力。在进城农民工中首先建立意外伤害保险机制和大病保险制度，实现“低水平、广覆盖”的大众目标。4、 新型农村合作医疗（1）市新型农村合作医疗基本情况市自2003年底正式启动新型农村合作医疗工作以来，基本形成一套较为完善的管理和运行机制。农民参保率逐年提高，其中2004年为54，2005年为77，2006年为88，2007年达到93。而在市农业人口最多的斗门区，农民参保热情高涨，全区有18.1万人参加了2007年度农村合作医疗，比2006年增加1.4万人，参保率94.5，比2006年的87.6提高了7。据悉，2007年，市农村合作医疗人均年筹资额将从2006年的每人每年6080元提高到80180元，住院补偿封顶线也相应从6000元提高到1200015000元。（2）与省其他地区比较表格6 2006年年度省农村合作医疗的进展情况一览表市、县名称乡(镇)数(个)行政村数(个)农村总户数(户)实行合作医疗的乡(镇)数(个)实行合作医疗的行政村数(个)参加合作医疗的户数(户)合作医疗人口覆盖率(%)市52116363362852116353047686.2从化市92289367492287610983.9增城市9283136450928311443685.3市91325843891325139188.3金湾区4328497432787393.5斗门区51004994151004351887.6市578964941235755925876837.4县54611974546715357.4市325816358193257961752198.8区101972248571019522376199.5高明区458486424584858899.5三水648941606487701297.4南海8224223945822422394598.9市1031217507216103121731384163.7乐昌市1719581133171956053675市相对于省其他城市来说，其合作医疗人口覆盖率是相当高的，仅次于市、区、高明区和南海这四个地方，而且总体呈上升的趋势。首先，从经济发展程度来看，的GDP远远比不上，南海等地区，农村合作医疗覆盖率却可以走在前面，紧跟市、区等地区之后，是相当不容易的。其次，市的乡镇数与省的其他城市的相比，是相对少的，很好地说明了它的农村人口是非常集中的，对于实施这项政策，无疑是提供了一个便利的先提条件。而且在人力、物力等方面也可以节约不少。再次，从表格6和表格7中，我们可以看出，2007年第一季度省的农村合作医疗人口覆盖率与2006年年度相比，市、区和高明区的合作医疗覆盖率出现了小幅度的下降，市的农村合作医疗人口覆盖率却平均提高了4.1个百分点。表格7 2007年第一季度省农村合作医疗的进展情况一览表市、县名称乡(镇)数(个)行政村数(个)农村总户数(户)实行合作医疗的乡(镇)数(个)实行合作医疗的行政村数(个)参加合作医疗的户数(户)合作医疗人口覆盖率(%)市52116759577352116757645994.7从化市92289619492289024395增城市9286136886928612569094.1市91426297091425703693.8金湾区442134064421218394.3斗门区51004956451004485393.7市588656810575886557480687.6县54611983546984080.3市325826391783258261954498.7区101972276581019722561099.1高明区459491674594914499.4三水648941606487701297.4南海8224223945822422385099.1市1011213490419101121339913181.1乐昌市1719581133171956691793.7南雄市1820894495182087481581.1从以上分析来看，市新型农村合作医疗的实施还是很有成效的。但是合作医疗已经开展了近4年，但是每个区的规定都不同，广大农民普遍反映医疗费用报销的限制性条件过多，只有大病住院才能够报销，一般情况下很难得到报销，农民受益程度不高，在很大程度上打击了其参保的积极性。对于一些具体限制，农民希望进一步放宽，以享受应有的权利。下面我们就来分析一下具体的各项规定。（3）各区实施方案与实施情况、金湾区新型农村合作医疗政策住院医疗费报销程序和比例2007年金湾区新型农村合作医疗制度实施方案对医疗保险的各项措施进行改进，其中规定合作医疗补助按照“保大病保住院”的原则，住院报销封顶为每人每年累计报销金额最高15000元，在此封顶线以，住院报销比例定为：在镇级约定医院住院的报销60%；经批准同意区约定医院住院的报销比例定为40%；经批准同意区外住院的报销比例为30%。同时金湾区为了防止“小病大医”等现象，实行限定最低报销额制度。参保人在约定医院住院费用每次自费部分在300元以上，申请同意在区外医院住院费用每次自费部分在700元以上，才能申请按项目和比例报销，转院到区外治疗的患者需经区、镇合作医疗办审批（市人民医院除外）。合作医疗费的支付实行报销制，患者先自行交费，再凭诊断医疗凭证、收费项目与单据等，由村报账员到镇合作医疗办报销。如属特困户，或确实困难、医疗费用大，预计达到报销封顶线的参保人员，先自行交费有困难的，可凭医院方出具的缴费通知书按封顶线的70%给予办理预报，待出院后，按报销的有关规定进行结算。门诊特殊病种和慢性病种的医疗费报销的有关规定金湾区也对门诊特殊病种和慢性病种的医疗报销做出了规定。特种病种包括肾功能衰竭的透析治疗、肾结石的碎石治疗、肿瘤病人的康复治疗等。慢性病种包括高血压、糖尿病等。普通门诊医疗费报销围、程序和比例普通门诊医疗费是指在定点医疗机构就诊产生的医疗费。普通门诊医疗费的报销由个人提出门诊报销申请，村（居）加具意见，镇合作医疗办负责审批，每季度审批一次。门诊报销必须提供门诊发票（收据）原件、合作医疗证、门诊病历本等有关资料。门诊报销不设起付线，按门诊治疗费用20%给予报销，封顶线为每人每年100元。不在规定的定点医疗机构就诊的，不予报销。、斗门区新型农村合作医疗实施情况该区自建立农村合作医疗后，农民看病难、因病致贫、因病返贫的问题在一定程度上得到了缓解。通过2004年度农村合作医疗的运作，2005年开始农村合作医疗增加特殊门诊报销，报销封顶线由3500元提高至6000元。在2006年度住院费用报销规定中，新增特殊病种门诊包销、材料费和特殊材料费报销项目，完善了孕产妇与外伤住院报销的有关规定和合作医疗救助制度，进一步让农民群众受益。表格8 斗门区20042006年医疗费用报销情况 项目年份使用医疗费用（万元）报销住院费用（人次）报销总金额（万元）已达报销封顶线人次人均报销（元）总体报销比例申请医疗救助金人次（合格）已发放医疗救助金（万元）2004年1727.54673358.417376720.75%72（71）24.852005年2899.36855679.8156991.6823.45%80（80）282006年1-5月份1302.42950313.5431062.8424.1%2006年合作医疗参保金额从2005年的50元/人提高到60元/人，主要由市、区两级财政补贴，保障金达999.9万元，救助金达60万元。根据斗门区2004、2005年的开展情况，在继续发挥好的做法的基础上，保障参保农民的利益，最大限度地向困难群众、患大病农民倾斜，斗门区制定了2006年斗门区农村合作医疗住院报销暂行办法、斗门区农村合作医疗救助金申请暂行办法，进一步完善了报销机制，完善特殊门诊报销和外伤报销工作，救助金由原只有一个档次3500元，调整为多个档次，最高救助达到3万元，最大限度地提高困难群众、患大病农民的住院保障水平。（4）存在的问题农民的观念。举一个简单的例子，有些农民宁愿到寺庙里烧香花上100元、200元，也不愿意交几十块农村合作医疗的钱。农民目前的受益面不够，报销的上限和期望值有一定差距。我们的门诊报销是10块钱，农民很实际的，希望能把报销上限提高一点。住院报销上限根据农民的身体情况，适当地提高到三万至五万，这对那些困难比较大的群众就比较好，如癌症患者、患大病且家庭经济水平较低者。农村合作医疗专职工作人员太少，大部分人员属于兼职。部分地区农村合作医疗工作没由专人管理，随着农村合作医疗工作的任务逐渐加大，如果一个镇连一个专职人员都不能保障的话，管理就会存在很多问题。每个镇几万人，需要进行统计、报表等，工作量非常大。大部分镇一级的人口有2.3万人到7.8万人，这对合作医疗在人员编制上面是一个极大的挑战。合作医疗资金安全存在隐患。某地区曾有一名妇女以假冒的单据到农村合作医疗办公室报销住院费时，幸亏被工作人员识破，避免了国家财产的损失。这说明了我们在资金管理方面还有漏洞，存在着假发票，部分地区还发现了镇领导套用合作医疗资金的现象。部分乡镇卫生院已经瘫痪。参加合作医疗的农民，去县一级医院看病的比例比较高，但区乡镇卫生院还是很低的。主要原因是乡镇卫生院的发展比较滞后，许多设备都不齐全，而且一般只能治小病，大病根本就看不了。这给参加合作医疗的农民来说，带来了极大的不便。信息化滞后。不少镇农村合作医疗管理仍停留在人工抄写、查阅阶段，参加农村合作医疗的人数越来越多，而管理效率却不高。（5）解决措施加大宣传力度，转变农民的观念。一般来说，农民是比较相信看得见，摸得着的实惠的，因此各区的政府应该做出一点实绩，加强实施的力度，制定出适合当地发展实情的相关措施，有条不紊的执行，让农民切切实实的感受这个政策对他们的好处。扩大农民的受益面，提高药费报销的上限。据悉，2007年，市农村合作医疗人均年筹资额将从2006年的每人每年6080元提高到80180元，住院补偿封顶线也相应从6000元提高到1200015000元。表明政府已意识到药费报销的上限是跟农民的期望值是有一定的差距。但是，据我们这次的问卷调查显示，有些农村家庭里有癌症病人的，早已负债累累，不得不中止治疗。即使拿到了医疗报销的1万多块钱，也只是杯水车薪。所以希望政府可以根据实际情况，给予照顾。成立农村合作医疗管理委员会，增加专职人员。通过成立农村合作医疗管理委员会，由专职人员负责有关组织、协调、管理和指导工作。也可下设经办机构，负责具体业务工作。切实做到“有人干事，有规章制度管事”，提高农民药费报销的效率。多渠道筹集资金，大力扶持农村合作医疗工作的开展。在有条件的地区，可采取政府适当支持，集体扶持，个人出资的筹资形式，积极拓宽资金筹集渠道。对特别有困难的村进行帮扶，帮助和鼓励农民参加农村合作医疗。政府要信守承诺，保障农民的切身利益。鉴于农民看病难，因病致贫，因病返贫的问题，政府有关部门应该新增特殊病种门诊报销，材料费和特殊材料费等报销项目，完善外伤住院的有关规定和合作医疗救助制度，进一步让农民群众收益。按规定可以报销的项目，一定要尽快给农民群众报销，不能拖拖拉拉，造成效率的低下，以免在农民中形成不好的影响。加强对农村合作医疗资金的安全监督。为了使合作医疗资金得到有效保障，应该实行区办,区统筹，通过基金专户统一存储，封闭运行，操作，确保资金的良好运作和安全。并且加强部门的互相监督，防止领导套用合作医疗资金现象的出现。完善农村合作医疗信息化管理。信息化管理作为新型农村合作医疗的基本要求，有利于规新型农村合作医疗管理，提高工作效率，可以加快各区对参加农村合作医疗人员的基本信息资料的收支情况，办理报销，统计和相关资料的收集，录入，并实行网络化管理，为农民提供更合理、有效、优质的服务。5、设立老年群体专项医疗保险基金我国第五次人口普查数据表明我国已经步入了人口年龄结构老龄化的国家，预计到2025年我国老年人口将占到人口的12%，2050年达到20%。自20世纪70年代始，我国实行计划生育的基本国策，人口出生率经过一段时间的大幅度下降之后，一直保持在一个较低水平。与此同时，随着生活水平提高和医疗条件改善，人口预期寿命迅速增长。在这两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2000年，我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别为10和7，这标志着我国已进入老龄化社会。 我国未富先老，在2000年进入老龄化社会时人均GDP仅约1000美元，远低于其他国家进入老龄化社会时人均GDP30005000美元的水平，这意味着我国在尚处于发展中阶段时期就必须迎接“银发危机”的挑战，我们所遇到的困难将更多、更大。老年人生理机能衰退，患病率明显提高，对医疗的需求量也比较大，为这部分人口设立专门的医疗保险会起到事半功倍的效果。老年人收入来源较少而且很不稳定，所以政府可以设立老年医疗保险专项基金，而不是建立个人、集体和政府三方出资的模式，对专项基金可委托中介机构对其进行有效管理，以实现其保值增值。6、具体法规的完善养老保险费的缴纳标准虽然有多种，但是一个经济组织只能采取其中一种，这就意味着在同一个经济组织，穷人觉得标准过高、富人觉得过低、中层收入阶层的人觉得还比较适中。或许我们可以考虑对不同收入阶段的人采取不同的参保标准，但是采取这样的政策时要考虑政府财政负担能力。采取高标准意味着政府要多补贴。因此政府应该制定出一个可行的缴纳标准，既在农民可以接受的围，又不超过政府的支付能力。十一、结语加快建立城乡统一的社会保障体系，不仅可以促进各地居民在围自由自主的流动，实现经济社会发展的最优水平，同时实现各地居民在政治、经济与文化领域中的全面平等，全面体现社会主义的本质特征。因此要大力深化医疗、养老保险制度改革，要逐步建成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规化、管理服务社会化的医疗和养老保险体系。1、政府应转变其职能和管理方式，换位思考，在政策上要有一定的连续性，注重政策的实施效果，提升在社会公众中的形象。2、实施市场化运营，改善管理体制，引入非政府机构，加强对社保基金的监管并实现其保值增值。3、在现有条件下建立地区性联网机制，完善对农村流动人口的养老保险和医疗保险的管理，实施一人一卡，个人账户随参保主体流动。4、合作医疗开展近4年来，我们还要逐步扩大农民的收益面，使农民真正从新型农村合作医疗中得到实惠。5、结合市政府的财政能力以与贫富的差异性，实现同一集体或者经济组织多样化的养老保险缴费标准。6、针对日益严峻的老龄化问题以与老年人生理机能特点，我们可以设立专门的老年群体的医疗保险。25 / 25