公共组织管理ppt课件

第二章 公共组织理论,学习要点： 公共组织的结构类型 政府组织的机构设置 非政府组织的类型 非政府组织的监督与管理 公共组织变革理论,1,第二章 公共组织理论,一、公共组织概述 二、政府组织 三、非政府组织 四、公共组织的变革与发展,2,一、公共组织概述,（一）公共组织的概念 （二）公共组织的特征 （三）公共组织的构成要素 （四）公共组织的结构类型 （五）公共组织的过程与行为,3,（一）公共组织的概念,组织是指一定社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。 组织有3个要素： 目标 结构 行为方式,4,公共组织,公共组织指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序，不以营利为目的建立起来的组织。 公共组织的类型： 政府组织（广义）对国家和社会公共事务实施管理的组织。 非政府组织又称非营利组织、第三部门，是不以营利为目的而又承担一定社会管理职能的社会中介机构。,5,（二）公共组织的特征,公共性 社会性 合法性 服务性 非营利性 民众参与性 公开性,6,（三）公共组织的构成要素,组成人员 组织目标 职能范围 机构设置 职位设置 权力与职权 权责划分 规章制度 团体意识 组织设计 支持硬件 技术和信息,7,（四）公共组织结构类型,直线结构 职能型组织结构 直线职能型结构 矩阵结构,8,直线结构,又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层组织配备少数职能人员。,部长,A局长,B局长,C局长,处长,科长,处长,科长,科员,处长,科长,科员,9,职能型组织结构,相关部门在水平方向依职能不同进行分工，在各自业务范围内分别对下级部门实施领导的结构。,A部,B部,C部,B局,A局,C局,10,直线职能型结构,各级行政负责人充分发挥职能机构的专业管理作用，下级组织除接受上级主管领导人的指挥，还要接受上级各职能机构的指挥。,部长,A司,B司,C司,B局,A局,C局,11,矩阵结构,也叫规划-目标结构组织，把按照职能划分的部门和按照任务项目划分的专题小组结合起来，形成一个矩阵。（灵活适应性组织）,A部门,B部门,C部门,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,科员,甲工作部,乙工作部,丙工作部,12,（五）公共组织的过程和行为,组织权力及类型 公共组织过程 公共组织行为 公共组织结构反映了组织静态的图景，公共组织过程和行为则揭示其动态的一面。,13,组织权力,权力 一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。 组织权力 具有结构性特征，从属于职位而非个人。 在公共组织中，权力的运用是组织过程的核心。 组织过程就是一个决策过程，而决策是一个“权力角逐”的游戏。,14,权力类型,直线权力 指上级指挥工作的权力，表现为上下级之间的命令权力关系。 参谋权力 指顾问性、服务性、咨询性、建议性的权力，旨在协助直线权力有效地完成组织目标。 “参谋建议，直线命令”,15,组织人员,直线人员,参谋人员,个人参谋,专业参谋提供专业性建议,直线参谋-帮助正职策划全局,参谋助理-主管、行政、特别助理,组织人员分类图,16,公共组织过程,就是通过权力体系将高层意志自上而下不断贯彻的过程。实际上，是通过公共组织结构中各职位的权责关系予以落实。 由于权力具有双向性，因此，在权力行使过程中，不可避免地出现“反权力”，即旨在削弱权力影响的反作用力。权力运行路线越长， “反权力”就越多。,17,公共组织行为,实际上是组织内部各组成部门（人员）行为的整体体现。 影响因素 组织目标 组织规范 组织规模 组织压力 组织领导者 组织成员之间的共性,18,二、 政府组织管理,（一）政府组织的概念 （二）政府组织的特征 （三）政府组织的机构设置 （四）政府组织体制 （五）政府组织设计,19,（一）政府组织的概念,政府组织是国家统治者依据宪法和法律法规建立起来的正式组织。它是静态组织结构和动态组织活动、运行过程的统一。 静态组织结构包括政府行政机关和国家立法、司法机关中的管理行政事务的机构。 动态组织活动、运行过程为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。,20,（二）政府组织的特征,公务性 合法性 广泛性 权威性 系统性,21,政府组织的构成要素,组织目标 承担责任、履行职能，实现国家管理、满足社会需求。 职能范围 要完成的工作任务、职责及作用的总体规定。 机构设置 根据组织目标、职能范围在政府组织内部按照单位进行分工的结果。（核心问题，决定效率的关键） 组织成员 组织内的个体，基本构成要素。 规章制度 用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能任务、工作程序、权责关系、内部分工及活动方式。,22,（三）政府组织的机构设置,政府机构类型 政府组织隶属机构的划分,23,政府机构类型,决策机构 执行机构 辅助机构 综合性辅助机构 咨询性辅助机构 专门性辅助机构 监督机构 信息反馈机构,24,政府组织隶属机构的划分,按管理层次划分（纵向） 国务院下属各部（省、直辖市）、司（局、厅）、处、科 中央、省、市（地区）、县（市）、乡镇 按行政职能或管理职能划分（横向） 如计划、财政、审计、人事、军事、司法、教育、外交等 按行业或专业划分（条） 如机械、贸易、邮电、交通、航空、电力、教育等 按地区划分（块） 按服务对象划分 如教育部分设幼教司、小教司、高教司、留学生司、研究生司、成人教育司等,25,（四）政府组织体制,集权制、分权制与均权制 首长制、委员会制与混合制 完整制与分离制 层级制与职能制,26,集权制、分权制与均权制,集权制 指中央政府组织对地方政府组织有指挥和监督的权力，地方政府组织完全听命于中央的体制。（如法国） 优点：政令统一，统筹兼顾；缺点：下级缺积极性，上级力不从心。 分权制 指地方政府组织有更大的自主权力，通常在其所辖区域有自主决定权，中央政府也不干预地方政府。 （如美国） 优点：因地制宜，富有弹性；缺点：无法统筹兼顾。 均权制 指中央政府组织和地方政府组织的权力保持平衡，介于集权和分权之间的一种组织体制。,27,首长制、委员会制与混合制,首长制（一长制） 指组织的法定最高决策权由首长一人执掌的组织体制。 （如美国） 优点：决策迅速，指挥有力；缺点：易导致独断专行。 委员会制（合议制） 指组织的最高决策权由两个以上地位平等的人员组成的集体或委员会所执掌的组织体制。 （如瑞士） 优点：集思广益；缺点：决策缓慢。 混合制（委员首长并立制） 指行政组织的事权，一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定的政府组织体制。 兼顾前两种优点。大问题委员会；具体问题行政首长。,28,完整制与分离制,完整制（一元统属制） 指同一层次的各组织或组织内部各单位的指挥与控制权，完全集中于一个行政首长或组织者。 优点：易统筹规划；缺点：上级权力扩张，首长专权。 分权制国家一般采用完整制。 分离制（多元统属制） 指同一层次的各组织或组织内部各单位，分属于两个以上平行的行政首长或组织领导的体制。 优点：防止上级专权；缺点：权力分散，各组织发展不平衡。 我国政府组织体制基本属于分离制，“双重领导”。,29,层级制与职能制,层级制 指不同层次组织单位间的垂直分工，事权交由层层节制的各层次单位处理和行使。 所辖事权性质上完整，领域上是部分。 优点：事权集中，协调一致；缺点：首长事务过多，部属少积极性。 职能制 指一个组织的事权交由若干平行的单位处理与行使。 所辖事权性质上是部分，领域上完整。 优点：分工专业；缺点：本位主义，协调困难。,30,（五）政府组织设计,法制原则 重视组织结构，明确规定单位权责、职称、职等、员额。 效能原则 专业化分工、控制管理幅度、人员与机构精简。 统一原则 上下衔接，左右配套。 平衡原则 分工与合作、权利与责任、业绩与报酬的平衡。 符合人性原则 工作分配符合员工的主动性与兴趣；组织内部层次及职称不损及员工自尊；有助于员工发展；以意见沟通代替指挥监督。 适应环境原则 使组织保持弹性；使人员编制保持机动。,31,政府组织设计的程序,演绎的设计程序 归纳的设计程序,32,演绎的设计程序,了解组织目标 制定工作计划与配置单位 实施计划作业及设置职位 考虑权责区分等,33,归纳的设计程序,决定所需作业活动与组合单位 性质相同、程度相当的作业活动，尽量组合为一个职位，使每个职位都有适当的工作量。 将职位组合为单位 将行政相同、目的相同、服务对象相同、管辖地区相同、工作次序前后向联系的职位组合成一个单位。 决定组织内部层次 涉及是否设置上级单位层次或设置首长考虑专业、地区、管理幅度的限制,34,三、非政府组织管理,（一）非政府组织的涵义 （二）非政府组织的特征 （三）非政府组织的类型 （四）非政府组织产生的背景 （五）非政府组织的监督与管理,35,（一）非政府组织 （Non-Governmental Organization, NGO）,又称为非营利组织（Non-profit Organization, NPO）、第三部门（the third sector）、公民社会组织（Civil Society Organization,CSO）、慈善组织、志愿者组织。是介于企业与政府之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，向社会提供公共物品和服务的组织。,36,第一部门 政府：为民服务,第二部门 企业:创造利润,第三部门 NGO:改善人类,第三部门,第三部门这一概念，最早是有美国学者莱维特（levitt）提出的。是相对于作为第一部门的政府和作为第二部门的企业而言的。,37,（二）非政府组织的特征,非政府性 组织性 公益性 自治性 非政治性 非宗教性,38,非政府组织的基本功能,民主参与和民主管理 社会服务与社会保障 弥补政府资源不足 管理体制创新 社会稳定,39,（三）非政府组织的类型,1.按组织构成分类会员制组织，非会员制组织； 2.按活动领域分类环保组织，妇女组织，人权组织，行业协会，商会，工会，学校，医院，俱乐部等； 3.按活动范围分类国际NGO，全国性组织，区域性组织，草根组织，社区组织； 4.按资源来源分类政府资助的组织，自主经营的组织，慈善组织，互助组织与合作社，非营利企业； 5.按服务性质分类公益性组织，互益性组织；,40,非政府组织的类型,美国的分类 约翰-霍布金斯大学非营利机构比较研究中心：12大类、24小类。 会员性组织、非会员性组织（服务性、资助性组织） 日本的分类 社会性非营利组织 居民志趣一致的非营利组织 产业后援性非营利组织 我国的分类 事业单位 社区管理型组织 社会团体 民办非企业单位,41,我国的非政府组织,事业单位由财政全额拨款或差额拨款、受国家管理、具备独立法人资格的，从事科、教、文、卫、体等活动的社会服务组织。 社区管理型组织以社区服务社会化为目标、承担政府转移的部分职能。 社会团体指人们为实现一定目的，通过结社成立的各种社会组织的总称。分为政治性、经济性和文化性团体。 民办非企业单位指利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。如社会福利院、老年人活动中心等。,42,（四）非政府组织产生的背景,市场失灵 政府失灵 契约失灵 内在动机 历史渊源 社会因素,43,（五）非政府组织的监督与管理,完善非政府组织立法 制定和出台中国民间组织基本法 改革有关登记管理方面的法规政策 尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策 健全有关分类管理、监督、评估与审计的法规政策 加强政府的监督管理 制定发展规划及发展战略 把好登记注册关 做好监督检查工作 加强协调管理 建立内部监督机制，加强自律 建立自治性的行业协会,44,四、公共组织的变革与发展,（一）公共组织生命周期 （二）公共组织变革过程 （三）公共组织变革理论,45,帕金森定律（1）,英国历史学家和行政学家诺斯古德帕金森（C.Northcote Parkinson）在1957年出版的帕金森定律组织病态之研究中提出了10条“官场病”。 定律一，冗员增加原理。组织官员数量增加与工作量增加并无关系，而是由两个因素造成：每一位官员都希望增加部属而不是对手和官员们彼此为对方制造工作。 定律二，中间派决定。中间派在组织的“票决制”议程中具有举足轻重的作用，以至于中间派实际对政策的定夺。 定律三，“鸡毛蒜皮定律”。组织中的财政部门在讨论各种财政议案所花费的时间与所涉及的金额呈反比，即涉及金额愈大，讨论的时间愈短，反之则愈长。,46,帕金森定律（2）,定律四，无效率系数。由于复杂的利益关系，决策性委员会的非必需成员越来越多，以至于会议开始变质，变得效率低下。于是，不得不在委员会中再设立核心决策委员会或核心决策团体。 定律五，人事遴选庸才。人们设计了许多的人事遴选方法，如笔试、心理测试、行为测试等，但大部分测试都是徒劳无功的，最终不得不靠偶然性标准遴选。 定律六，办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比。,47,帕金森定律（3）,定律七，“鸡尾酒会公式”。会议与鸡尾酒会是现代社会的两种紧密联系在一起的运作方式，召开会议通常同时意味着鸡尾酒会。不同重要性的人物参加鸡尾酒会，会在不同的时间出现，并站在不同的位置上。 定律八，嫉妒症。在嫉妒症流行的机关里，高阶主管勤劳而迟钝，中层干部勾心斗角，低级人员垂头丧气而不务正业。 定律九，财务不外露。 定律十，退休混乱。退休的最大问题往往在于难以确定退休年龄及寻找合适的接替者。因为工作表现优秀，任职时间就长，而时间越长就越难寻得合适的接替者，而且在位者总会设法阻止职位较低者接近自己的职位，以延迟自己的退休时间。,48,彼德原理（1）,美国管理组织学家劳伦斯彼德（Laurence J Peter）在1969年出版的彼德原理一书中提出：“在层级组织里，每位员工都将晋升到自己所不能胜任的层阶。” 彼德原理推论：每个职位终将由不能尽职的不能胜任的员工所占据，层级组织的工作任务多半是由尚未到达不胜任阶层的员工所完成的。 彼德差别原理：政府机关与私人机构最大的不同处在于前者忙着花钱，而后者忙着赚钱。 胡尔定理：多位贵人的共同提拔，可产生乘数的提拔效果。 欧瑟定律：一个组织中职位最高者，通常有把所有时间花在当委员会委员和签名上的趋势。,49,彼德原理（2）,道定律：在层级体系中，职位越高，困惑越大。 斯威夫特野心定律：野心常驱使人做最平凡的工作，所以攀登的姿势和匍匐前进并无二致。 哈佛定律：在严密控制、温度、音量、湿度，以及其他变数的情况下，人体内的器官仍然会随其所欲，为所欲为。 汉密尔顿人性法则：人类是一种会讲述理由，而不能理智思考的动物。 链条定律：一条链子跟它最弱的环节有着相同的强度；链子越长，脆弱的环节越多。 华盛顿办事定律：一人做事敷衍了事；二人合作互相推拖；三人共事永无成事之日。,50,（一）公共组织生命周期,产生阶段 规模小，结构不健全；缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不够清晰。 集体化阶段 规模迅速扩大，科层结构健全，有明确的目标方向，规范制度形成，成员集体归宿感大大加强；高层与基层管理者出现冲突。 规范化阶段 规模稳定，科层结构更加完善，大量授权管理；官僚习气形成，组织效率降低，创新受限。 精细阶段 内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步下放；组织僵化。,51,组织的生命周期 组织生态学的观点,规 模,大,小,1、创业阶段 2、集体化阶段 3、规范化阶段 4、精细阶段,创造性,危机：需要领导,提供明确的方向,危机：需要委 派代表控制,内部系统增加,危机：需要处理 太重的官僚习气,危机：需要 恢复活力,提高团队工作,提高效率 小组织思维,继续成熟,衰 退,52,（二）公共组织变革过程,公共组织变革的目标 组织变革过程的环节,53,公共组织变革的目标,提高适应环境的能力 提高组织工作绩效 承担更多公共责任或更好完成任务,54,组织变革过程的环节,对危机的感知 变革方向的确定 变革方案的实施 监督调整,55,（三）公共组织变革理论,“学习型组织”论 着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化 “无缝隙组织”论、“网络组织”论、“虚拟组织”论 着眼于组织结构的变化 “政府再造”论 着眼于组织功能的变化,56,“学习型组织”论,“学习型组织”论认为，新的组织所依赖的技术不是以机器为基础，而是以知识为基础，它的设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决问题。因此，学习型组织中所有人员都必须不断学习，使组织能不断进行新任务的尝试。,57,建立学习型组织的五项原则,每一个人都是学习者； 彼此相互学习； 学习促进变革； 学习是持续的； 学习是一项投资，而非消费。,托宾，1993,58,建立学习型组织的五项修炼,自我超越（Personal Mastery）； 自我挑战的胸怀；从失败中学习；信心和斗志。 改善心智模式（Improving Mental Models）； 改变传统权威关系；组织上下开放互信，接纳异议；集体智慧。 建立共同愿景（Building Shared Vision）； 成员期许；自下而上；进阶指标。 团体学习（Team Learning）； 对话和讨论 系统思考（Systems Thinking）。 精髓。认识事物间的因果关系；兴衰循环关系；动态反馈；整体思考。,-圣吉第5项修炼,59,“无缝隙组织”论,“无缝隙组织”论认为，传统科层结构庞大、僵化又四分五裂，导致组织适应性和活力下降，必须以无缝隙组织来取代。 与传统科层组织相比，无缝隙组织具有以下特点： 不存在条块分割，组织任务主要由多种技能的团队完成； 组织成员没有严格的内部分工； 提供非标准化的产品和服务，具有高度的顾客导向性； 注重结果和反馈，对工作的评价建立在顾客满意的基础上。,60,虚拟组织（The Virtual Organization）,虚拟组织是一种规模较小，但可以发挥主要商业职能的核心组织，其决策集中化程度很高，但部门化程度很低，或根本不存在。其优势在于灵活性，缺点在于主管人员对主要职能活动缺乏强有力的控制。,管理群体,独立的研发 公司,广告代理,在南韩的 工厂,拿佣金的 销售代表,61,“政府再造”论,1992年，戴维奥斯本和特德盖布勒在美国出版了改革政府一书，矛头直指官僚制，提出应该用企业精神来改革公共部门。 比尔克林顿评价说：“美国每一位当选官员都应该阅读这本书。我们要使政府在90年代充满新的活力，就必须对政府进行改革，该书给我们提供了改革的蓝图。”,62,“政府再造”论,“政府再造”论认为，今天大多数政府机构要完成的任务日益复杂，所处环境充满竞争，变化迅速，公众要求质量更高且更有选择余地的服务。传统的官僚制已不能适应这种变化，反而成为沉重的包袱。因此，必须发动一场革命，彻底打破官僚制。 政府再造是指从目标、激励、责任、权力、文化等方面对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力。简而言之，就是用企业化体制来取代官僚制。,63,政府组织变革的途径,理顺政府与市场的关系 改善政治与行政的关系 建立中央与地方政府的合理关系 建设电子政府,64,