基层群众自治与和谐社会建设.doc

基层群众自治与和谐社会建设一、基层群众自治：和谐社会的必然选择从性质上讲，基层群众自治是基层民主的重要实践形式。基层民主分为两部分，一是基层国家政权的民主，例如乡镇、街办一级，属于国家政权体系的最末端，属于国家民主范畴；二是基层社会民主，它是属于非国家制度层面的民主，基层群众自治属于基层社会民主。从内涵上讲，基层群众自治，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育的制度与实践。当前，我国的基层群众自治主要包括城市的居民自治、农村的村民自治和以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。（一）基层群众自治的历史与现状1、村民自治的缘起及发展1982年12月份修改宪法时，将村委会定性为“基层群众性自治组织”，正式确立了村委会作为农村基层群众自治组织的法律地位。 1987年，第六届全国人大会常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法(试行)，村民自治开始有了法律的保障。1990年，民政部根据中央部署，在全国广泛开展村民自治示范活动，全面拉开村民自治序幕。1998年，中华人民共和国村民委员会组织法，结束了长达十年的试行。它的颁布实行，标志着农村村民自治已经初步形成了一套制度化的运作模式。2001年，全国全部实现了村委会的直接选举，村民自治在形式上在全国全面普及。2、居民自治的发展从萌芽形式看，中国城市社区自治比农村村民自治产生的更早。建国后不久，在50年代初期，在天津、上海等城市成立了各种形式的居委会组织，主要是协助政府从事治安管理、清洁卫生、生产服务等日常事务。1954年12月颁布了城市居民委员会组织条例，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。于是，居委会建设在全国蓬勃发展起来，1956年到1958年是的城市居民自治发展的“黄金时期”。1958年之后，尤其是“文化大革命”期间，居委会的性质被歪曲，成为阶级斗争的工具，居民自治的发展受到严重破坏。改革开放后，在村民自治的影响下，城市居民自治重新获得发展。1989年，全国人大会常委会重新修订城市居民委员会组织条例，并改名为中华人民共和国城市居民委员会组织法。城市居民自治进入法制化的新阶段。到了20世纪90年代，居民自治与社区建设结合起来，民政部于1999年在26个城市的部分辖区开始了社区建设的试点工作，居民自治全国广泛推行。（二）基层群众自治对于和谐社会的重要作用1、创造了国家与社会分权治理的新模式。在中国，长期历史上的专制集权体制使权力高度垄断于皇帝官僚体系，社会有一定的自治空间，但这种自治权高度依附于国家政权，且没有法律保障。当代中国城乡基层自治是国家将部分权力让渡给社会，并由法律所认可。所以，它在基层社会层面为构建国家与社会分权治理体系创设了基本的模式。2、拓展了社会主义民主政治的发展路径。中国传统社会的结构对培育民主文化却极为不利。它的一端是个人和家庭，另一端是国家和天下，在家与国之间缺失一个重大环节，即西方那种相对独立的公民社会，而这是培育民主文化的土壤，是民主的根基所在。所以，在中国走向民主化的过程之中，必须建立一个公民社会，其唯一方式就是民主实践。基层群众自治就是城乡全体居民最广泛的民主实践活动。它第一次大规模地将民主与法治制度输入到基层社会，促进了公民社会的形成，从而为中国的民主化进程奠定牢固的基础。3、在社会管理和矛盾调节中起基础性作用：利益表达、矛盾协调、排忧解难在现阶段，人民的直接利益在基层，矛盾也集中于基层。建设和谐社会，处理好各方面权利和利益关系是一个重大的迫切任务，基层群众自治在社会管理和矛盾调节中起基础性作用。首先，基层自治组织的民主选举为基层群众提供了表达自身利益取向的途径。其次，基层自治组织的职能为基层群众提供了协调矛盾冲突的机制。居委会和村委会的职能按照相关自治法律规定，都包含有“调解民间纠纷”的内容。所以，基层工作是社会发展的基础，和谐社会建设的重点在基层，难点也在基层，从这个意义上说，发展基层民主，推进基层群众自治工作是构建和谐社会的必然选择。二、当前基层群众自治面临突出问题（一）体制层面：基层自治组织与政府、党组织关系不顺，自治权得不到充分发挥。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系，涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。所以，自治组织与当地政府组织，与党组织这三者之间的关系一直是困扰基层群众自治发展的难点。1、从城市来看，我国城市社区存在的普遍问题是社区居委会行政化倾向严重，承担着大量的行政性事务，居委会的自治职能得不到应有的发挥。“上面千条线，下面一根针”是对社区工作的形象描述。现在地方政府各职能部门都在强调“工作向基层延伸，一切工作进社区”，因此把大量工作都推给居委会。在居委会承担的众多工作中，除了临时性和突击性的工作外，常规性的工作就多达几十个分类，包括民政工作、公共卫生、计划生育、青少年教育、外来人口管理、社区文化、扶贫帮困、社会就业等，工作非常繁杂。这直接导致两个严重的后果：一方面，社区作为地方政府的延伸，居委会成员的大部分工作时间都忙于行政工作，深入辖区居民、体察民情的时候少了，为民办事的时候少了，社区自治的味道越来越淡。另一方面，居委会作为街道的“腿”和“手”只能按照政府的意愿办事，成为控制城市基层社会的一个工具，失去了居民利益表达和实现的自治功能，甚至走向了它的反面，所以，居民很少利用居委会来维护自身的利益，缺乏对社区的归属感和认同感。2、从农村来看，村委会与乡镇府和村党支部的矛盾突出。（1）村委会和乡镇政府的矛盾。与社区居委会一样，村委会也被当作是乡镇的下级行政机构。由于乡镇政府所处的强势地位，使得村委会不得不把大部分精力放在协助乡镇政府开展工作上。而乡镇通过人事干预、财务控制等方式对村民自治实行行政干预。例如，操纵村民选举，任意调整、撤换民选的村干部，尽量使符合乡镇意愿的人当选。（2）村两委之间的矛盾。村委会和村党支部之间的矛盾，其实质是村民自治和党的领导之间的矛盾，这两者之间的被认为是影响村民自治的“第一问题”。矛盾的焦点在于有些村委会主任认为，他是全体村民选出来的，最有资格代表全体村民，村委会应该按照村民委员会组织法来管理村务；而有些党支部书记认为，党组织是领导核心，村务管理的权力应该属于党支部。村两委冲突已成为农村基层矛盾的生长点，使村民自治在很大程度上流于形式，甚至影响了农村社会的稳定。近年来因村两委矛盾引发的恶性案件、群体性事件时有发生。（二）制度层面：民主制度不健全，群众对公共事务决策所能产生的影响力极其有限1、选举制度不健全，贿选问题突出。在一些经济发达，土地、矿产等资源丰富的农村，一些候选人花巨资竞选，大肆请客送礼，向选民行贿，花钱买票，贿选成风。2、民主决策流于形式。现在的农村，大量农村青壮年劳动力转移到城市，导致一些村庄无法召开村民会议和村民代表大会。在村务决策实际运作过程中，无论是村民会议，还是村民代表会议，都是形同虚设，均没有实质性的决策权力，民主决策往往异化为村干部决策，还是几个村干部说了算，缺乏真正意义上的民主。3、民主管理与监督不力，村干部违法违纪的现象严重。违纪违法行为主要表现在土地补偿、企业改制、选举和村务管理上，多体现为权力和利益之争。这些村干部大都作风霸道、仗势欺人。村干部违纪违法问题的背景和成因十分复杂，这与村里的民主氛围、村务公开透明的程度密切相关，体现出了管理上的混乱和对村干部缺少监督。（三）行为层面：民主参与不足 在我国，群众的民主参与普遍不足，这是城乡基层群众自治的共性问题。但是具体而言，城乡居民的参与程度有一定差别，农村较高，城市较低。以城市社区为例，参与不足主要体现在以下方面：1、参与率不高。首先，居民对社区事务参与热情不高。其次，社区里的单位参与意识淡薄。2、参与分布不合常态。这主要体现在不同年龄、性别、收入、受教育程度的社区居民的参与率有悖于常理。从年龄上看，离退休的老年人参与率最高。从性别上看，女性比男性参与率高。从收入来看，经济收入高的人参与率比较低。从受教育程度来看，受教育程度高的人参与率比较低。3、参与内容的广度和深度不够。社区居民一般所参与的社区事务主要限于诸如卫生清洁、治安、文体娱乐等非政治性的活动，对深层次的工作，例如民主选举、民主监督、民主决策等方面的参与则普遍不够。（四）思想层面：传统思想文化的消极因素影响了群众参与的主动性和价值取向中华文明在本质上是农耕文明，是建立在小农经济基础之上的古代文明，其消极因素在人们的思想意识层面依然有很深的烙印。1、“小农”意识。表现在自我封闭性、狭隘的利益观念和民主参与的非理性。 2、臣民意识。长期以来老百姓出于对权力的敬畏和依赖，不问政治，这导致了我国普通民众对国家及地方公共事务的超常稳定的冷漠状态。许多群众从不主动要求行使自己的民主权利，也不知道怎么行使，对民主表现出冷漠和麻木不仁的态度。3、私民意识。长期以来，我国实行的是以家长制为中心的宗法制，过分注重家族的发展，造成国人对社会关系中的血缘、地缘等初级关系怀有强烈的亲和性，而对整个人类缺乏亲和感，造成“差序格局”。这种私民意识就造成人与人之间的信任程度较低。4、“官本位”意识。一些基层领导干部 “权大于法”思想仍然严重，民主意识薄弱，民主作风欠缺，依然习惯于“拍胸脯”、“一言堂”、“家长制”等简单粗暴的做法。5、宗族意识。宗族观念、宗族势力在农村的影响比较明显。在农村，不少地方许多事情都是大姓大户中“强人”说了算。这就给村民造成一种误导，在他们眼里，“宗法大于国法”、“大姓为强”、“强者即法”，只有依靠宗族势力才能保护自身的利益。（五）法律层面：法律缺位导致基层群众自治的权利救济困难1、法律文本欠缺。目前，基层民主政治建设可依据的法律法规，就是宪法及其框架内的村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等几部有限的法律文本，难以适应新形势的发展要求。2、相关法律内容规定不够明确，具体实践中难以贯彻执行。以村民委员会组织法为例，村委会组织法第十五条规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。有关机关应当负责调查并依法处理。”但是目前的法规对于什么是贿选？竞选人私下或公开允诺、请客吃饭是不是贿选行为？怎样约束规范竞选人的行为、以及怎样纠正选举过程中的问题等，都没有明确的规定。“有关机关”具体指哪个部门，没有明确指出，导致对贿选的界定和调查取证非常困难。3、相关法律责任模糊，制约失衡。现有法律法规大多对“应该怎么做”作了大量探索和规定，而对“不这么做会怎么样、怎么处置”的问题，明显缺乏相关条文，使已有的法律法规不同程度地失去了应有的效力。三、推进基层群众自治的具体途径（一）转变政府职能，完善政府行政管理与群众自治有效衔接和良性互动的运行机制基层群众自治的发展必须通过双重的政治发展过程来实现：一是逐渐减弱国家权力对社会的直接控制和干预。二是提高社会自主性和独立性，逐步加强社会自我管理、自我协调和自我发展的能力。在这个双重政治发展过程中，第一种过程是关键，只有减弱国家权力对社会直接控制和干预，社会才有自主性发展的基础与空间。因此，发挥基层群众自治组织的自治功能的首要要求就是深化政治体制改革，转变政府职能，真正实行政社分开。政府活动的范围只能是行政领域和公共领域，解决公共问题，谋取公共利益，承担公共责任，不能侵犯居民自治权。只有政府将其部分权力下放，基层群众自治组织才能在本区域范围内成为真正意义上的治理主体。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础。 （二）强化基层党建，健全基层党组织的领导机制党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。党的十七大进一步指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。基层群众自治的主体是社会个体，其直接动力是社会个体的自主性发展和相关利益的维护。但是，社会个体是多元化的，社会关系也是比较松散的，自治组织与自治活动要在这种社会中发展，尤其是在社会发育尚未成熟的条件下，就需要有一个主导性的力量，因此，基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在我国，这个主导力量自然是基层党组织。所以，加强党的基层组织建设，是基层群众自治存在和发展的重要前提和保障。（三）扩大参与，增强基层群众自治持续推进的动力群众参与是基层民主的精髓，群众自治发展的过程就是“参与”不断扩大的过程。1、扩大参与主体。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业单位三个领域。改革开放以来，社会转型中出现了大量的新经济组织、新社会组织、各种各样的社会团体，这些都应该纳入基层民主的活动中，丰富基层群众自治的主体力量，扩大群众基础。2、畅通参与渠道。畅通民主参与渠道是民主化的本质要求。如果参与渠道不畅，经济性诉求不能有效表达，则容易转化为政治性诉求。只有渠道畅通，才能全面地倾听民声、集中民意，增强决策的透明度。只有渠道畅通，才能减少体制外的无序参与。3、拓宽参与领域。实践证明，越是与群众切身利益息息相关的事务，群众参与热情越高。发展基层群众自治，要将民主活动引向那些群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域。从目前来看，一方面应该向经济领域延伸，如土地承包、征地、拆迁等事项都应成为自治的内容；应该向公共服务领域延伸，如小区建设、村镇规划等，应该纳入自治的轨道。4、创新参与方式。在农村，尤其是在偏远山区，由于交通不便利，村民非常分散，组织活动非常困难。而且，当前，流动人口增多，大量农村青壮年劳动力转移到城市，一些村庄甚至无法召开村民会议和村民代表大会，自治难以正常开展。因此，要善于利用现代信息手段，采用广播、电视、电话、网络等大众媒体，实现群众村内事务、社区社务的广泛参与。5、培育参与意识。群众参与意识不高、参与能力不强、参与经验缺乏是普遍的现状，所以，在现阶段，要扩大群众参与，政府引导和动员是非常有必要的。十七大报告指出要树立公民意识，要在全社会进行公民意识、民主意识、平等意识、法治意识、责任意识的宣传和普及，鼓励公民参与公共生活。（四）健全民主制度，落实“实质”民主基层群众自治是基层民主的重要实践形式，必须通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节才能达到有序状态。要保证群众的自治权落到实处，要避免干部滥用权力造成的干群矛盾，还是要靠民主来解决问题，所以必须健全各项民主制度。改革选举机制，保障选举权；健全公开制度，保障知情权；规范民主决策机制，保障决策权；完善民主管理制度，保障参与权；强化监督制约机制，保障监督权。（五）完善法律法规，保证有序参与十七大报告指出要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，要做到有序参与，关键在于要依法参与，要使法律成为一种信仰，一种习惯，一种行为方式。一是必须修改现有两个基层自治组织法，二是制定相关的新法律，如基层自治法、民间组织管理法等，三是，迫切需要建构相应的权利保障和司法救济机制，保证自治权的落实。（六）高度关注人民群众的权益，建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制和权益保障机制发展基层群众自治的目标是实现人民当家作主。民主的关键在于利益关系。在利益关系的驱动下，广大基层群众会创造出无数丰富、生动的掌握权力、限制权力、参与权力的制度和办法。所以，一定要坚持民主与民生相结合，群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里，实实在在地让群众从自身经验中体会到实行民主自治对于维护和增进自身利益具有不可替代的作用，以此推动基层民主政治发展，推动和谐社会建设。