新中国土地法制建设.doc

立法实践与创新的光辉历程就新中国土地法制建设访国土资源部政策法规司副司长魏莉华新中国成立60年来，党和国家高度重视用法律手段规范土地管理和保护，形成了一整套比较完备的土地管理法律制度。我们能以不到世界10%的耕地，养活了占世界22%的人口，基本解决了我国人口的温饱问题，这不能不说是一个世界奇迹。新中国成立60年来的土地法治建设，凝集着新中国几代领导人的政治智慧，凝集着土地管理工作者不断探索实践的心血，更体现了人民群众的首创精神。以宪法为核心，以物权法、土地管理法、城市房地产管理法和农村土地承包法为重要组成部分的土地管理法律体系基本形成，成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，并按照构建保障和促进科学发展新机制的新要求，不断改革创新，与时俱进。在新中国成立60周年之际，本报记者采访了国土资源部政策法规司副司长魏莉华，回顾新中国成立以来土地法治建设走过的光辉历程。我国是一个人多地少的大国，土地法治建设在我国具有特殊重要的意义：土地不仅关系国家粮食安全，更关系社会稳定，关系国家经济的平稳运行。回顾新中国60年的土地法治历程，大体可以分为五个阶段，除“文革”十年外，大都与新中国的各个历史时期同步推进，具有鲜明的改革创新特征。如何认识这一法治历程，以及各个阶段在我国社会主义发展进程中发挥的重要作用？日前记者采访了国土资源部政策法规司副司长魏莉华。第一阶段（1949年1956年）：这一时期土地立法的主要任务是确认和巩固土地改革成果，使广大农民成为土地的主人，并逐步确立农村集体土地所有制记者：据我所知，新民主主义革命时期，中国共产党领导的中国民主革命的基本问题是土地革命，曾制定过多部土地法，如1928年的井冈山土地法，1931年的中华苏维埃共和国土地法等，尤其是1947年制定的中国土地法大纲，让亿万贫苦农民在轰轰烈烈的土地改革中终于有了属于自己的土地，为新中国的建立奠定了坚实的基础。1949年新中国成立后，党和政府的土地立法的主要任务是什么？制定了哪些重要法律制度？魏莉华：1949年新中国成立后到1956年，土地立法的主要任务是确认和巩固土地改革成果，使广大农民成为土地的主人，并逐步确立农村集体土地所有制，这期间颁布了以下几部重要法律。一是1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领。共同纲领在当时具有临时宪法的作用。在土地改革方面，共同纲领明确了土地改革的目标，就是要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。共同纲领关于土地改革的规定，为新中国成立初期的土地立法奠定了宪政基础。二是1950年6月28日中央人民政府第八次会议通过的中华人民共和国土地改革法。土地改革法是新中国第一部关于土地问题的专门法律。这部法律在总则中明确：要废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。土地改革法还对土地的没收和征收、土地的分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法等，都作了明确而具体的规定。由于土地改革法不适用于大城市郊区，政务院于1950年11月还公布了城市郊区土地改革条例，对大城市郊区的土地改革问题作了具体规定。到1952年底，土改工作基本完成，3亿无地或少地的农民分得了约7亿亩土地和其他生产资料。三是1954年宪法的颁布。1954年宪法作为新中国成立后的第一部宪法，对土地问题作出了专门规定。如第八条规定，“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，第十三条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。这些规定体现了保护公民土地财产权的宪法精神，意义重大而深远。四是1956年农业生产合作社示范章程和高级农业生产合作社示范章程的颁布。虽然名称叫“章程”，但均是由全国人大常委会通过的，因此是两部重要的法律。农业生产合作社示范章程主要是推进农业生产合作社的初级化，对于社员入社的土地，保留社员的所有权，并按照其入社土地的数量和质量，每年从收入中给付一定的报酬，其性质属于半社会主义性质。高级农业生产合作社示范章程则主要是把社员入社的私有土地转为合作社集体所有，确认集体土地所有制，其性质属于完全的社会主义性质。两个示范章程的颁布实施，完成并实现了土地的社会主义改造，标志着集体土地所有制的正式确立。第二阶段（1957年1977年）：前十年土地立法的主要任务是完善农村集体土地所有制，逐步建立土地征用制度。后十年是文革时期，土地法治建设遭到严重破坏记者：1957年1977年的20年间，国家出台的关于土地的法律制度很少，这期间我国土地法治建设是什么样的情况？魏莉华：可以这样说。这个阶段的前十年，土地立法的主要任务是完善农村集体土地所有制，逐步建立土地征用制度，后十年“文革”使土地法治建设遭到严重破坏。这期间国家颁布了两个重要法律文件。一个是1958年1月经全国人大常委会批准，国务院公布施行的国家建设征用土地办法。这是在1953年政务院颁布的国家建设征用土地办法的基础上修订而成的，是较早专门规范土地征用的行政法规，在许多方面具有积极意义。例如，它明确了土地征用的范围，规定：国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设等需要，可以征用土地；它还特别注重对被征用土地者的安置，规定如果对被征用土地者一时无法安置, 应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用；它还强调了土地征用的原则，规定尽可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或者少拆房屋。该办法为土地征用法律制度的建立奠定了基础。另一个是1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的农村人民公社工作条例修正草案，又称“六十条”。“六十条”明确规定，生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地，都归生产队所有，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖。从严格意义上说，“六十条”不是法律，是党的文件，但“六十条”确立的农村集体土地所有权“三级所有、队为基础”的规定，写入了后来的土地管理法和物权法，一直沿用至今。目前，“六十条”在确定农村集体土地所有权和使用权方面仍然发挥着重要作用。第三阶段（1978年1985年）：这一阶段土地立法的重点从农村转向城市，逐步建立和完善城镇国有土地使用制度成为土地立法的核心记者：1978年党的十一届三中全会后，党和国家的工作重点从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心、实行改革开放的战略决策上来，在依法治国的基本方略下，社会主义法制建设不断完善和加强。这一阶段我国土地立法工作是如何开展的？魏莉华：1978年以后，我国进入了土地法治的恢复、重建和发展的新时期，土地立法重点从农村转向城市，逐步建立和完善城镇国有土地使用制度成为土地立法的核心。1980年国务院颁布的关于中外合营企业建设用地的暂行规定。随着改革开放政策的实施，中外合资企业大量涌现。1980年，国务院公布了关于中外合营企业建设用地的暂行规定，明确：中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。中外合营企业对批准核拨的建设用地，只有使用权，没有所有权。严禁买卖或变相买卖土地。规定还明确了场地使用费的具体标准，成为改革开放初期国家制定并颁布的第一部专门规范城市国有土地取得和使用的行政法规。1982年国务院颁布村镇建房用地管理条例和国家建设征用土地条例。村镇建房用地管理条例是新中国第一部专门规范农村村镇建设的法规，它首次提出珍惜和合理利用每一寸土地是我国的国策；确立了村镇建房的统一规划制度，还授权省级人民政府根据不同地区的不同情况规定社员建房的用地标准，建立了村镇用房的审批制度。该条例的许多规定都被写进了1986年的土地管理法，成为沿用至今的重要法律制度。国家建设征用土地条例是在1953年的国家建设征用土地办法的基础上制定的。该条例第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非、集体或国有企业安置等。该条例的颁布实施解决了国家建设的土地需求。1982年现行宪法颁布实施。1982年12月日，第四部宪法即现行宪法经五届全国人大第五次会议通过并颁布。在此之前，我国曾先后制定过三部宪法，即1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法。1982年现行宪法也对土地问题作出了专门规定。首先，它明确了国有和农民集体所有土地的范围，规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。其次，它确立了土地征用制度，规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。第四阶段（1986年1996年）： 这是土地法治的全面建设期，以土地管理法为核心的土地管理法律体系初步建立记者：在我国土地法治建设进程中， 1986年颁布实施的土地管理法，标志着新中国成立以来第一部全面规范土地管理和土地利用的专门法律的诞生。这10年间发生的一系列重要的法治事件，对我国土地法治建设都具有重要的里程碑意义。魏莉华：是这样的，这10年是我国土地法治全面建设期，初步建立了以土地管理法为核心的土地管理法律体系。1986年4月12日，民法通则颁布。民法通则从保护和规范财产所有权的角度，对土地问题作出了明确规定。该法第七十四条明确了集体土地的经营管理者，规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。第八十条明确了国家所有的土地，可以依法由全民所有制单位使用，也可以依法确定由集体所有制单位使用，国家保护它的使用、收益的权利；使用单位有管理、保护、合理利用的义务。土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。1986年6月25日，土地管理法颁布。上世纪80年代初期，随着国民经济的迅速发展，乱占滥用耕地现象日趋严重。为切实加强土地管理，遏制乱占滥用耕地的高潮，1986年全国人大常委会审议通过了中华人民共和国土地管理法。土地管理法是新中国成立以来第一部全面规范土地管理和土地利用的专门法律。土地管理法的颁布，结束了长期以来土地管理无法可依的局面，使我国的土地管理实现了由过去建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分散管理，向成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中统一管理的转变。1987年1月，国务院颁布耕地占用税暂行条例，决定在全国范围内开征耕地占用税。这是保护耕地，增加农业投入，开发建设农用土地资源的一项重大决策。1988年国务院颁布城镇土地使用税暂行条例，开征城镇土地使用税。对于促进土地的节约集约利用发挥了重要作用。1993年12月，为规范房地产市场、抑制房地产投机、促进房地产业的健康协调发展，国务院公布土地增值税暂行条例，开征土地增值税。这三个与土地相关的税收法规的颁布实施，体现了国家开始注重运用经济手段加强土地管理和保护的立法理念。1988年宪法修正案的颁布和土地管理法的修改，确立了国有土地有偿使用制度。随着社会主义市场经济体制的建立，土地管理法确立的无偿无期限的划拨用地制度，土地使用权不得转让的规定，越来越难以适应市场经济条件下土地作为生产要素进入市场的要求。在总结地方试点成功经验的基础上，1988年七届全国人大一次会议通过了宪法修正案，决定将宪法第十四条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法修正案的颁布在当时具有划时代的重要意义，它不仅为国有土地有偿使用制度的建立扫清了法律障碍，更为自然资源有偿使用制度的改革拉开了序幕。1988年12月，七届全国人大常委会第五次会议通过了关于修改中华人民共和国土地管理法的决定。这次修改主要解决土地作为生产要素进入市场的问题，修改的主要内容是将原来“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定，修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，同时增加两款，规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。“国家依法实行国有土地有偿使用制度，国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。同时，为了进一步加大对土地违法行为的制止力度，在第五十二条增加一款，规定“受到限期拆除新建建筑物和其他设施处罚的单位和个人，必须立即停止施工。对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚”。此外，修改后的土地管理法还明确了乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。1990年国务院先后公布了55号令城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法和56号令外商投资开发经营成片土地暂行管理办法。这两部行政法规的颁布实施，具有改革和探索的积极意义，为国有土地有偿使用制度的建立奠定了坚实的基础。1994年，在总结国务院55号令实施经验和成效的基础上，国家颁布了城市房地产管理法，将国有土地使用权出让和转让制度上升为法律制度。以此为标志，我国的土地立法工作进入了土地资源与资产并重管理的新阶段。为切实解决生产建设过程中被破坏土地的复垦问题，保护生态环境，1988年国务院颁布了土地复垦规定，明确土地复垦实行“谁破坏，谁复垦”的原则。同时，为了保证土地管理法的顺利实施，加大耕地保护力度，国务院于1991年颁布了土地管理法实施条例，1994年颁布了基本农田保护条例。第五阶段（1997年以后）：这是土地法治建设的深化改革期，实行世界上最严格的土地管理制度成为土地立法的核心记者：1997年以后，实行世界上最严格的土地管理制度成为我国土地立法的核心。这期间我国土地立法有哪些重要的法治事件？土地管理制度有哪些重大变革？魏莉华：这一时期重要的法治事件有：一是对1988年土地管理法进行全面修订。上世纪90年代后期，我国耕地保护再次面临十分严峻的形势，耕地面积锐减，加之耕地质量差且后备资源不足，人地矛盾日趋尖锐。1988年修改的土地管理法已经明显不能适应市场经济条件下加强土地管理、切实保护耕地的需要。1998年8月26日，九届全国人大常委会第四次会议通过了土地管理法（修订草案），并于1999年1月1日起开始实施。1999年，国务院还颁布了重新修订的土地管理法实施条例和基本农田保护条例，并与修订后的土地管理法同步实施。1998年的土地管理法在总结过去土地管理改革经验和教训的基础上，以建立世界上最严格的土地管理法律制度为目标，对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。同时，对进一步推进土地管理改革作了方向性规定：对过去已证明成功的经验，及时上升为法律；对过去法律中阻碍改革的条款，进行了修正；对已在实践中初显生机、有待发展完善的做法作了原则性规定，为下一步深化改革留下了广阔的法律空间；对世界上通行的成功做法，予以大胆地吸收借鉴。 二是1997年新刑法增设土地犯罪条款。在新刑法出台以前，原刑法中对土地制度的保护没有单独设立罪名，土地违法与治罪无关，致使一些违法者有恃无恐，土地违法案件大量发生，屡禁不止。1997年新修订的刑法专门增加了土地犯罪条款，即刑法第二百二十八条规定的非法转让倒卖土地使用权罪、第三百四十二条规定的非法占用耕地罪以及第四百一十条规定的非法批准征用占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。这四个罪名涵盖了管地、用地、转让三大领域，使土地管理受到了刑法的保护，为严格管理土地，依法落实保护耕地的基本国策提供了重要的法律武器。三是2002年农村土地承包法的颁布。1978年安徽省凤阳县小岗村的农民率先开始了土地家庭承包的探索。1982年中央1号文件明确肯定了家庭承包的社会主义性质。1993年国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。1998年修订的土地管理法第一次从法律上明确了土地承包期30年不变，将党的政策上升为法律。而农村土地承包法则是我国第一部以法律形式对土地承包中涉及的重要问题作出规定的专门法律，它进一步稳定了党在农村的土地承包政策，对于保障亿万农民的根本权益，促进农业发展，保持农村稳定，具有深远意义。四是2004年宪法修正案的颁布和土地管理法的再次修订。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，决定将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法这一条款的修正，不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用，而且从宪法层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿，体现国家对公民合法权益的保障。为适应宪法修正案，2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了关于修改中华人民共和国土地管理法的决定，对土地管理法的部分条款进行了第三次修正，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将土地管理法中的“土地征用” 全部修改为“土地征收”。五是2007年物权法的颁布。物权法是在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是民法的重要组成部分。它的颁布实施，对国土资源管理影响重大。国土资源是最重要和最有价值的“物”，规定土地权利和矿权保护和管理的基本原则，是物权法最重要的内容。物权法全面肯定了土地管理法确立的以耕地保护为核心的土地用途管制制度，并将党中央、国务院关于完善征地制度的一系列政策措施上升为法律规定。物权法还对国土资源法律制度进行了改革创新，首次从国家民事基本法的角度明确国家对不动产实行统一登记制度，并从诸多方面完善了国有建设用地使用权制度。同时，物权法还对农村集体土地流转和宅基地管理改革留下了足够的法律空间，成为国土资源管理部门保护资源资源、保障发展、维护权益的重要法律武器。此外，为适应土地参与宏观调控，进一步提高新增建设用地成本的需要，国务院于2006年修订了城镇土地使用税暂行条例，决定自2007年1月1日起，将城镇土地使用税的税额在原来的基础上提高两倍，并将外商投资企业纳入征税范围。2007年12月，国务院公布新修订的耕地占用税暂行条例，决定自2008年1月1日起，将耕地占用税的税额标准提高倍，占用基本农田的，适用税额还要再提高50。同时统一了内、外资企业耕地占用税税收负担，从严规定了减免税项目，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定。这对于贯彻落实最严格的耕地保护制度，减少占用耕地，充分利用城市现有土地，更多地筹集用于“三农”的资金都具有十分重要的意义。这是运用经济手段，调整利益机制的重大决策，可以加大用地者的土地保有成本，促进集约节约用地。新中国成立60年来的土地法治建设，是一个不断探索实践和改革创新的过程。实践永无止境，改革创新永无止境。站在新的历史起点上，按照构建保障和促进科学发展新机制的新要求，土地法治建设必将创造新的辉煌。（陈相花）省部级学员班专题研讨中国土地管理法制建设 9月7日上午，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春，在中央党校“推进土地管理制度改革”省部级干部专题研讨班上主讲中国土地管理法制建设若干问题。 在回顾并梳理了中国土地立法的历史概况和脉络后，甘藏春重点围绕土地管理法的性质、土地权利体系、农地发展权、土地征收权、中央和地方土地管理权划分及土地司法等问题展开论述。 “当今中国的土地管理法是一部具有公法和私法结合性质的法律”，甘藏春认为，用单纯的私法观点或民法观点来看待土地权利和土地法制都有失偏颇。他指出，总的来看，中国目前的土地权利束有“主干”但还没有“枝繁叶茂”，其权利体系建设水平和发达国家相比，与我国改革开放的发展形势相比，都还差距很大，需要在实践中不断总结、完善。他认为，中国目前土地权利制度建设的最大问题，不是改变农村土地所有制的问题，而是完善在集体土地所有制前提下构成物权的配置。物权法在土地权利建设方面迈出了巨大步伐，但物权化进程仍面临着诸多难题。研究这类问题既要坚持改革方向，又要注意把改革控制在可控范围内逐步推进。与土地权利体系相关的还有土地登记问题。从世界各国的经验看，最核心的一点就是一个国家只能有一个统一的登记机构。当前，建立统一的登记制度，是中国实施物权法中亟待解决的问题。 甘藏春说，用地计划管理上升到法的理论高度，实际上是农地发展权的问题。农地发展权要解决的核心问题，就是农业用地改变为建设用地形成的收益增值权利归属。世界各国解决农地发展权的模式主要有两种：一种是农地发展权属于国家所有，一种是归土地所有者所有。从我国政策取向看，采取的是发展权属于国家但是逐步扩大对所有权人利益照顾的模式。他提出，研究农地发展权是理解中国土地法制的一个核心内容，但目前对土地增值发展权、土地发展权交易等问题的研究，无论是理论还是实践层面都还不够深入。 甘藏春认为研究征地制度，首先要明了征地权的概念。征地权是政府依据宪法的授权，对农民土地所有权征为国有的一种特权。从未来中国发展总的方向看，区别公益性、经营性采取不同的方式是一个方向，从中国实际看，中国要改革和完善征地制度，现阶段最核心的问题是要解决对被征地农民的补偿问题，这是中国征地制度改革的一个关键。他认为，第一，要逐步提高征地补偿安置标准。第二，补偿安置要采取以货币补偿、社保安置还有实物补偿多种渠道的补偿安置方式，第三，要规范征地程序。甘藏春认为，在中国现行体制背景下，怎样理顺中央政府和地方政府的土地管理的职权划分，是需要深入研究的问题。他认为，要按照土地管理职权的性质来划分，中央和省政府主要管土地政策总量供应，市、县政府主要管操作、实施，国家土地督察机构管监督。总之，土地管理要调动中央和地方两级，特别是发挥中央政府和省政府的积极性，进一步发挥省级政府在土地管理中统筹协调的作用。此外，加强中国土地法制建设，关键还要研究适应中国国情的土地司法制。甘藏春还对国家土地督察制度的法律地位、主要职责等问题进行了深入讲解。