工程项目代建制中的委托代理关系.doc

工程项目代建制中的委托代理关系提要代建制项目中存在着多重委托代理关系，形成了复杂的委托代理关系链。本文通过分析不同层次的委托代理关系，发现其中存在的问题，并提出解决思路。关键词：代建制；委托代理；激励约束一、概述长期以来，我国政府投资项目采用的是一种行政代理管理模式，即通过组成项目法人、工程指挥部或基建办等对政府投资项目进行直接管理，项目使用单位因分别与规划设计单位、建设承包商和建设监理单位之间直接签订业务承揽合同而建立委托代理关系。但是，这种以项目使用单位为纽带所形成的委托代理关系链存在着许多弊端，项目使用单位无论作为代理人，还是作为委托人都是不合适的。工程项目代建制的出现是借鉴国外先进经验，立足中国基本国情，从地方自发成长起来的项目管理方式。其主要宗旨是为了解决在我国现行行政管理体制下，行政机关直接管理，由其以国家名义投资建设项目作造成的“投资、建设、管理、使用”四权合一模式导致的“责、权、利”难以厘清，难以具体落实的严重弊端。代建制的主要理论基础是委托代理理论，是通过代理人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。对于代建制，大体接近的表述是：“政府对其所投资建设的项目，按照招标等规定的程序委托社会专业化的项目管理单位作为代建单位，由代建单位负责项目的建设组织实施，建成后交付给项目使用单位的项目管理模式。”二、委托代理关系的不同层次市场代理模式下政府投资项目的委托代理关系可分为三级：第一层级是公众与政府的委托代理关系，第二层级是政府与项目管理公司的委托代理关系，第三层级是项目管理公司与项目执行层的委托代理关系。（一）公众与政府的委托代理关系分析。工程代建针对的是政府投资项目，而政府投资项目是政府投资形成的用以满足社会公共需要的固定资产投资项目，它的产出具有较强的公共品属性和较大的外部性。政府投资项目的所有人是全体公民和国家。他们通过投票将监督权力授予其选出的代表形成的人民代表大会，社会公众作为初始委托人，将全民所有资产交给政府部门（包括中央和地方各级政府）进行公共管理。社会公众对政府的产权委托源于宪法的规定，虽是所有权的委托和代理，但却没有实质的经济意义。全民所有是抽象的，甚至是虚拟的，全民很难把所有权真正置换成委托人的监督权，与最终代理人（承包商等）相距甚远，不可能实现有效的监督。作为初始委托人的公众，利益极为分散，行为能力弱化公众监督成本和收益严重不对称。加之双方信息极不对称、不透明，使每个初始委托人的监督力度有限，甚至对改善代理人（即政府）的行为毫无影响。可见，我国政府投资建设项目运作中的这种委托代理关系，使政府具有信息、资源优势，削弱了委托人公众的控制能力，降低了政府规避错误、提高效率的激励。所以，政府作为社会公众的产权代理只是法律意义上的，是抽象的委托代理关系。这种委托代理关系只是明确了政府投资项目的社会属性，其中的代理问题主要是对公共权力的约束。（二）政府与项目管理公司的委托代理关系分析。政府部门（包括投资主管部门、项目使用单位、资金支付部门等）作为委托人，通过公开招标方式，选择专业化的代建组织（又叫项目管理单位或业主）负责项目的投资管理和建设实施活动。政府与代建单位间必须是平级关系，如果是行政隶属关系，将使得双方被行政隶属关系紧紧锁定，难以产生有效的激励和约束机制。在这个以代建组织为纽带的委托代理关系链中，代建组织因其专业化和第三方等特点使其成为政府投资项目成败的关键环节。代建组织具有丰富的项目管理知识和经验，熟悉投资规律和基建程序，政府部门委托其对政府投资项目全过程负责，不仅能克服设计、施工、试运行等项目各阶段相互脱节的矛盾，而且代建组织出于自身经济利益的考虑也会主动发挥其专业优势、运用各种有效的项目管理手段来实现政府投资项目投资效益的最大化。然而，相对于政府而言，代建组织具备项目管理信息上的优势，其在自身经济利益最大化的驱动下可能会出现道德风险问题。解决问题的关键在于政府如何最大限度地防范和抑制这种因代建组织具有信息优势和经济人特征双重因素所可能导致的道德风险。（三）项目管理公司与执行层的委托代理关系分析。在政府通过招投标等方式选出代建单位即项目管理公司后，项目管理公司在保证对项目控制权的前提下，按照代建合同的约定，再将项目任务细化，采用招标投标的形式把政府投资项目的具体建设任务交给相关的承包商、设计单位以及监理单位。获得代建权的项目管理公司与项目执行层单位间也是一种委托代理关系，这种委托代理关系是一种标准的委托代理关系。代建组织与设计单位、承包商和监理单位之间同样存在激励约束问题。（四）委托代理关系链的形成。由于有不同的主体，在政府投资项目中就形成了包括社会公众、政府、代建组织、设计单位、承包商和监理单位等主体的多重委托代理关系链。其中，政府和代建组织具有委托人和代理人的双重身份，即政府既是公众的代理人，又是代建组织的委托人；代建组织既是政府的代理人，又是设计单位、承包商以及监理单位的委托人。在政府投资项目多重委托代理关系中，不同层次的委托人和代理人所委托和代理的权利性质不同，具有的法律和经济意义也不一样。政府部门要兼顾上游委托人、下游代理人以及自身三重利益的目标，这就决定了这条委托代理关系链的复杂性。作为初始委托人的社会公众，其利益极为分散、行为能力弱化，又因公众监督成本和收益严重不对称，加之双方信息不对称、不透明，每一个初始委托人的监督力度有限，甚至对改善代理人的行为毫无影响。缺少了初始委托人的监督，代理人的行为受到约束的程度就会减弱，不同层次的代理人还会形成合谋，从而损害初始委托人的利益。三、问题的处理思路针对第一层级的委托代理关系，即公众与政府的委托代理关系，处理好这层关系，建立监督机制更符合政府项目的特点。对全民委托的政府组织经营的公共品国家财产形式来说，尽管在理论上每个人都可称为所有者，但没有任何人可以能够说自己是行使委托权的委托人。可从国家层面采取强制措施，对于政府投资项目的重大信息定期向公众进行公布，并接受舆论监督。再者，建立健全投诉机制，并将其作为相关政绩考核的依据，让公众在发现相关问题时，反馈的信息可以得到充分的重视。针对第二层级的委托代理关系，即政府与项目管理公司的委托代理关系，处理好这层关系应建立起良好的评价体系和激励监督机制。一方面要建立良好的对于代建单位与代建项目的综合评价体系，提高自身甄别能力，选择优秀的代建单位和代建项目，避免逆向选择；另一方面要建立完善的针对代建单位的激励机制和监督机制，以防范代建公司可能会出现的各种投机倒把的行为。以合同的方式严格规定政府投资人和代建公司各自的权利和责任，明确对于代建单位的奖惩措施。同时，需为代建单位创造良好的制度环境，克服道德风险。最后，代建合同作为界定双方委托代理关系的纽带，直接关系到整个项目的成败，其管理亦必须予以加强。针对第三层级的委托代理关系，即项目管理公司与项目执行层的委托代理关系。由于双方是一种标准的合同关系，双方目标都是经济利益最大化，完全可以用货币度量。取得代建权的项目管理公司通过招投标的方式选择承包单位、签订承包合同等，完全是市场化行为。解决两者之间的委托代理关系产生的问题，监督机制的成本就太高，而应设计出一种契约，使双方的利益趋于一致，达到“激励相容”。四、小结代建制是我国在市场经济条件下优化投资工程项目管理的重要举措和新的尝试，实施中还存在许多亟待解决的问题。通过对代建制的理论基础委托代理理论的研究，探讨解决委托代理问题，规范委托方和代理方的市场行为，建立起科学高效的激励约束机制，对于代建制的推进具有重要的现实意义。主要参考文献：1邓曦，刘幸.政府投资工程代建制模式下的委托代理分析j.武汉理工大学学报，2007.4.2后小仙.代建制下政府投资项目委托代理关系探析j.审计与经济研究，2009.1.3胡晶华.工程代建制下委托代理的博弈分析j.公路与汽运，2006.1.