基药“双信封”招标制度解读.docx

基本药物“双信封”招标制度解读 发布时间：2011-03-21 信息来源：健康报 关于当前的药品价格扭曲，笔者建立了“三重垄断”模型进行分析。“三重垄断”包括生产企业的信息垄断、定价机构的行政垄断和医务人员的技术垄断。在利益诱导下，三方垄断者有动机也有能力联手推高药价。要挤干虚高的水分，就必须击碎垄断者共同缔造的、以损害患者权益为代价的自利型利益联盟。有效的定价机制必须实现价格发现功能“三重垄断”中，生产企业的信息垄断在市场环境中多数会不攻自破，前提是技术垄断和行政垄断被打破，正常的市场环境得以建立。“国家基本药物”的制度设计，对行政垄断冲击力度相对有限，省级确定统一采购价和零售价减少了寻租环节和监管成本，但管制层级上移也使信息收集、传递效率更低，失真的可能更大，也不能杜绝权力寻租。第十一届全国人大常委会第18次会议上，委员们直言不讳地指出：基本药物集中招标采购机构既是参与者又是监督者，价格越招越高的现象依然存在，采购价格明显高于市场实际购销价，采购机构中的职能部门缺乏科学的定价、性价比等综合评价体系，招标价格中不良成本较高，成为滋生商业贿赂的土壤和温床。定价机制是否有效，取决于其价格发现功能的实现，即能否有效诱导参与者报出愿意支付的底线价格。此前基本药物集中招标的种种不公平及低效率现象，其实是垄断性行政管制难以避免的副作用。欣慰的是，决策层显然意识到这个问题，并且采取了破解行政垄断的实际行动，如2010年12月公布的建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见（以下简称意见）提出的分别编制经济技术标书和商务标书的“双信封”招标制度。现代拍卖与传统招标的区别在传统招标制度下，招投双方的谈判过程决定中标价格，“行政评审”色彩浓重。由于信息不对称，构成了典型的猜硬币博弈，即在谋求中标的前提下投标者会竭力实施干扰、隐瞒价格信息以追求更多利润，而招标者必须搜寻到足够的成本和价值信息才能准确评估价格。如果评估费用既定而搜寻成本过高，评审者就没有足够激励去付出高昂成本完成复杂的搜寻过程，实践中也很难找到仅靠短时间内的封闭评估就能确定合理价格的案例。更重要的是，作为代理人的招标者，处于舆论、社会监督无法有效抵达的封闭环境中，既不愿引入市场信息作为参照，又不需以个人名义对招标后果承担直接责任，只要不触犯政治底线，完全有可能使招标成为利益相关方“串谋”、“隐蔽合作”的内部协调过程和权力寻租的“合法”手段。招投双方都能获取“溢价”收益的分成，必然导致腐败丛生而价格越招越高。“双信封”法实际是“第一密封价格拍卖法”的反向运用。作为国际公认的高效市场交易制度，拍卖具有价格发现和减少代理成本两大功能：即使招标者对标的实际价格并不清楚，投标者之间的竞争也会使成交价格最大限度接近标的实际价值；而且当交易双方有一方是代理人时，公开拍卖克服了价格评估的主观性和内部控制因素，也击碎了双方合谋损害委托人利益的“暗箱”，使价格具有足够的合理性和可信度。“双信封”法的重大实践创新“双信封”法中，经济技术标书作为前置环节，对投标者的技术资质进行甄别，可避免唯低价是取的“齐二药事件”重演。商务标书价格最低者中标的游戏规则和潜在后果，“倒逼”每个投标者根据实际生产成本和预计市场收益提出报价。当然，要保证价格发现功能实现，还必须具备以下条件：一是真实出价的投标者数量足够多以形成充分竞争，二是所有投标者只能判断竞争对手出价范围而不知其具体出价，三是有足够的标的信息如采购数量等支持投标者作出价格判断。标的信息不足投标人就难以合理报价，虽然可能有利于招标者，但会干扰企业生产经营，也不利于竞争的有序开展。对此，意见规定购销合同必须明确品种、规格、数量、付款时间等具体内容，暂无法确定采购数量的可通过单一货源承诺方式进行采购，就是为了在采购数量等关键内容上给投标者以信心，通过以省为单位区域市场的需求集中，激励企业寻找价格平衡点。新机制中评估不再是价格的决定环节，但作为“双保险”仍有存在的必要。如意见要求对基本药物近三年市场实际购销价格进行调查，原则上集中采购价格不得高于市场实际购销价格。如果投标价格高于市场实际购销价且与企业单独议价不能达成一致，可宣布废标甚至采取寻找替代剂型、规格重新采购、委托定点生产等应对措施，以防止企业的“串通”要挟行为。由漠视市场作用、人为自我封闭的垄断性管制到引入市场机制和阳光操作的激励性管制，招标机构由规则制定者、参与者、监督者集于一身向规则执行者的角色回归。“双信封”法由安徽一省走向全国，标志着政府开始正视自身不足，对行政垄断举起了改革的手术刀。对于“三重垄断”的最终破解，此举无疑具有重大的现实意义。（解 伟）