合肥市基层政府政务服务中心建设研究.doc

基层政府政务服务中心的建设研究以合肥市为例政务服务中心是一种新型的政务服务机构，又称便民服务中心、政务大厅、行政审批中心等。最早起源于英国的“一站式”服务理念，在我国最早出现于上个世纪90年代，是我国建设服务型政府过程中出现的新生事物。当时为了方便群众办理各种审批事项，政务服务中心应运而生。政务服务中心是我国推进审批制度改革的重要途径，遵循的是为民、高效和服务的原则，以集中办公、一站式审批为运作模式。全国范围内来说，政务服务中心的建设在上个世纪90年代起步，在21世纪初蓬勃发展。各地纷纷推进政务服务中心建设，经过多年的发展，政务服务中心的规模稳步扩大，管理也日趋规范，在推动政务公开、简化办事流程、改善政府形象方面取得了显著的成效。宁夏地区的政务服务中心建设坚持“并联审批和全程代理”的原则，率先采用“一站式”审批模式，28县市区均建立了相关的服务机构，在2011年获得了国家的标准化认可，开创了国内政务服务中心建设的先河。宁夏地区把以前分布在不同部门的审批流程分离出来，集中一个服务大厅办公，政务服务的标准化、规范化、高效化均得到进一步推进，其管理的规范化和制度化都具有较强的借鉴意义。研究宁夏地区的政务服务中心建设情况，可以为推动政府职能转变进行理论探索。政府职能转变的目标就是建设服务型的政府，这是人民群众的迫切愿望，也是推动社会主义民主文明的必然要求。政务服务中心的建设体现了新公共管理理论的“公共服务”理念，可以在实践中丰富服务型政府的内涵。研究宁夏地区的政务服务中心建设情况，还可以推动其建设的规范化和制度化。政务服务中心总体上来说还是新生事物，而西部地区的建设相对滞后，本文的研究可以提供规范化和制度化方面的指导，对其它基层政府推进政务服务中心建设提供参考，以期不断完善基层政府的政务服务中心建设。 一、政务服务中心建设概述 （一）政务服务中心建设的相关理论。 1.新公共管理理论新公共管理理论起源于欧洲，最早可以追溯到“管理主义”与韦伯官僚制理论的争论。后来新公共管理理论成为指导各国追求行政现代化的实践理论。英国人胡德对新公共管理理论进行了总结概括，他指出： （1）新公共管理属于专业化管理，对现有的政府部门进行优化重组，打破部门之间的藩篱。（2）在服务过程中要引入竞争机制和绩效考核机制，促进政府部门降低管理成本，提高服务效率。新公共管理理论主张通过引入竞争机制，吸引和鼓励更多的市场主体参与竞争，从而提高公共服务的质量和效率，也可以迫使政府部门依据公众需求做出快速的反应。（3）在政府职能方面，政府应该主要是制定政策，把具体操作交给市场去做。在传统政府管理模式下，政府既是制定政策者，也是执行政策者，做了许多做不了也做不好的事情。新公共管理理论认为可以通过塑造市场，让市场主体充分发挥积极性来代替政府去做许多事情。可以看出，新公共管理理论的核心在于促使政府增强服务意识，提高服务质量和效率。随着研究的不断深入，新公共理论得到了丰富和完善，到今天已经形成了完整的理论。新公共管理理论可以促进服务型政府的建设，因为它以服务公众为导向，推行公众至上的理念。政府不再是传统模式下发号司令的管理者，而是以人为本的服务者。公众是享受政府公共服务的“顾客”，政府以提供全面优质的公共服务为第一要务，要达到“顾客”满意。 2、新公共服务理论新公共服务理论是对新公共管理理论的继承和发展。新公共管理理论提出了政府要转变政府职能，将行使权力的主体交给市场，政府则主要负责把握方向。而新公共服务理论在肯定政府需要转变职能的同时，对政府的服务理念做了进一步的规范。该理论强调政府是为全体公民的服务的，政府在服务过程中要更加注重公民的公共利益，服务要更加符合现代公民社会的发展。新公共服务理论强调服务意识、民主参与和公共利益这三个核心。它强调在公共服务中公民是核心，而不是政府。政府在公共服务的过程中要注重公民利益的表达，注重于公民的沟通，最终提升整个公共服务的水平。 3、无缝隙政府理论林登对无缝隙政府理论做了比较详尽的描述，他指出无缝隙政府是不各自为政，运行流畅，没有推诿扯皮，服务完整、公开、连贯的政府组织。无缝隙政府可以实现与公民的直接接触，二者之间不存在任何障碍，官员没有吃拿卡要，公民不必担心脸难看、门难进、事难办等问题。这种政府组织的员工能够认真负责，真心实意为公民提供服务。林登的“无缝隙政府”理论参照了韦尔奇的“无界限组织”的概念，也可以称为“无界限政府”理论。该理论的实施有利于打破传统功能分割的局面，有利于部门和人员的整合，有利于服务意识和效率的提升。 （二）与政府服务中心相关的主要概念。 1.服务型政府 服务型政府简单来说就是为人民群众服务的政府，它强调的是人民本位，旨在通过高质量、高效率的公共服务来获取人民群众的满意。服务型政府是在人民本位的理念指导下，在民主法制的框架下，以公正严明执法为标志，以人民需求为导向建立起来的立党为公，执政为民的新型政府。也是践行党的群众路线，实现社会主义政治文明的具体体现。 2.政务服务中心定义政务服务中心我国推进服务型政府建设的改革成果，它是基层政府为了促进职能转变，推进政务公开，提高服务水平和办事效率而设立的一站式办公的对外服务机构。政务服务中心在有的地方也被称为行政审批中心、政务大厅、行政服务中心等。政务服务中心是基层政府转变工作作风，促进职能改变的重要实现途径，对我国实现以公民为中心的服务理念，推动行政体制改革也是一个有益的尝试。 3.政务服务中心职能政务服务中心与其他组织有很大不同，它的组织机构只有两个层次，即管理层和服务层。其管理层没有具体的审批执法权，只是代表政府对服务人员进行管理、协调和督导，其工资和人事关系全部在中心。而服务层的工资和人事关系都在原单位，他们拥有具体的审批权利。 （1）管理层职能服务中心的管理层的具体职能是：决定进驻政务服务中心的窗口单位；对进入服务中心的窗口单位的行政许可事项进行确定，并按照这些约定事项进行监督管理；按照相关法律法规对行政许可事项进行登记和管理；对涉及多个单位的审批事项进行协调等。 （2）服务层职能服务层的具体职能是为群众办理具体的行政许可和行政审批事项；答复群众关于行政许可和行政审批方面的问题；创新服务方式，提高服务水平和办事效率等。（3）总体职能政务服务中心的作用是多方面，通过政务服务中心一站式服务平台，可以为群众提供方便的公共服务，可以有效缩短办事时间和提高服务效率，可以对行政审批行为进行规范和完善，可以协调各窗口单位之间分工协作，可以加强对窗口单位的监督管理，防止吃拿卡要等腐败现象的发生，可以促进政府工作人员作风转变，加快服务型政府建设步伐。 （三）政务服务中心建设的重要意义。 1.政务服务中心可以推进政府职能转变随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，政府的传统管理职能已经转变为经济调节、市场监管和公共服务等，管理方面的职能在弱化，服务方面的职能需要加强。这种形势下，政府必须要加强自身作风建设，推进职能转变。政务服务中心就是在这种背景下对服务型政府的有益尝试。政务服务中心可以推进政府职能转变，提高各窗口单位为民服务的意识，也可以更有效更便捷的为群众提供公共服务，从而加快政府职能的转变过程。 2.政务服务中心有利于建设社会主义和谐社会政务服务中心的设立可以增强政府服务意识，可以树立廉洁、高效的政府形象，减少与群众之间的冲突，提高群众对政府的满意度，有利于建设和谐社会。建设政务服务中心也是实现社会主义民主文明的重要途径，也是一项政治文明工程。政务服务中心推行政务公开，权利在阳光下运行，人民群众的各项权利都能够得到有效的保障。实行一站式办公，可以减少不必要的浪费，优化经济发展环境，可以取得显著的社会效益和经济效益，是构建和谐社会的重要举措。 3.政务服务中心有利于建设法治政府政务服务中心的建立是在贯彻落实行政许可法行政复议法行政处罚法等各项制度的基础上的，可以从源头上防止腐败的发生。这种集中审批模式，客观实现了良好的防腐机制。它规范了审批程序，把权力关进了制度的笼子，违法乱纪的行为可以得到有效的监督，让政府的各项行为都在法制的框架内运行，对建立法治政府意义重大。 4.政务服务中心有利于行政体制改革 长期以来，我国的行政体制存在着重管理和重审批的问题，政府管理的越位和缺位并存，趋利色彩浓厚，权与利挂钩。政务服务中心的建设可以调整和整合内部职能，有效解决行政管理的重管理、轻服务，重审批、轻监管的问题，权和利不再挂钩。还能够促使一些部门树立责任意识和服务观念，简化办事流程，深入调查研究，建立与市场经济体制相适应的行政体制。 二、合肥市政务服务中心的发展现状 （一）国内政务服务中心建设的基本情况。政务服务中心又称行政审批中心，最早起源于英国的一站式服务理念。在我国，政务服务中心主要是将具有行政审批权的部门集中起来办公，实行一站式办理，简化办事流程，减少群众往返次数，从而达到提升服务效率，提高群众对政府满意度的目的。在转变政府职能的时代背景下，全国各地也在积极探索政务服务中心的建设道路，省、市、县等各级政府纷纷建立了政务服务中心。据统计，全国各地综合性的政务服务中心已经有2200多个，乡镇政务服务大厅达到16800多个，还有许多地方的政务服务中心建设已经提上了议事日程。各地的政务服务中心以推行政府职能转变为己任，推行依法行政和行政公开，以提高办事效率和简化办事流程为目的，成为了政府管理创新的有效形式。 在看到成绩的同时，也要看到全国各地的政务服务中心名称不统一，如有的叫“便民服务中心”，有的叫“行政审批中心”，有的叫“政府服务中心”等等。各地政务服务中心的职责也不一致，机构性质也不尽相同，各方面都需要国家的规范和指导。各地政务服务中心的建设是非常不平衡的，突出表现在地级市和县一级比较完善，发展较快，但是省一级的政务服务中心建设却十分滞后。有些地方的窗口缺乏审批权，只是一个文件中转站，没有起到建设服务型政府应有的作用。这主要是在新体制尚未完全建立起来的情况下，旧体制的排他性所造成的。要想加快政府职能转变，国家需要把政府服务中心建设作为突破口，成立专门的指导机构，促进政务服务中心规范化建设，打造自上而下贯通的运行机制。 （二）宁夏政务服务中心建设情况。 1.总体情况宁夏回族自治区党委和政府高度重视政务服务中心的建设，把政务服务中心建设作为优化发展环境来提高群众满意度的重要举措，在许多方面已经走在了全国的前列。2011年，宁夏地区政务服务标准化建设得到了国家的认可。为了让窗口的服务有一个统一的、可量化的标准，宁夏地区设计了一整套科学评判的标尺，对窗口服务的每个环节、每个流程都进行了量化设计，确保政务服务全过程和全方位，做到审批流程、审批服务、窗口建设和硬件建设“四个标准化”。为了保证各地的政务服务中心建设能够规范化和统一化，宁夏自治区政府出台了政务服务中心建设规范，对辖区内政务服务大厅提出了54项统一要求，突出了功能布局和信息系统建设。要求各地服务中心要按照并联审批流程进行布局，可以实现窗口和部门的互联互通，规范还要求服务中心要配备许多人性化的辅助设施，如饮水机、ATM机、手机充电器等。2014年，评估专家组通过了对宁夏的政务服务标准化国家试点验收，认为宁夏政务服务中心建设统一和规范，并且特色凸显，树立了良好的服务品牌，改善了政府形象和群众的关系，取得了良好的社会效益。 2.合肥市政务服务中心的发展情况（1）发展过程循序渐进由于我国当前经济和社会发展仍然处于一个转型的特殊时期，这就决定了建设服务型政府是一个循序渐进的过程。我国提出以建设服务型政府为目标是毫无疑问的，但这是一个宏远的长期目标，需要长时间的努力来完成。总体说来，合肥市政务中心发展经历了三个阶段：第一阶段是改革开放之前。这个时期虽然政府也有为人民服务的理念和号召，但是由于计划经济体制的原因，政府主要职能是全方位的管理，涉及人们生活的方方面面。这时期政府的理念是“管理好”，也就是为人民“服务好”。第二阶段是改革开放后到十六届三中全会。改革开放后虽然多次进行政府机构改革，但改革没有取得实质性的效果。直到十六届三中全会，国家正式提出了建设服务型政府的目标，国务院总理温家宝首次在政府工作报告中提到建设服务型政府的重要意义，行政许可法更是从法律层面强化了建设服务型政府的倾向。合肥市正是从这个时期开始建设政务服务中心，为了提供更好的服务进行了有益的探索。第三阶段是十六届三中全会之后至今。十六届三中全会之后之后，合肥市政务服务中心发展速度加快，在服务规模、进驻单位、办理事项、办理流程等方面都有了很大的进步。尤其是2011年被国家列为标准化试点之后，加强了各方面的规范化、标准化建设，政务服务中心的发展又到了一个新的阶段。（2）发展情况合肥市位于丝绸之 路上，自古就是东西方的交通要道，地处黄河上游，有着悠久的黄河文明。合肥市政务服务中心成立于2002年，是集信息咨询、审批办理、投诉监督于一体的综合性政务服务中心。该政务服务中心是响应政府推进职能改革的号召，以联系群众服务群众为目的，以“高效、便民、规范、廉洁”为服务宗旨，能够为群众提供一站式服务。政务服务中心建筑面积2500平方米，设置服务窗口28个，下辖10个办事分厅。2014年新开业的合肥市民大厅占地260亩，建筑面积12.6万平方米，分为地下一层和地上七层。有12个办事大厅，为全区最大的政务服务综合体。与其他省市的政务服务中心相比，合肥市政务服务中心虽然成立时间不长，但是充分借鉴了其他地区的建设经验，发挥了后发优势，在短时间取得了较为明显的成绩。截至2013年底，共受理各类事项220多万件，按时办结率达到100 %。合肥市政务服务中心规范了办事流程，拓展了办事服务范围，把服务主体向深层次推进，把便民服务制度化，完善政府的社会公共服务职能。政务服务中心的工作人员作风也有了明显改善，他们已经把提高服务意识作为践行执政为民的途径，群众办事减少了环节，满意度大大提高， 3.主要做法（1）设立科学灵活的运转机制合肥市政务服务中心在运行上业务办理便捷，推行政务全方位公开，还有多渠道的监督投诉机制。在业务办理上，合肥市政务服务中心根据申请的性质对审批事项和服务事项分门别类。窗口的工作人员按照分类办理的原则，根据每类事项的不同要求进行办理。合肥市政务服务中心按照行政许可法的要求把需要办理的审批或服务事项集中起来，实现一站式服务，对审批所需的材料、审批依据的法律法规和收费标准、办理结果全部公开，让权利在阳光下运行，从源头上杜绝腐败。在各个服务窗口都在显著位置标注了办事流程，使得群众能够清晰明确的了解，避免不必要的麻烦。为了群众缴费的方便，还专门设立了银行缴费窗口，减少了群众跑腿的时间。政务服务中心的每个窗口的工作人员都挂牌上岗，方便社会各界和群众的监督。同时在一楼入口处设有投诉平台，随时可以接受投诉。在政务服务中心的管理层中还有专门的投诉科，专门负责处理办事群众的监督和投诉。纪检监察部门在服务中心也有派驻机构，负责检查服务中心的管理层以及各窗口工作人员的违法违规行为。为了及时有效的了解窗口工作人员的工作情况，设置了即时评价装置，办理完毕即可对工作人员的服务态度、业务能力等进行点评。（2）大范围进驻窗口单位进驻政务服务中心的窗口单位主要有：政府办公室、农业局、文化局、交通局、卫生局、人力资源和社会保障局、水利局、地税局、国税局、环保局、安监局、物价局、药监局、商务局、司法局、财政局等。委托代理单位主要有：民宗局、农机局、广电局、统计局、旅游局、教育局、体育局等。中心延伸窗口单位主要有：农业银行、合肥市人才市场、档案服务中心、法律援助中心、合肥市邮政局等。 （3）拓展窗口服务范围政务服务中心可办理行政许可事项81项，非许可事项68项。具体如行政许可审批、供水、供电、供气、工商营业执照、组织结构代码证、地税登记等和人民群众生活密切相关的社会公共事项。随着人民群众满意度的提高和进一步的需求，合肥市政务服务中心的服务范围日趋扩大，进驻的窗口单位也在增加。如今年新入驻的公安局、建设局、公路局、质监局等单位，更大范围内的方便了群众。卫生局的合作医疗办公室也入驻了政务服务中心，诸如初审复审、转诊转院等事项都可以在服务中心办理了。随着社会的发展，合肥市政务服务中心的服务范围还将进一步的扩大，人民群众可以享受更加便捷的一站式服务。 三、合肥市政务服务中心建设过程中存在的问题及原因 （一）存在的问题。 1.观念滞后于发展要求 （1）思想认识相对滞后第一，在政府层面，合肥市政府建设政务服务中心并非完全处于 自愿，而是在全国各地政务中心已经普遍建立的情况下被迫而为。他们没有意识到建立政务服务中心的目的是推进政府职能转变和促进工作作风改变，对于政府“立党为公，执政为民” 的理念没有理解到位，认为政务服务中心建成之后主要就是为了“撑门面”。他们认为只要把中心装修的豪华一点，让各职能部门设立好办事窗口，就实现了一条龙的服务，就实现了一站式的办公。第二，在部门层面，有的单位觉得建立了政务服务中心之后，自身的权利就会被削弱，甚至会干扰自身正常的工作秩序，对政务服务 中心的运行和建设不但不支持，反而还有严重的抵触情绪。有的认为本单位已经建设了办事大厅，不需要再建设政务服务中心，否则就是重复建设，浪费人力、物力和财力。比如建设方面增加财政负担，人员方面需要调配原单位人员进驻导致人力浪费，政务服务中心的运行和管理需要的经费开支是物力浪费等。第三，在工作人员层面，由于我国长期计划经济体制的影响，政 府的管理色彩浓厚，对服务职能没有足够的重视，这导致了政府工作人员的思想观念重审批、重权利，服务意识严重滞后。合肥市政务服务中心作为推进服务型政府建设的重要举措，在深化政府职能改革方面的作用没有充分发挥，在思想观念和服务理念上距离时代要求比较大。有的工作人员受官本位思想影响严重，思维方式和工作方式仍然沿用计划经济时代的模式，没有认真研究市场经济条件下的新情况，推进自身改革的危机感、紧迫感不强。 （2）公务员素质有待提高合肥市政务服务中心成立至今，一些职能部门仍然存在抵触情绪，在人员管理方面不愿意与中心配合。政务服务中心是面向群众办理实事的机构，对于工作人员业务素质的要求是比较高的。但有的部门往往不选派业务骨干到中心工作，只是将一些在单位不受重视的人放到中心，还有的单位干脆从企业抽调人员去滥竽充数。这部分人员来到中心之后，也不安心工作，觉得自己被打入了“冷宫”。由于抽调的人员人事关系仍然在原单位，政务服务中心缺乏管理权限，也难以对他们的日常行为进行约束。这就导致了有的部门频繁更换窗口工作人员，有的单位干脆只派一名人员进驻。目前，合肥市政务服务中心的工作人员整体上年龄老化，平均年龄在45岁左右。在学历上也以专科和高中学历为主，本科以上学历的仅占14%。面对信息化的发展趋势，许多工作人员不能熟练操作计算机，导致了有些业务难以办理或者办理效率低下。电子政务是政府改革的大势所趋，但部分公务员没有迎头赶上的意识，面对变革的大趋势他们感到恐惧，不愿意充实和提高素质以适应形势发展，只愿意循规蹈矩、得过且过的过安稳日子。由于抽调的人员整体素质不高，加上不安心工作，对于工作应付差事，导致了服务效率低下，既办不好事，也办不成事。 2.法制体系不健全 （1）政务服务中心的存在缺乏法律支撑政务服务中心在我国是近几年推进政府职能改革的新兴事物，它的出现是改革的成果。但是政务服务中心不是法律意义上的政府 部门，它只是抽调的各单位具体工作人员组成的一站式服务窗口，其窗口人员的工资和人事关系仍归属原单位，这就存在了一个合法性的问题。对于各级行政部门都有法律法规赋予的职能，但是政务服务中心的存在缺乏法律支撑。在现有法律法规中，只有行政许可法规定了集中办理、一站式服务这种模式，规定的较为笼统，只是方向性的，这导致了政务服务中心有些事项无法可依。从法律的角度来说，对于成立政务服务中心这样的机构是没有明确的规定的，也就是缺少立意。各地建立的政务服务中心应当说是对法律内涵的拓展。虽然有少数省市出台政务服务中心的管理制度，但是只是地方的个别行为，尚没有上升到全国性的高度。由于缺乏法律层面的支撑，也导致了政务服务中心的法律地位和组织性质难以明确定位，使得政务服务中心的发展出现了很大的随意性。由于法律定位的不明确，政务服务中心的管理体制很不顺畅，审批体制也不健全。同时，我国的行政许可法与现行国家组织法以及其他法律条文之间还存在相冲突的问题。如果不加以协调解决，也将困扰政务服务中心的发展。 （2）政务服务中心职能不明确政务服务中心建设核心是履行职能，提高部门的办事效率和服务意识。但从实际运行中可以发现，合肥市政务服务中心业务协调和监督职能没有充分发挥。主要原因是职能不明确，没有赋予政务服务中心明确的监督和协调范围，也有相应的监督协调机制。在运行中，政务服务中心的管理层既不能掌握各窗口的业务范围，也很难协调该窗口进行特殊业务办理。从窗口设置来看，哪些部门应该设立窗口，哪些可以不设立，没有明确的规定，而是由当地政府随意决定。这导致了有些项目审批需要多个部门协调的情况无法办理，使得整个办事流程缺环和断链。从政务服务中心的职能来看，它既不是审批业务主体，也不是监督主体，也不是独立的执法主体。因此，政务服务中心只能对进驻的单位进行协调和监督，对于在哪些环节可以行使职权，监督和协调的范围、权限也没有具体定位。政务服务中心职能的不明确使得在办理案件方面存在着较大的弹性和不确定性。 3.运行机制不顺畅 （1）业务职能和监督协调不到位虽然对政务服务中心的定位都是监督、协调和服务的职能，但是并不具备相应的职权保障。在遇到重大问题时，单靠服务中心的力量根本无法解决。再加上政务服务中心根本不是正式机构，但监督和协调都需要运用权力，这种尴尬的处境使得职能无法切实履行，在很多事项上无权监督、无权协调、无权管理。即便是有些事项可以由某个部门独立完成，但由于原单位的思想认识和管理体制的问题，有些窗口单位只是原单位的一个收发室，根本无法进行现场办理。窗口的工作人员往往还要带着群众的申请事项回原单位请示，有些事项需要层层审批最终到局长签字，这导致了窗口服务单位成为了形式，难以发挥一站式办公的优势。对于一些需要多个窗口单位办理的申请事项，政务服务中心更加无法实现业务办理的跨部门、跨层级的联合审批。这种局面直接导致了办事效率的低下，影响了政务服务中心的高效运转。 （2）项目审批监管不到位项目审批涉及的范围广，牵扯的单位比较多，以前的项目审批实行串联审批，手续非常繁琐。合肥市政务服务中心改变了以往的弊端，采取了并联方式进行审批，缩短了办事时间，方便了办事群众。但是，并联方式的审批带来了监管难题，使得有些项目审批监管不到位。第一，有的部门对于应该进入政务服务中心审批的项目，以各种 理由不办理，仍然让群众回原单位办理。这主要是有关部门为自身利益着想，害怕政务服务中心削弱自身权利。因此将重要项目的关键环节仍然放在原单位办理，把政务服务中心的窗口作为一个收发室，使得政务服务中心根本无法监管。第二，还有的部门让群众两头办理，在原单位的服务中心两头跑，比如虽然在窗口受理项目，但是证照和收费仍然在原单位。这主要是对窗口授权不充分，一些可以当场办结的审批项目，部门没有授予足够的权利，只得让办事群众再回原单位签字盖章。因为一个部门的权利并不是集中一个人手中的，而是被分割为几个分管领导，如果在政务服务中心集中办理，那么有的分管领导会大权旁落，他们必然会层层设卡，不让项目顺利的走完审批流程。第三，当有的审批项目需要面临多个部门审批的情况，由于部门林立环节多，审批项目往往涉及多层次多个部门。这样的项目也很难集中办理，政务服务中心缺乏相应的监管权，只能起到一个联络和沟通的作用。 （3）全程办理效率不到位政务服务中心虽然进驻的窗口单位很多，看似可以办理各种申请和服务事项。但实际上由于种种原因，来办事的群众并不能够得偿所愿的在政务服务中心全程办理和一站式办理。全程办理效率不到位体现在：第一是“分”。各窗口的工作人员都是由原来单位的一个科室抽调而来的，往往只能办理本科室的事项，其他非本科室的事项只能带回去交领导处理。如果涉及的科室比较多，那办理的时间更长，往往不能按期办结。第二是“懒”。有的工作人员责任意识不强，对待工作混天撩日，只求过得去，不求过得硬，应付敷衍的现象比较严重。这导致了来办事的群众经常会遇到办理流程不清、办理时限拖延的现象。第三是“散”。有的工作人员作风散漫，没有工作纪律观念，上班时间做与工作无关的事情，串岗空岗现象严重。第四是“慢”。有些审批事项设计的过于复杂，环节多、手续多、涉及部门多。同时由于中心无法全程督导，也导致了办事效率的低下。 4.信息化程度不高电子政务和无纸化办公是政务服务的发展方向，通过网上受理、网上审批可以大大提高办理的效率，也能减少一些资源的浪费。合肥市政务服务中心虽然建立了局域网，但信息化的集成程度不高。目前，合肥市政务服务中心的建设情况与现实要求相差比较大，仍然处于一个起步和摸索的阶段，应用层面不高。建设电子政务并不是建立一个网站就万事大吉了，而是涉及到许多方面的改革，电子政务也不只是一个形象工程。由于我国尚未出台电子签章方面的具体规定，政务服务中心的网站也只能发布一些规章制度、新闻动态等信息，对于中心和群众的互动难以实现。还缺乏能够全程网上代理的系统，仅仅能进行一些简单的资料查询和表格下载，网上申报和监督等功能也难以实现。在电子政务系统的日常管理方面，可以说形式化严重，只是一个空壳。部分网站的内容更新不及时，日常管理和维护存在着很大的漏洞。有的新闻动态信息甚至是几年前的，出现了有人建设，无人管理的现象。再加上政府对于电子政务重视程度不够，缺乏足够的资金投入，造成了电子设备不完善，网上办理能力差。电子政务的信息化程度不高，没有发挥出现代信息技术的优势，反倒浪费了一定的人力、物力和财力。 （二）合肥市政务服务中心建设存在问题的原因分析。 1.政府职能还没有完全转变 在改革开放之前，我国的政府职能结构基本上属于全面管理型。这在当时计划经济体制性下有其合理的一面，但是实践证明，这种政府职能已经不符合世界潮流，也不适合市场经济体制。改革开放后，虽然我国在推进政府职能转变方面作了许多努力，但整体上仍然以管理为主，大量资源还是由政府垄断和控制。在确立了市场经济体制为改革目标后，对政府的职能转变提出了新的要求，只有全面转化为服务职能，才能符合市场经济的发展的规律。虽然在当前市场经济机制不断完善的背景下，各政府职能部门加深了对服务型政府的认识，但是思想观念的转变需要一定的时间，政府职能从管理型向服务型转变需要经历一个漫长和艰难的过程，这个过程必然是阻碍重重。管理型政府是我国政府的传统模式，在许多方面仍然存在着根深蒂固的影响。管理型政府主要体现在官本位、政府本位和权力本位三种意识，这种政府职能思维模式是政府是公共服务的唯一提供者，政府对这些公共服务进行全方面的管理。而服务型政府则是强调公民本位、社会本位和权利本位，政府侧重于为公民服务。这种职能的转变必然会对社会带来重大影响，也会对部门和个人的利益造成影响，因而艰难又漫长。政务服务中心可以说是政府职能转变斗争的结果，一开始就是在夹缝中求生存，必然会受到管理型政府的制约和影响。改革越深入，矛盾也就最尖锐，存在的问题也就越多。由于我国经历了两千多年的封建社会，有些部门的“封建衙门”色彩浓厚，不愿意放下身段同群众进行交流，不愿意单纯为群众进行服务，仍然沿用计划经济时代的政府管理模式，服务型职能转变过程非常缓慢，甚至拒绝进行改革和转变自身职能，使得政务职能的转变在有些地方成为一种口号，难以真正的贯彻落实。在宁夏这种相对偏远落后的西部地区，政府部门的观望色彩浓厚，往往在看到东部地区政府职能转变有了具体措施才会认真行动，使得政府职能的转变还没有完全落实到位。在政府职能艰难转变的过程中，许多的先进的理念无法实施，也无法保障服务意识的到位。如果政务服务中心的服务意识淡薄，那么就会跟不上时代的发展，即便建设规模再庞大，装修的再豪华，也只是面子工程和形象工程，根本无法发挥为民服务的本质作用，反而增加了大量的建设成本。 2.配套设施不完善政务服务中心建成之后并不意味着一条龙、一站式服务就可以完成，还需要多种完善的配套设施做保障。配套设施包括的范围比较广，不仅包括物质方面，还包括人员、制度等方面。但目前，合肥市政务服务中心的配套设施是不完善的，主要表现在：第一，硬件基础设施不够齐全。在电子政务背景下，政务服务中心的相关电子设备和信息设备不够完善，办公设备没有配备到位使得有些事项难以开展。由于各部门使用自己开发的审批系统，而电子数据输出是有偿的，造成了数据无法即时对接。还有的办公室和档案室用房紧张，造成有些窗口拥挤。第二，相关法律制度不够完善。政务服务中心的相关法律法规不够健全，使得有些审批和服务事项无法可依，甚至无法办理的尴尬现象发生。有些窗口单位虽然配备了良好的计算机、打印机、扫描仪等办公设备，但是由于相关制度不健全等原因造成了具体事项的难以有效办结。第三，人员配套不完善。窗口服务人员的素质良莠不齐，有的窗口只有一个工作人员，只负责收发案件，根本无法进行案件办理。对于窗口工作人员的调换机制也没有形成，既没有规定服务年限，也没有对工作人员的奖惩措施，这也影响了案件办理的速度和质量。 3.进驻单位有顾虑进驻单位有顾虑的原因主要包括两个方面：第一，在思想认识方面。有些职能部门对于政务服务中心的认识不够深刻，只是认为政务服务中心只是一个形式上的单位，没有给予足够的重视。对于派出的窗口工作人员只是当做一般的收发员对待，对于具体的行政审批和服务事项仍然需要回本单位办理，不能及时有效的处理群众是申请和投诉。还有的进驻单位存在衙门思想，认为进驻了政务服务中心就降低了办单位的档次，不愿意同群众进行对等交流。还有的职能部门认为在大锅饭体制下，干与不干一个样，干好干坏一个样，不愿意为提高服务效率进行努力，影响了进驻政务服务中心的工作目标。第二，在实际利益方面。有关职能部门不愿意进驻的背后是利益驱动，由于传统的管理型政府的影响，权利的背后往往隐藏着利益。在原单位办理行政审批事项可以进行收费，而且收取的费用归原单位原有。而政务服务中心实行集中统一的管理模式，收费要进行对外公示。服务中心的做法与部门利益产生了矛盾，权力寻租使得单位不愿意放弃自身权利而进驻政务服务中心。即便被迫进驻，他们也会想法设法阻止权利下放，让群众两头跑，造成了政务服务中心的有名无实。在有的部门，部门利益往往也就意味着个人利益，因此他们对进驻服务中心顾虑重重，使得服务中心成为了一个美丽的空壳。 四、推进合肥市政务服务中心建设的对策 （一）深化服务理念。 1.转变思想观念第一，政府要正确认识服务型政府的内涵。思想是行动的先导，建设服务型政府必须从首先正确认识服务型政府的内涵。服务型政府把为服务对象提供公共服务作为职能配置的出发点，减少管制，强化服务，以此推动政府职能转变。服务型政府要注重遵从民意，公开工作内容、工作程序和工作方法，为群众提供周到、便捷的服务，以此促进社会的和谐稳定。服务型政府并不是全部消除管理，而是要将管理蕴含在服务之中，通过为社会提供满意的公共服务来满足社会的需求。第二，政府各部门要更新理念。政府各部门要转变思想观念，将角色定位在服务者之上，减少行政审批，打造面向群众的综合服务平台。在未来几年，合肥市政务服务中心应当以提升服务理念入手，深化行政审批改革，深入贯彻落实行政许可法，以服务型职能转变为核心，减少对市场主体的管制，创新服务方式，优化发展环境，进一步确立“有限政府、法治政府”等适应市场经济发展的新理念，把优化政务环境看做是软实力，看做是促进生产力的手段，推动政务服务中心在促进社会和谐中发挥重要作用。第三，工作人员要树立服务理念。党政领导和各级工作人员要不断深化对服务型政府的认识，强化“人人都是服务主体”的意识，让为人民服务真正成为每一个公务员的核心价值观。破除官本位的思想，放下身段，树立“民本位”思想，切实做到执政为民，通过学习、教育、活动多种形式不断深化对服务型政府的认识。在平时的工作中，要时刻注意自己的服务态度，不跟群众绕弯子，说天书，用平实简单的语言一次性告知服务事项，以平等的态度来理解为民服务的本质和内涵，使服务的理念深入人心，获得群众的认可和支持。 2.提高公务员素质建设服务型政府对行政效能的要求很高，而行政效能的高低取决于公务员的业务能力、工作态度等综合素质。因为公务员的素质是建设服务型政府的基础，政府的任何服务活动都是通过公务员来完成的，如果公务员的素质不能和服务型政府的要求相适应，势必会阻碍政府职能转变的进程。提高公务员素质的途径有很多种：第一，要通过培训手段提升公务员的信息管理水平。切实提高他们操作计算机的水平，做到能够熟练掌握业务技能，快速进行业务办理，缩短群众等待时间。 第二，要牢固树立为民服务的理念。在电子政务和集中式办理的模式下，政府的最终目标是提供全面的公共服务，公务员和群众的地位趋于平等。因此，公务员必须抛弃“官本位”的思想，树立“民本位”的理念，提高处理政务的责任心。第三，要及时更新知识储备。集中式、一站式的服务，对公务员的知识储备要求比较高，公务员要改变过去“单打一”的知识结构，增加知识储备，适应不断变化的形势。公务员对信息技术、政务活动要有很强的信息处理能力和应变能力，能够在纷繁复杂的信息中分析出信息的价值，适应开放透明的电子政务环境。 （二）建立健全法制体系。 1.健全与政务服务中心的相关制度政务服务中心虽然在我国已经遍地开花，在转变政府职能、提高办事效率和促进工作人员作风转变等方面发挥了巨大的作用，也取得了很好的社会反响，人民群众对于政府的满意度大大上升。但是，由于与政务服务中心相关法律制度不完善，也给政务服务中心的发展造成了很大的困境。在将来要健全与政务服务中心相关的制度，为中心建设和发展提供法律依据。第一，对政务服务中心的基本问题进行法律界定。虽然行政许可法规定了集中办理的原则，但只是从总体上规定了一定的方向，对于政务服务中心的具体办理细则没有详细规定。因此，在将来要通过立法和确定政务服务中心的合法地位，用制度的方式来规定好政务服务中心的机构性质、服务流程、管理办法等，让这种新型的政务服务模式有法可依和有章可循。第二，健全内部管理制度。要规范政务服务工作，就要对内部的各项工作进行建章立制。主要健全的制度包括一门受理制、窗口首席代表制、首问负责制、服务承诺制、限时办结制、责任追究制、统一收费制、绩效考核制等。第三，完善外部监督制度。外部监督是保证政务服务中心服务质量的重要手段，外部监察的手段有群众监督、人大代表监督、纪委监督等。在信息化条件下，还要建立电子监察系统，保证可以随时调阅视频资料和办案数据，可以督办审批业务流程。对外部监督要在制度上规范程序和流程，做到文明监督、有效监督。 2.明确政务服务中心定位 政务服务中心是推进政务职能改革，促进服务型政府建设的改革产物。由于我国的改革方式具有突进的特点，在改革的过程中难免会出现这样那样的问题。尤其是我国政务服务中心定位不明的问题一直困扰着我国行政管理体制的改革进程，使得政务服务中心建设在取得一定成绩的同时也存在着严重的问题。在以后的改革中，必须做到政务服务中心明确清晰的定位，使得政务服务中心能够及时有效的协调各窗口单位的业务办理，能够正确合理的处理群众的投诉，能够促进政务服务中心的合理有序发展。面对政务服务中心这样的新生事物，一时的改革也难以解决全部问题，必须在改革中求发展，在实践中求突破。对于政务服务中心，可以这样定位：集中办理、集成职能和集聚服务的综合行政服务机构。它的职能应当包括负责本辖区内的行政许可事项的办理；规范各部门的收费情况；定期向社会公开中心工作情况；可以对中心的工作人员进行日常管理和业务考核；可以监督和协调各部门的案件办理等。为了确保政务服务中心的职能定位，可以在悬挂政务服务中心牌子的基础上，再挂上行政许可监督管理局的牌子。行政许可监督管理局对内可以作为一个政府部门对各个窗口进行监督、协调和管理，对外可以作为一个整体为群众提供公共服务。 （三）完善运行机制。 1.建立健全监督管理机制为了促进政务服务中心建设的规范化，必须要健全监管管理机制。只有通过严格的监督管理，才能保证政务服务中心的服务态度和服务质量，保证政务服务中心的顺利运行。完善监督管理机制可以从以下几个方面入手：第一，完善内部监督。在内部方面，政务服务中心的管理层必须要对窗口的服务单位进行相关的跟踪督查，并在中心内部进行督查通报，及时改进其存在的问题。对政务服务中心的工作人员采取限时办结、首问负责等考核方式，行为恶劣的必须追究当事人的责任。对于审批的流程对社会进行公开，服务中心要全面监督整改审批过程。对于那些让群众两头跑的部门要给予警告批评，并追究相关领导的责任。第二，完善外部监督。在外部方面，除了对群众的监督进行处理以外，还要邀请人大、政协等社会团体进行社会监督，对他们提出的意见和建议及时进行改正。还可以设置留言薄、意见箱等形式，建立健全社会群众的意见表达渠道。对于那些不作为、乱作为行为必须进行查处，维护政令的统一性和严肃性。第三，完善投诉机制。政务服务中心可以会同纪委、法制办等部门共同推进，坚持有投诉必查处，有违规必查处的原则，追究到个人，提高监督的有效性。 2.规范项目审批第一，要对项目审批进行清理和规范。要想政务服务中心进一步高效有序发展，就需要对服务窗口的行政许可、审批项目进行规范和清理，优化当地经济发展环境。近年来，国务院一直致力于减少部门的行政审批项目，并且对于部分行政审批项目进行了下放。各地政务服务中心要看到项目审批的发展方向，及时规范部门的项目审批行为。该退出的就退出，该公开招标的就公开招标。对于审批流程要进一步简化，合并相似的流程，减少重复的流程。政务服务中心对于违反规定的部门，要进行严肃处理，责令整改。第二，要推行项目并联审批模式。项目审批虽然涉及各方面的利益，但只要推行并联项目审批模式，也是可以解决的。每个大项目审批，当事人不必每个部门单独审核，而是要求有关部门根据项目审批需要分阶段界入。各个部门之间通过联席会议制度，统一协调，联审联批，限时办结。各相关单位本着便民和高效的原则，公开办事流程和办结时限。并联审批可以减少审批流程，一次就能完成所有的审批程序，使得办结时间大大缩短，整体办事效率提升。比如合肥市的一个大型基础设施建设项目，由于推行了“并联评价、并联评审、并联审批”制度，实现了从项目签约到落地仅21天，加快了当地基础设施建设步伐。第三，对窗口工作人员要进行充分授权。对于本单位的项目审批权统一划归到窗口科室，实现行政审批权向窗口科室靠拢，实现审批项目的集中办理，达到办结率100%的目的。窗口科室能够全权代理其他内设科室的职责，不必再请示相关领导，能够及时有效的处理相关的审批和服务事项，减少行政审批达到流程的办理时间，提高办事效率。 3.完善绩效考核机制第一，在窗口工作人员的选择上，要选派那些业务能力强、政治素质高的工作人员进驻。 窗口的工作人员要受原单位和服务中心的双重领导，年度评先树优一律在服务中心进行。未经服务中心同意，原单位不得随意更换。第二，建立和完善即时评价机制。通过留言薄、意见箱和电子评价系统等多种形式，对窗口工作人员实现全方位、多渠道的评价，激励那些真正为民办事的工作人员，对于办事拖沓、业务水平不高的工作人员要进行惩戒，并将群众的意见反馈作为年终评先树优的重要依据。对于窗口工作的人员的工作情况，要进行月通报制度，及时通报窗口工作人员行政审批事项的办结率、群众满意率等指标，对于表现突出的窗口工作人员要进行奖励并计入个人档案，以此激发窗口工作人员的积极性和主动性。通过绩效评价机制，强化窗口工作人员的公仆意识和服务精神，引导公务人员把群众的满意作为检验工作的唯一标准。 第三，要加强对部门领导的考核。定期考核该部门的窗口工作情况，除了常规的办结率、办件数量等指标，还要重点考察是否存在“两头跑”的问题。将该部门的窗口工作情况列入政府考核体系，加大对部门的奖惩力度。通过完善考核机制，可以促进进驻的窗口单位实行并联审批制、首席代表制、充分授权和即受即理制，大大提升全程办事效率。 （四）提升信息化水平。随着信息技术的广泛运用，电子政务已经成为政务服务中心不可或缺的工作模式。可以说政务服务的高效开展已经离不开电子政务的支持。电子政务是运用现代计算机信息技术，将政府的管理和服务职能进行网络化和电子化。相比传统的政务模式，不仅简洁高效，而且打破了时间和空间的界限，可以为群众提供优质、高效、廉洁的服务。要提升信息化水平，可以通过以下方式：第一，要加强对高素质人才队伍的建设。无论是电子政务的日常操作，还是维护和管理都离不开高素质的人才。其实电子政务既是一个技术问题，也是一个观念问题。可以将信息化能力纳入到对工作人员的绩效考核之中，重点考核掌握信息技术的程度，信息化与业务工作的综合能力。考核的结果应当作为干部提升和岗位调整的重要依据。对于既懂信息化技术，又懂业务，还懂融合的人才要提拔重用。在培训方面，可以采取跨级跨部门互动培训方式，培养信 息化多元人才。实行考级或学分登记制，培养终身学习能力。第二，为了提升整个政务服务中心的信息管理水平，还要开发能够覆盖服务中心的软件系统。因为许多部门都有自己的信息系统，而且彼此不兼容。如合肥市进驻的58个单位中，电子政务系统比较成熟的部门是工商局、规划局、国税局、地税局等，但这些网络均属于政务外网范畴，主要用于各部门内部管理需要，无法为其他部门提供关联服务。开发综合的软件系统，可以实现各窗口之间、各部门之间的信息和资源共享。第三，要完善群众参与功能。对外积极宣传政务服务中心的网站，提高网站的知名度，赢得群众认可，丰富网站的在线服务功能，让各个版块都设立专人管理，设立留言板，及时接收群众的反馈，快速做出反应。